對我國建立存款保險制度的思考——基于商業(yè)銀行資本配置的視角

文/魏金浩

一、引言

存款保險制度是指一個國家或地區(qū)為保障存款人的合法利益、維護金融體系穩(wěn)定而構(gòu)建的一種風險防范安排。它最早起源于1934年的美國，當時為了挽救在經(jīng)濟大蕭條沖擊下已瀕臨崩潰的銀行體系，美國成立聯(lián)邦存款保險公司（FDIC），開啟了世界存款保險制度的先河。從國際實踐情況來看，存款保險制度從增強存款人信心、減少金融動蕩等方面對金融安全網(wǎng)進行了有益補充。截至2011年，全球已經(jīng)有美國、日本、瑞士、印度、中國臺灣等117個國家和地區(qū)建立了明確的存款保險制度。

目前，我國尚未建立存款保險制度，但卻一直由國家信用對存款進行全額擔保。但是，隨著利率市場化和金融體制改革的深入，這種隱性模式顯得非常不利。一旦利率市場化之后，銀行業(yè)競爭加劇，銀行盈利空間將被大幅壓縮，少數(shù)商業(yè)銀行面臨破產(chǎn)的風險加大，為了應(yīng)對這種情況的發(fā)生必須建立一套符合國情的金融穩(wěn)定體系。因此，我國也需要建立明確的顯性存款保險制度。2014年1月，人民銀行工作會議明確指出，我國建立存款保險制度的各項準備工作就緒；2014年3月5日國務(wù)院總理李克強在全國人大會議上指出，我國要加快建立存款保險制度，完善配套風險處置機制。這些跡象表明，醞釀了近21年之久的存款保險制度即將推出。

二、理論基礎(chǔ)

現(xiàn)代商業(yè)銀行是經(jīng)營風險的機構(gòu)。從銀行的角度看，風險是現(xiàn)代商業(yè)銀行一種基本的經(jīng)濟資源。然而，風險往往會帶來損失，可能導(dǎo)致銀行的破產(chǎn)清算。因此，現(xiàn)代商業(yè)銀行對風險進行管理防范的水平高低直接影響著商業(yè)銀行經(jīng)營的績效，決定著商業(yè)銀行經(jīng)營的存亡。

（一）資本的優(yōu)化配置是現(xiàn)代商業(yè)銀行風險管理的重要部分

圖1 現(xiàn)代商業(yè)銀行風險管理

商業(yè)銀行在經(jīng)營風險的同時也在防范風險。在接受社會主體風險過程中，銀行不是將風險承擔和累積，而是通過風險配置機制來進行風險經(jīng)營和分攤。風險配置就是把不同對象、不同種類、不同時期的風險進行多元化的組合，使得承攬過來的風險處于一種流動的狀態(tài)，即風險存量的流量化。而在風險防范上，作為風險抵押品的銀行資本是顯示其風險偏好的重要信號，也是吸引存款人資金的重要保障?？梢哉f，作為對風險損失的抵御物，資本的優(yōu)化配置是保障銀行穩(wěn)健經(jīng)營的重要組成部分。

從國際銀行業(yè)的風險管理模式發(fā)展實踐看，如何將資本和風險資產(chǎn)有效的組合配置，是商業(yè)銀行風險管理過程中的重要問題。1970年以來，商業(yè)銀行的風險管理模式從最簡單的資產(chǎn)對應(yīng)負債發(fā)展到資產(chǎn)對應(yīng)風險，最后發(fā)展到以資本配置為核心的全面風險管理。到目前為止，風險和資本配置的思想在《新巴塞爾資本協(xié)議》中得到了深入的體現(xiàn)和重視。

（二）存款保險制度的建立是現(xiàn)代商業(yè)銀行風險防范的有益補充

在現(xiàn)代商業(yè)銀行風險管理的內(nèi)涵中，風險配置是方法路徑，產(chǎn)品創(chuàng)造與業(yè)務(wù)發(fā)展是形式內(nèi)容，資本配置是保障防線（圖1）?！按蜩F還需自身硬”，現(xiàn)代商業(yè)銀行風險管理的關(guān)鍵是資本配置。

