京津冀一體化視角下的北京與張家口、承德水資源合作研究

文/包路林

一、三地水資源基本情況

從河流流域的角度來看，京津冀均屬于海河流域。海河流域總面積31.82萬平方公里，占全國總面積的3.3%。海河流域地跨北京、天津、河北、山西、山東、河南、內蒙古和遼寧等8個省、自治區、直轄市。其中，北京、天津全部屬于海河流域，河北省91%的地區也屬于該流域。

（一）北京市水資源情況

北京位于華北平原，水資源主要來源于海河流域。北京境內沒有大江大河，市域范圍內河流約100余條，分屬大清河、永定河、北運河、潮白河、薊運河五大水系。北京多年平均降水量為606.5毫米，降水量分布不均，其中約85%的降水集中在6～9月份，年際變化較大，最大年降水量1409毫米，最小年降水量僅有242毫米。

北京屬于缺水地區，自1999年以來，進入連續枯水期，遭遇連續干旱，加劇了水資源短缺的局面。北京市地表水資源量已衰減59%，地下水資源量衰減37%，入境水量衰減77%，用水缺口高達15億立方米。與此同時，北京城市人口快速增加，二者共同作用導致北京市人均水資源量減少到不足100立方米，水資源量為全國人均水資源量的1/10，是世界人均水資源量的1/40，甚至不如以干旱著稱的中東、北非等地區。可以說，水資源是北京市實現可持續發展最大的制約因素。

目前，北京市的水源主要來自三方面：提供地表水源的僅有密云水庫，已經超采的地下水源以及南水北調、河北等地的集中輸水。2013年，北京全年水資源總量為26.2億立方米，全年總用水量為36.4億立方米。以當前人口的增長速度，即便在自身水資源量保持現狀、外來供水有一定量增加的情況下，未來北京市的供水情況也會更加嚴峻。

（二）張家口市、承德市水資源情況

北京市的主要水源——密云、官廳水庫集水面積多半在河北省境內的張家口、承德兩市。張家口多年平均降水量約410毫米，多年平均水資源總量約18億立方米，人均399立方米。這些水資源分布在壩下的永定河水系、潮白河水系、大清河水系和壩上的內陸河水系、灤河水系。其中永定河水系、潮白河水系與北京直接相連。承德市隸屬3個流域，其中灤河流域面積占全市總面積的72%。全市多年平均降雨量約530毫米，人均水資源占有量約2000立方米，屬工程性、資源性缺水城市。

雖然與北京一樣面臨缺水的問題，為了支持北京市的用水安全，張家口和承德兩市在水資源使用方面做出了很大犧牲，限制發展高耗水、高耗能、高污染的工業。為了對密云、官廳水庫上游水質進行改善，兩市大面積植樹造林，治理水土流失，進行“稻改旱”等生態治理活動。為北京生態環境貢獻的同時，兩市地方經濟發展受到一定影響，人民收入來源單一，人均收入較低，城鄉居民收入均低于全國平均水平。經濟的落后、人口的貧困給社會發展也帶來了困難，基礎設施建設投資不足，河道修繕與建設缺少經費，垃圾處理不力等等，制約了當地社會和生態的發展，影響了張家口市的水源和水質，也給北京帶來不良的影響。

二、京張承水資源合作的必要性

張家口和承德兩市緊鄰北京，位于北京上風上水之地。承德市潮河流域，黑河、白河、紅河流域是密云水庫上游，張家口市的洋河、桑干河流域是官廳水庫上游。北京與張承地區進行水資源合作有著生態、經濟和社會等多方面的必要性。

（一）遏制沙塵入京，保障首都飲水安全的需要

張家口、承德地處蒙古高原與華北平原交匯之地，燕山山脈和東西綿延的陰山山脈構成拱衛北京的天然屏障，地理位置特殊，地形情況較為復雜。張家口位于內蒙古高原與華北平原交界處，陰山山脈橫貫中部，將全市劃分為壩上、壩下兩大部分。壩上高原區南高北低，岡梁、湖淖、灘地相間分布，高原南緣一帶有垅狀山脈分布；壩下地勢西北高東南低，山巒起伏，溝谷縱橫，群山之間有較大的山間盆地呈串珠狀排列，內有河流通過，兩岸分布有肥沃的耕地。承德市北部是七老圖山脈，有茫茫林海，廣袤草原；中部屬燕山山脈，為低山丘陵區；南部則屬燕山山脈東段之延續，層巒疊嶂，峽谷幽深。

