河北省農村生態環境現狀與治理對策

文/楊春娟

近年來，隨著工業化、城鎮化進程的加快，特別是城市工業尤其是重污染產業向農村的轉移，農村生態環境不斷惡化。治理農村污染，改善生態環境，建設美麗鄉村，提升農民幸福指數，實現科學發展、富民強省，已成為當前新農村建設和城鄉一體化發展進程中亟待解決的首要問題。

一、當前河北省農村生態環境現狀考察

近年來，隨著國家對農村環境保護的高度重視，河北省也開展了一系列的農村環境綜合整治工作，特別是農村面貌改造提升行動的有效推進，使農村環境明顯改善。但農村生態環境惡化的形勢依然嚴峻，主要表現為關系群眾切身利益的大氣、水、土壤等環境污染問題突出，農村生態退化尚未得到有效遏制，村莊人居環境亟待整治和提升。

（一）水資源短缺和水污染嚴重

河北省人均水資源307立方米，為全國平均值的1/7，遠低于國際公認的人均500立方米的“極度缺水”標準，屬嚴重資源型缺水省份。當前，水資源短缺與水污染嚴重并存，已成為制約河北省經濟社會可持續發展的重要瓶頸。近年來，由于農業、工業用水量不斷增大，特別是對地下水多年的掠奪性開采，華北平原已經成為世界上最大的地下水“漏斗區”。有資料顯示，河北近年來地下水下降速度驚人，由上個世紀五六十年代的2～3米下降到現在的20～30米，部分農村打井深度已達到200米，華北地區的主要流域大都處在“有河皆干、有水皆污”的狀態。全省7大水系水質總體呈中度污染，其中永定河水系和灤河水系為輕度污染，大清河水系和北三河水系為中度污染，漳衛南運河水系、子牙河水系和黑龍港遠東水系為重度污染。與此同時，由于生活污水、人畜糞便和大量未經處理的工業廢水排放，以及隨農業灌溉而來的大量殘留農藥、化肥的滲入，加之飲用水源地缺乏有效的保護，河北省農村飲水安全形勢頗為嚴峻。據普查，河北省共有農村飲水不安全人口3268萬，諸多民眾因飲用高氟水、苦咸水患病，甚至因病致貧返貧。水污染成為當前農村生態環境最大的污染源。

（二）大氣污染形勢嚴峻

2013年全國10大污染城市中，河北占了7個，成為受霧霾影響和大氣污染最嚴重的省份，河北農村也成為大氣污染的重災區。問卷調查顯示，42.7%的農民認為當地最嚴重的環境問題是大氣污染。污染的主要來源，一是城市污染企業向農村轉移及部分村鎮企業污染物違規排放；二是道路揚塵、粉塵污染及廢棄物焚燒引起的大氣污染；三是農村燃煤污染；四是畜禽養殖糞便、生活垃圾長期堆積腐爛及農藥噴灑引起的大氣污染。其中，工業污染居大氣污染之首。從城市轉移到農村的企業大多是重污染企業，分散在農村的鄉鎮企業因設備簡陋、三廢處理率較低，如小造紙、小印染、小電鍍、小化工等企業多數污染物未經處理就排放到大氣中，成為農村大氣污染的主要來源。農村燃煤污染是大氣污染的重要來源。據調查，河北省農村年耗煤約4000萬噸，其中用于農戶炊事、采暖2780萬噸；農業生產如蔬菜大棚、畜禽養殖等890多萬噸；鄉鎮機關企事業單位采暖約330萬噸。農村多數農戶使用高硫、高揮發的劣質煤和傳統爐具，冬季污染物排放居高不下，而且涉及到千家萬戶，治理難度大，是造成大氣污染的重要因素。嚴重的空氣污染，給當地百姓的生活和健康帶來巨大威脅。