從商業(yè)銀行資本配置視角來看，銀行的風險防范現(xiàn)行做法是建立損失準備金LP、風險資本RC、存款保險制度三道防線。這三道防線分別對應(yīng)著商業(yè)銀行的潛在損失，即預(yù)期損失、非預(yù)期損失和異常損失。預(yù)期損失是指銀行可預(yù)見的損失，一般可以將它看作銀行的經(jīng)營成本。異常損失也稱超出置信水平外的損失，發(fā)生的概率通常會很低，但其損失程度會非常大。非預(yù)期損失是介于上面兩種風險損失之間的意外損失。

從圖2可以看到，在資本配置視角下，銀行風險防范的第一步是損失準備金LP的抵御。由于損失準備金的作用是彌補預(yù)期損失，最后會計作為成本將其去除，實際上其損害影響較小。商業(yè)銀行防范風險的第二步是配置足夠的風險資本來抵御非預(yù)期損失。非預(yù)期損失就是一定置信水平下的意外損失，由于損失程度的不確定，非預(yù)期損失通常需要由資本來保障。意外損失突發(fā)時，商業(yè)銀行的風險資本就被消耗。如果風險資本準備不足，商業(yè)銀行將被迫實行破產(chǎn)清算。商業(yè)銀行資本配置風險管理的第三步是建立存款保險制度。這是為了應(yīng)對異常損失而設(shè)立的求助基金，一旦銀行發(fā)生破產(chǎn)，超額部分的損失將由存款保險機構(gòu)的存款保險基金來補償。

三、資本配置視角下對建立存款保險制度的思考

（一）進行存款保險設(shè)計探索，實行差異化費率定價

正如圖2所示，商業(yè)銀行的資本配置與存款保險密切相關(guān)，從而可以從資本配置視角進行存款保險設(shè)計。作為風險的緩沖墊，配置的銀行資本越充足，它對應(yīng)的破產(chǎn)可能性就越低，繳納保費就應(yīng)該越少。理論上講，由于我國各個商業(yè)銀行的信用等級、資本充足、風險容忍度以及風險管控水平存在差異，單個商業(yè)銀行面臨的破產(chǎn)可能并不一致，因此可以對不同商業(yè)銀行采用不同的存款保險費率?？梢哉f，這是在資本配置視角下進行商業(yè)銀行存款保險差異化費率的一種有益探索。

風險差別費率已逐漸成為國際存款保險的發(fā)展趨勢，全球約1/3的存款保險機構(gòu)目前實行風險差別費率?？紤]到我國國情，可考慮通過分層管控、逐步推進的方式建立風險差別費率機制。具體來說，在存款保險制度實施初期，由于配套機構(gòu)不健全、相關(guān)法規(guī)缺失、數(shù)據(jù)條件不充分等原因，我國可以考慮實行粗略的分層費率，即嘗試對五大國有銀行、股份銀行、其他銀行等類別分別使用不同的費率水平。待條件成熟之后，可考慮對單個銀行實行差異化風險費率。

（二）關(guān)注商業(yè)銀行資本配置成本、存款保險費用之間的替代

圖2 商業(yè)銀行風險損失分布

實際上，作為稀缺資源的商業(yè)銀行資本在商業(yè)銀行經(jīng)營管理過程中不僅是損失風險的緩沖墊，而且是商業(yè)銀行投資資金的一個重要來源。這樣，就引出了商業(yè)銀行資本的配置權(quán)衡問題。一般來說，在商業(yè)銀行準備的資本量越大，銀行的保障度就越高，從而也就能吸引到更多的存款，并開展更多元的業(yè)務(wù)和創(chuàng)造出更豐富的金融產(chǎn)品。但是，隨著商業(yè)銀行將更多的稀缺資本配置在風險緩沖中，獲取風險回報的投資金額便會減少，將不利于銀行的價值創(chuàng)造。就是說，銀行資本不僅是抵御風險損失，保障可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，它同樣還是一種銀行資源，可以進行投資獲取利潤回報。因此，銀行資本是以放棄資金投資收益而存在的，它需要給予特別的安排和精心配置，既要保證銀行有充足的資本來抵御(覆蓋)風險，又要保證銀行資本的使用是經(jīng)濟、有效的。