張承地區獨特的地理和氣候特征，使其成為京津冀重要的生態屏障和清新空氣、清潔水源的主要來源地。張承地區屬于溫帶大陸性季風氣候，一年四季分明，冬季寒冷而漫長，春季干燥多風沙，夏季炎熱短促降水集中。受山脈地形影響，降雨量在不同海拔地區分布不均勻。山區因地形對暖濕空氣的抬升作用，降水較多，年均400～500毫米。

兩市復雜的地形條件、干旱的氣候和集中的降雨等自然條件使得當地生態環境比較脆弱，容易產生沙塵、水土流失等問題，而當地經濟不發達，以農牧業為主，經濟的貧困加劇了人們對自然資源的過度利用開發，出現了過度開墾、過度放牧的情況，導致生態環境進一步惡化，涵養水源的能力降低；水土流失造成河道淤積，河道年久失修；當地居民較差的生活習慣導致河道兩岸工業垃圾、生活垃圾堆積。

以上因素嚴重影響了兩市境內的河道水量和水質，進而影響了進入北京的水量和水質。同時，遭遇大風天氣，沙塵、垃圾等易隨風進入北京地區，影響北京地區的空氣質量。對上游河流流域進行治理，對北京市而言，可以更好地保障其用水安全，還可以提升空氣質量。

（二）推動當地經濟、社會協調發展的需要

張家口和承德兩市總面積7.65萬平方公里，總人口846.2萬人。由兩市構成的京北地區地域遼闊，自然資源豐富，歷史文化底蘊深厚，是一個多民族文化交流的重要區域。這一區域既有雄渾遼闊的自然風光，也有震古爍今的人文景觀，是理想的生態旅游和休閑避暑勝地。但目前兩市大多地區交通不便，再加上生態環境遭到破壞、人為的環境污染等，導致生態型旅游業未得到充分的開發，對地區經濟影響較大。

張承地區曾經是我國北方重要的商埠，尤其是張家口市的工程機械、煤礦機械、鉆探機械、礦山機械等工業生產體系在新中國成立初期曾在國內名列前茅，積淀了豐厚的工業文化底蘊。然而，由于張承地區處于京畿屏障的特殊地理位置，常年來為北京無償貢獻，加上體制機制轉變的困難和基礎設施條件的落后，導致兩市經濟社會發展逐漸落后，成為環首都貧困帶中貧困地區和貧困人口最集中的地方。2013年，兩市總產值約2589億元，財政收入約417億元。

通過北京市與張、承兩市進行諸如小流域治理、垃圾填埋場等的工程建設，可以有效改善當地的生態狀況和生活面貌，建設自然風光旖旎、社會環境整潔、生活舒適宜人的新局面，帶動當地旅游業的發展，改善當地經濟結構，為當地經濟發展注入新的活力。在合作項目建設過程中，可以吸收當地勞動力，為他們提供更多的收入。同時，河道的清淤工程、水源涵養工程等也可以大大降低洪澇災害、泥石流等對當地農牧業生產和人民生活帶來的威脅，減少災害損失，提升人民生活質量。

（三）有利于形成京張承之間良好的城市合作發展機制

京津冀區域是除“長三角”“珠三角”之外的國內第三大區域經濟體，經濟要素互相補充、彼此支撐的特性明顯，共用的電網、路網等基礎設施將三地緊密地聯系起來。自20世紀80年代初期，包括京津冀地區的環渤海區域合作就已經開始。30多年來，隨著市場經濟的不斷推進，京津冀的區域合作不斷深化，合作的廣度、深度不斷擴大，從產業、物資交流等有限的局部合作開始逐步向資源、環境、基礎設施、產業發展等領域的多方位合作轉變。

隨著區域經濟社會的不斷發展和環首都經濟圈建設藍圖的提出，京冀兩地加強合作的愿望也日益強烈，為深入貫徹落實科學發展觀，推動京冀區域合作，北京與河北省從區域整體發展大局出發，謀劃一體化發展思路，并遵循全國主體功能區規劃確定的理念，堅持區域協調和可持續發展，共同簽署了《北京市—河北省合作框架協議》，其中重要的一項內容即為實施京冀生態水源保護林建設合作項目。