（三）土壤污染嚴重，耕地土壤質量堪憂

河北省作為北方農業大省和嚴重缺水省份之一，水資源嚴重不足，而污水排放總量卻呈現逐年遞增的趨勢。迫于水資源短缺的壓力，污水灌溉已成為解決農用水資源缺乏的有效手段。在保定、滄州、石家莊、邯鄲等地均分布有大型污灌渠。因灌溉農田的污水大多沒有經過處理，導致土壤肥力下降、土地鹽堿化嚴重、重金屬積累等問題，土壤質量逐漸惡化。調查表明，除承德外，全省各市均有污水灌溉渠分布，大部分地區污灌年限超過了30年。常年不合理的污灌引起了嚴重的土壤有機污染、酸堿鹽污染和重金屬污染。特別是隨著現代農業的發展，反季蔬菜、水果的暢銷，農藥、化肥、農膜大量使用。2013年河北省農用化肥使用量（折純）為331.04萬噸，其中氮肥150.65萬噸，鉀肥27.85萬噸，復合肥105.99萬噸；農藥使用量為8.67萬噸，農用塑料薄膜使用量為67776噸，地膜覆蓋面積達1119.7千公頃，與2012年相比，全省農藥、化肥、地膜的使用量呈上升趨勢。大量及不合理地使用農藥、化肥、農膜等農業投入品，造成土壤肥力下降，質量退化，地膜殘留問題突出，危害了農業生態環境質量，增加了農產品質量不安全因素。此外，農村工業污染使耕地遭到嚴重破壞，受酸雨和大氣污染影響的耕地面積更大，耕地污染使其轉換為財富的能力下降，加快了土地退化和沙化，削弱了土地的產出能力并降低了農產品的質量。

（四）村莊人居環境“臟、亂、差”問題突出

村莊人居環境與百姓生活息息相關，直接關系到農民群眾的生活質量和幸福指數。長期以來，河北省大部分農村生活垃圾、生活污水、畜禽養殖和農業廢棄物任意排放問題嚴重，“污水亂潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、柴草亂垛、畜禽亂跑”“室內現代化室外臟亂差”，是多數農村居住環境的真實寫照，村莊人居環境“臟、亂、差”成為多年來廣大農村普遍存在的突出問題。調查發現，河北省至今尚未建立農村污水處理系統，農村生活污水肆意排放。全省絕大多數農村尚未建立生活垃圾收集轉運處理系統，垃圾隨意傾倒，有的甚至垃圾圍村；農村衛生設施不健全，絕大多數農戶的廁所、豬圈等沒有加以符合衛生標準的改造，農村環境衛生臟、亂、差現象比較突出。整治和提升人居環境，打造環境整潔、設施配套、田園風光、舒適宜居的現代新農村，已成為當前農民群眾最強烈的現實訴求。

二、當前農村生態環境日益惡化的深層原因

（一）城鄉分治的環境治理格局是造成農村生態環境惡化的制度根源

長期以來，我國實行“重工輕農、城鄉分治”的城鄉二元體制，造成了事實上城市與農村的不平等發展和城鄉間不合理的環境保護政策偏向，農村環境治理同弱勢產業的農業和弱勢群體的農民一樣也處于弱勢地位。國家環境保護政策和投資的重點主要是針對城市和國有大中型企業，而對農村環境問題重視不夠，農村生態環境建設的政策和制度缺失，以及公共財政對農村環保領域投入嚴重不足，嚴重制約了農村生態環境的治理和改善。與此同時，目前我國的環保投入主要依靠政府財政撥款，但政府財政中用于環保投入的部分在GDP的占比長期偏低，導致環境保護資金總體投入偏少。我國的財政性環保投入通常是問題導向型的應急式投資，缺乏長期、持續、穩定的資金投入作支撐。分稅制改革中，轉移支付體系尚未完全建立，地方政府在履行公共服務職能中面臨著巨大的財政壓力，用于環境保護的資金缺乏有力的收入保障，導致地方政府無力維持地方財政環保投資的持續增長。正是由于公共財政對環保資金投入偏低，特別是農村環保投入嚴重不足，才使得農村環保公共設施建設嚴重不足。調查發現，許多農民并非環保意識不強，而是缺乏保護環境的公共設施。廣大農村垃圾亂倒、污水亂排放等肆意破壞公共環境的現象就是極為典型的例子。