現階段，相對于產業合作而言，京津冀地區在水資源、生態及環境保護、基礎設施、交通、能源、旅游、社會發展等方面開展實質性區域合作的緊迫性顯得更為強烈，尤其是水資源、生態環境保護與基礎設施方面的合作更是成為其他合作的前提與基礎。三市在水資源方面的合作，扶持張承地區的水利建設、水源保護、水污染治理等工作，既可以保障北京市的用水安全和用水質量，也可以改善張承地區的生態環境，促進張家口地區的可持續發展，推動當地經濟結構的調整和經濟社會的協調發展。而在合作過程中建立起來的合作機制和合作經驗，也有助于三市在更多的領域、更深的層次上展開合作，促進相互之間的和諧、共同發展，各自發揮比較優勢，形成共生共榮的新格局。

三、北京市與張家口、承德兩市已開展的生態合作

在國家層面，在張承地區已經建設“三北防護林”“京津風沙源治理”和“退耕還林”三大工程，對京北區域的防風固沙、生態環境改善起到了很大的作用。

在市級合作層面，北京市政府與河北省政府2006年簽署了《關于加強經濟和社會發展合作備忘錄》，“雙方共同規劃密云、官廳兩水庫上游生態水源保護林建設項目……北京提供部分建設資金，重點支持河北豐寧、灤平、赤城、懷來4縣營造生態水源保護林，并根據實施效果，支持河北省逐步擴展保護林范圍……”。2008年，兩地政府再一次簽署《關于進一步深化經濟社會發展合作的會談紀要》，明確了京冀生態水源保護林的建設范圍、規模等相關內容。在先期實施的2009～2011年的3年間，北京市已投入建設資金1億元，在河北省豐寧、灤平、赤城、懷來4縣的潮河、白河和永定河主河道及主要支流兩側的第一重山脊范圍內，集中連片地營造生態水源保護林20萬畝，初步實現了該區域的基礎綠化，促進了當地社會經濟發展。2012～2015年的4年間，北京市將繼續投入8億元建設資金，在原有4縣的基礎上擴展范圍，將涿鹿、沽源、崇禮、承德、興隆5縣新納入工程建設范圍，共營造80萬畝生態水源保護林。

2005年，北京市與承德市和張家口市成立了水資源環境治理合作協調小組，主要致力于解決密云、官廳水庫上游的水資源保護和水環境治理問題，并審定合作項目計劃、工程進展和效益情況。與此同時，北京市出臺了《北京市與周邊地區水資源環境治理合作資金管理辦法》，明確了項目的運作程序和補助資金的來源。北京市補助資金專項用于北京市與密云、官廳兩水庫上游流域市外地區發展節水農業、推廣節水技術以及水質監測、水污染治理、河道綜合治理、水土流失治理等方面的項目。項目實施近10年來，有效減少了密云、官廳兩水庫泥沙入庫量，為北京市提供了更為優質的生產、生活用水。此外，通過實施跨區域水環境保護與信息共享，部分流域實現了跨區域水環境實時監測、數據實時交換。三市的合作按照“優勢互補、合作與共、協調促進、共同發展”的原則，充分發揮各方優勢，不斷鞏固和擴大對接成果，攜手推動了區域社會經濟協調、快速發展。

四、相關建議

多年來北京市與張家口、承德兩市的水資源合作已經取得了良好的效果。為了實現更好的互惠共贏，有必要拓展思路，在當前京津冀一體化的背景下，將水資源合作推向更高層面的生態合作、區域合作，在解決生態問題的同時，實現更好的經濟效益和社會效益。

（一）以流域為單位，進行統一治理

河流系統是一個完整的“社會—經濟—自然”復合生態系統，流域治理問題不是人為分割的行政體系之內可以解決的問題，需要從全流域的角度出發，基于流域生態系統內在的規律和聯系來管理流域內的水資源，對流域進行統一治理，才能克服局部修補、治標不治本的缺陷，使得流域治理工作富有成效而持久。

從當前三市的水資源合作項目實施情況來看，主要采取項目所在地政府申請合作項目的方式，在河流的某一片小流域進行治理或者垃圾填埋等工作。項目實施雖然在某個縣鄉所在的局部地區卓有成效，但對于整個流域來說，治理效果可能會受到其他流域的影響，使得局部的效益大打折扣，影響了投資效益。因此，在項目開發和審批過程中，可以考慮按流域進行治理，每個特定時期針對某一河流進行綜合性的整治或某項專項整治，這樣可以克服局部治理的片面性問題，實現上下游之間的溝通配合。同時，每個時期確定一個工作重點，也可以將涉及到三市之間的河流進行排查式整治，有重點、有順序地解決相關河流治理問題。

（二）加強調研工作，了解群眾的真實需求

生態倫理學強調生存倫理，人的生存權平等，每個人應在平等的范圍內承擔普遍的社會義務，水源區的居民也同樣享有生存和發展的權利。上游地區致力于生態保護，為中下游地區的發展提供了良好的環境屏障，中下游地區就應該對上游地區進行補償平衡，維護上游地區居民生存和發展的權利。張承兩地為首都做出的犧牲很多由當地農牧民承擔。雖然項目建設涵蓋一些針對農牧民的直接補貼，但是由于補貼金額較少，且連續性不強，實際上很難補償因“禁牧舍飼”“稻改旱”等造成的真正損失。

當前，合作項目由當地政府申請提出，對當地居民的生活、生產狀況有全盤性的考慮，但也存在著政府視角與民眾視角不一致的問題，可能會使項目建設與群眾需求不一致，影響了群眾保護水資源和經濟建設的積極性。在今后的合作項目安排中，建議加強對居民意見的征集和調研環節，尋求當地居民在水資源問題上最需要解決的問題和最合理的補償方式，使得項目建設能夠得到人民群眾的支持，切實給群眾帶來收益。

（三）增加技術支持，加強兩地監管

要實現工程建設目標，需要一定的技術力量支撐，才能使得項目建設目標順利實現。當前合作項目主要為北京市向張承兩市提供項目建設資金的支持。但由于項目建設地多在偏遠的農村地區，基礎設施較差，技術、經驗條件往往跟不上，項目實施效果難以達到預想的效果。北京市在水資源綜合利用和流域治理等方面有著良好的研究基礎和技術儲備，因此建議在此類合作性項目實施過程中，北京在提供資金支持的同時，也提供適當的技術支持，進行適用技術的推廣和示范，加強工程質量技術監督、技術培訓、監測預警與效益評價，使得當地能夠采用更加成熟、高效的技術來解決問題，從而使建設項目能夠在更長的時間范圍內發揮效用。同時，應注意加強對項目建設過程和成效的監督，建成后也注意項目的運營和實際效果，保證項目資金落到實處，解決實際問題，也可以為日后工作的開展提供經驗，更好地指導類似工程項目的合作、建設工作。

（四）注意河岸美化，建設“京張承水岸綠帶”

當前的合作項目主要是河道清淤、營造水土保持林、堤壩建設等內容，相對單一，對項目開發的經濟效益和社會效益關注度不夠。合作項目的建設應該樹立“城市、產業和生態相結合”的發展思路，在注重生態效益的同時，考慮當地居民的景觀和休閑游憩的需求，可以在河流沿岸種植綠化樹木，形成一條“京張承水岸綠帶”。這樣既可以帶來生態效益，有效改善河流沿線的水岸生態環境，更好地保護河流水質，又可以帶來很大的經濟效益。具有生態涵養功能的“綠帶”建設還可以有效帶動河流兩岸縱深一公里左右的土地升值，在河流沿線形成“黃金水岸”，在確保生態要求的前提下，進行區域性大開發，逐步擴展成集生態旅游、商業商貿、文化創意、濱水居住等高附加值產業于一體的現代產業帶，增進三市之間的經濟往來，開辟新的旅游、生活空間，豐富人民群眾的生活，促進張承地區的經濟發展。

（五）按照京津冀開發的總體部署，實現合作方式的創新

在當前打造京津冀一體化發展的背景之下，從大的思路來看，生態一體化是破解京津冀區域生態環境難題的重要途徑。三個地區的合作發展不再按照行政區劃進行割裂，尤其是同屬于海河流域的水資源合作更是如此。對于經濟發展條件最為優越的北京，應嘗試轉變單一的項目補助資金的生態補償方式，改變多年來“一方索取，一方犧牲”的生態互動模式，開展購買資源、產業轉移等合作新模式，實現多方共贏。在生態合作過程中，首先應做好生態合作的區域性大規劃，按照地理、氣象條件等因素，將京津冀大區域劃分為高原防風治沙區、水源涵養區、平原區和渤海灣區等幾個生態區域，通過水資源、園林綠化多方位的綜合項目體系，逐步搭建京津冀生態一體化的格局。