（二）生存需要及經濟利益驅動導致農民及政府對農村環境的長期漠視

由于我國城鄉二元體制的存在，造成農村經濟發展落后和農民的長期貧困。人們為了生存，往往把向大自然的無限索取作為解決問題的方式，由此導致農民對環境問題的長期漠視。巨大的生存壓力和改善生活的巨大動力，迫使廣大農民無力顧及環境破壞所帶來的嚴重后果不得不走上以過度消耗資源謀取經濟利益的發展道路，從而造成農村生態環境不斷惡化。特別是近20年來，隨著農村經濟的快速發展，因受經濟利益的驅動，地方政府為取得政績片面追求GDP，盲目引進大批污染項目；一些企業為追求利潤最大化而不惜污染農村環境，政府與企業之間的利益鏈接，使一些地方政府對因經濟發展引起的污染問題視而不見，甚至對因環境污染引發的群眾投訴事件置之不理，農民環境維權舉步維艱，農村污染長期得不到解決，引發新的社會矛盾，使得環保問題成為當前影響農村社會穩定的新誘因。

（三）農民參與環保的渠道不暢及農村環保監督機制不健全，導致農村環境污染呈上升趨勢

隨著經濟發展與環境保護的矛盾日益凸顯，農民的環保意識明顯增強，參與環保的呼聲日漸高漲，但這種意識難以轉化為真正的行動，除農民在農村生態環境保護和決策體系中沒有話語權外，其中的一個主要原因就是缺乏切實有效的參與渠道。當前農民參與環保的渠道主要是民間團體和農民個人的環保行為。而我國的民間環保組織發育很不充分，農村社區的環保組織嚴重不足，使得一些渴望參與環保的農民因缺乏相應的參與渠道而難以付諸行動。農民參與環保的話語權和參與權缺失，使得農村環境污染因社會監管缺位而日益嚴重。與此同時，農村環境保護還缺乏相應的制度和機制保障。目前農村環境管理機構不健全，鄉鎮基本沒有環保機構，缺乏必要的檢測設備和能力；有關農村生態環境的立法缺位，對于農村養殖業污染、塑料薄膜污染、農村飲用水源保護、農村噪音污染、農村生活和農業生產的水污染、農村環境基礎設施建設等方面的立法基本上是空白。由于缺少相關制度和機制保障以及相應的監管和治理，農村環境污染仍然呈上升趨勢。

（四）農村環境宣傳教育不足及農民自身文化素質的制約，導致農民的環保意識不強

我國的環境教育雖已開展多年，但長期以來環境宣傳教育工作的重點一直在城市，農村的環境宣傳教育工作相對薄弱，使得廣大農民普遍缺乏環境意識，由此，化肥、農藥、秸稈、家畜糞便等造成的環境污染日益突出，他們卻對破壞環境的行為及其后果渾然不知。再加上農村教育的落后，導致農民的科學文化素質較低，使其參與環保的能力不足，對環境污染危害的認識不足。特別是農民長期與自然經濟和小生產相聯系，比較保守和落后，受傳統影響較深，容易使他們思想僵化，對農村種種污染現象不能予以理性辨別和自覺抵制。農民的組織化程度很低，缺乏自己的利益代表組織，其環境維權訴求難以表達且沒有更好的表達渠道。在推進城鄉一體化進程中，大量農民脫離農村，導致農民群聚力的喪失進而在農村重大污染面前“集體失語”。農民環境意識的缺失，是造成當前農村生態環境日益惡化的內在根源。

三、加強農村生態環境治理，實現農村綠色發展的有效路徑

（一）國家財政要更多支持農村，不斷加大農村環保資金投入

要繼續落實國家各項惠農政策，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，確保國家財政支出優先支持農業、農村發展，同時統籌城市農村環境保護建設，推進城鄉環境基本服務均等化，不斷加大農村環保資金投入。

1.建立長期穩定的農村環保投入機制，國家財政每年應安排一定專項資金，用于農村環境保護和建設，并逐步提高農村環保支出占財政支出的比重，確保環境保護投入與經濟發展增速相適應，提高政府對農村的環保投入能力；同時將農村環保資金列入地方政府財政預算，確保地方配套環保資金的有效使用。

2.拓寬農村環境保護融資渠道，建立適應市場經濟體制的農村生態環保多渠道投入機制，吸納各種社會資金、社會力量和資源用于農村環保，積極引導農民投工投勞，確保農村環境治理工程建得起、用得起。

3.將環境因素納入到財政轉移支付體系中，健全財政轉移支付制度，科學處理地區間環保能力差異；財政轉移支付重點向農村公共環保基礎設施和環保技術創新等民生領域傾斜，加快發展農村節能環保產業，并不斷提升農村環保資金管理科學化水平，確保資金使用安全有效。

（二）加強制度建設和環保執法力度，全面提升農村環境監管能力

1.依法制定和完善農村環境保護法規、標準和技術規范，抓緊研究起草土壤污染防治法、畜禽養殖污染防治條例和農村環境監測、評價的標準和方法，制定地方性農村環境保護法規，使農村污染防治有法可依。

2.健全完善環境保護獎懲制度，對環境舉報實行有償獎勵，鼓勵農民進行環保監督；對節能減排好的企業要重獎，對農村重大環境污染事故要嚴懲，并限期整改，整改不到位的要關停。

3.實行農村資源有償使用制度和生態補償制度，按照誰使用、誰污染、誰破壞、誰付費的原則，明確生態主體義務和生態補償責任，約束生態環境過度消費。

4.健全完善《排污許可證管理辦法》，嚴格實施“一證（排污許可證）一卡（IC卡）”排污監測制度，杜絕排污作假，加大污染防治。

5.加大執法力度，大幅度提高污染違法違規成本，嚴厲打擊環境違法行為，從根本上破解“守法成本高、違法成本低”的治理困局。

6.改革地方領導干部政績考核辦法，將環境保護納入領導干部政績考核內容并嚴格其責任追究。

7.加強鄉鎮環保機構建設、人員配備及經費投入，明確鄉鎮政府的環保職能，提升基層環保監管水平。通過上述措施，統籌各方力量形成合力，全面提升農村環境監管能力。

（三）搭建互動平臺，暢通農民參與環保的綠色通道

1.充分發揮民間環保組織的作用。民間環保組織是政府與農民之間溝通的橋梁，要建立政府與民間環保組織定期對話的溝通機制，增進雙方的溝通和了解；鼓勵引導現有成熟的環保志愿者建立民間環保組織，為農民有序參與提供組織化保障；通過媒體宣傳和一定優惠政策，培育扶持農村社區成立環保志愿者組織，制定環保志愿者行為規范，組織開展豐富多彩的農村環境保護公益活動，調動農民參與環保的熱情和積極性，培育和引導農村環保組織健康有序發展。

2.建立農民參與會議制度。定期或不定期召開農民代表“參政議政”會議，介紹國家環保政策和本地環保工作及環境問題，認真聽取農民代表的意見和建議。地方綜合決策部門或環保主管部門在制定環境政策、法規、規劃或進行開發性建設項目可行性論證時，要征詢農民意見，確保農民話語權。

3.完善環境信息交流機制。在地方政府門戶網站開通網絡環保問政平臺，接受群眾來信、來訪和投訴，搭建農民與政府環保部門進行對話交流的“網上互動平臺”；地方環保部門要開通環保熱線，開設環境信箱，開展“領導干部接訪日”活動，及時受理和解決群眾舉報的環境問題；地方政府及新聞媒體要定期召開環境狀況發布會，及時發布環境質量預報、日報等環境信息，保障農民的環境知情權、參與權和監督權，暢通農民參與環保的綠色通道。

（四）推廣科學種養，發展生態農業，控制農業面源污染

一要積極推廣科學合理的施肥方法和農藥使用量，因地制宜適時適量施肥，使用有機肥和生物殺蟲技術，減少農產品農藥殘留；二要大力推廣秸稈全量還田、秸稈青貯氨化養畜、食用菌生產等綜合利用技術，并逐步推廣秸稈氣化集中供氣工程；四要積極推廣自然農業養殖技術，大力發展生態養殖，實現畜禽養殖業污染物零排放，建立生態養殖小區；五要根據各地實際，因地制宜發展生態農業，宜林則林、宜牧則牧、宜漁則漁、宜農則農，同時還要尊重農民意愿，量力而行，走出一條受農民歡迎的生態農業發展道路，從根本上解決農業面源污染。

（五）深入推進農村面貌改造提升行動并使其常態化、長效化，徹底解決農村環境“臟、亂、差”問題

1.加強組織領導，打好農村面貌改造提升攻堅戰。省市縣鄉村要成立專門領導小組和工作推進機構，細化行動方案，明確目標任務，認真組織實施，常抓不懈，確保農村面貌改造提升行動扎實有效推進。

2.合理布局，科學規劃，抓實項目建設。結合村情實際，因地制宜制定農村面貌改造提升規劃，重點抓好危房改造、飲水安全、道路硬化、垃圾處理、污水排放、村莊綠化、廁所改建、新能源利用等項目建設，同時要調動農民積極性，參與和支持農村面貌改造提升行動，使農村面貌發生根本性改觀。

3.多方籌措資金，加大改造提升行動投入力度，不斷完善資金保障機制、設施保障機制和人員保障機制，同時加大監管，健全農村環境整治和社會管理長效機制，確保農村面貌改造提升行動常態化、長效化，徹底解決農村環境臟亂差問題，使全省更多村莊實現環境整潔、設施配套、田園風光、舒適宜居。

（六）大力開展農村環境教育，切實提高農民的環保意識

保護環境，教育為本。農村環境教育必須面向農村、農民實際，因地制宜開展多種形式的環保知識宣傳教育特別是各類污染事件的警示教育，使廣大農民深刻認識農村環境保護的重要性和緊迫性，喚起他們的生態意識和環保意識，增強其生態環境保護的責任感和使命感。同時，針對不同群體加大環境教育培訓，要將環境保護列入地方黨政干部教育培訓內容，增強其科學決策能力和可持續發展意識；對村鎮企業職工要重點開展環境技能培訓、環境道德、環境法制和環境警示教育，使節約資源、降低能耗、減少污染、增加效益成為職工的自覺行動；對廣大農民和村干部要重點進行保護生態環境、節約水資源、保護耕地及環保法律知識、綠色環保知識的普及培訓，使其明確自身的環保權益、環保責任和義務，不斷增強其環保意識，培養健康文明的生產、生活和消費方式，自覺養成熱愛環境、保護環境、低碳環保的良好習慣。農村中小學教育要突出普及環保知識與環保教育實踐活動相結合，把環保行為融入到學生的日常學習和生活之中，讓環保理念內化于心，外化于行，并通過孩子的環保行為帶動家庭和整個社會的環保行動，從而切實提高農民群體的環保意識，營造保護環境、人人有責的良好社會氛圍。

[1]王昆:華北平原地下水下降,水資源短缺威脅糧食生產[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-09/19/c_117428735.htm,2013-09-19.

[2]2013年河北省環境狀況公報[EB/OL].http://www.hb12369.net/hjzlzkgb/2014-06-06.

[3]河北省飲水安全形勢嚴峻,農村人口涉及3268萬[EB/OL].http://www.chinanews.com/df/2011/12-10/3522271.shtml,2011-12-10.

[4]河北計劃減少農村燃煤造成的大氣污染[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/local/2014-09/22/c-1112579110.htm,2014-9-22.

[5]河北污灌區分布廣,土地污染加劇,農民用污水澆地[N].經濟參考報,2013-08-05.

[6]2013年河北省環境狀況公報[EB/OL].http://www.hb12369.net/hjzlzkgb/2014-06-06.