隨著銀行加入存款保險的機制中將面臨著資本配置成本、保費繳納、風險管控水平之間的權(quán)衡?？梢赃@樣說，在資本配置視角下，由于銀行的預(yù)期風險和非預(yù)期風險（一定置信度下的意外風險）都可由銀行資本覆蓋，但是可能的異常損失卻因為概率低、無法估計而由存款保險基金來防范，由此組成商業(yè)銀行全面風險管理的三大防線。那么，商業(yè)銀行可以選擇風險偏好和置信度來配置資本，并將多余資本進行投資獲取收益。但這樣做的后果是銀行資本承擔的風險防范可能不足，銀行破產(chǎn)可能性加大，繳納的存款保險費將會提高。同時，由于各個銀行的差異和業(yè)務(wù)的交叉性，導(dǎo)致對銀行自身全面風險管理和內(nèi)部控制水平的要求更高。

（三）加強資本監(jiān)管，彌補市場約束機制缺陷

在不存在外部存款保險制度的情況下，一方面，由于存款人的心理比較脆弱，他們會隨時監(jiān)督銀行的行為，并對銀行形成擠兌威脅，最終形成對銀行持有資本的市場約束。另一方面，由于股東和債權(quán)人之間存在代理沖突問題，債權(quán)人有提高債務(wù)的利率以彌補銀行經(jīng)營損失的激勵動力，而對于銀行而言，其最顯著的行動是提升資本充足率，以此來發(fā)出資本能夠抵御風險的信號，緩和或減少債權(quán)人的憂慮，最終也形成對銀行持有資本的市場約束。

設(shè)立存款保險機制后，風險被轉(zhuǎn)嫁到了存款保險的提供者身上，而給了存款人一個能全部或部分收回存款的穩(wěn)定性預(yù)期，消除了存款人的資金遭受損失的可能性，這能很好地解決銀行擠兌和恐慌問題，但這是以原有的市場約束機制的失效為代價的。所以要進一步加強資本充足等對策措施，保證在發(fā)揮積極作用的同時，及時地彌補市場約束機制不足和短缺影響。

（四）設(shè)定適宜的存款保險賠付限額，減少存款轉(zhuǎn)移波動

在我國，存款保險制度推出后，可能會導(dǎo)致兩種存款“搬家”現(xiàn)象。前一種轉(zhuǎn)移的原因為銀行存款中高于賠付額度部分的存款變?yōu)榱擞酗L險資產(chǎn)，有逃離存款銀行的動力。后一種可能的存款轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，主要原因是存款人長期形成的“大而不倒”傳統(tǒng)觀念造成的。在利率市場化加劇銀行業(yè)競爭，銀行可能破產(chǎn)的情況下，儲戶會更加偏好大銀行，而對中小銀行疏遠，因此，存款有從中小銀行向國有大行轉(zhuǎn)移的傾向。

在存款保險賠付限額的設(shè)定上，應(yīng)該充分考慮基本國情。2011年央行數(shù)據(jù)表明，存款在50萬元以下的存款賬戶占比為96.78%。此數(shù)值相當于2011年我國人均GDP的4.38～5.84倍，存款保障覆蓋面較為充分。由此，設(shè)定適宜的存款保險賠付限額，保障絕大多數(shù)儲戶存款的安全，將有利于減少存款轉(zhuǎn)移波動。

（五）構(gòu)建配套市場退出機制，提高銀行經(jīng)營效率

優(yōu)勝劣汰是市場經(jīng)濟運行的規(guī)律之一。存款保險制度的建立并不能完全消除道德風險，在有保險基金補償?shù)念A(yù)期下，商業(yè)銀行可能在經(jīng)營中偏離審慎原則，有從事高風險高利潤業(yè)務(wù)的傾向。當某銀行因經(jīng)營不善而在市場競爭中處于劣勢并繼而出現(xiàn)資不抵債等情況時，只要不危及整個金融體系的穩(wěn)定，原則上就應(yīng)當允許其破產(chǎn)。然而由于銀行的巨大外部性影響，必須謹慎對待銀行破產(chǎn)，并設(shè)計出合理的市場退出機制。從各國的經(jīng)驗看，存款保險機構(gòu)處置程序包括存款金融機構(gòu)破產(chǎn)、存款人債權(quán)清償、金融資產(chǎn)處置和責任追究等環(huán)節(jié)。在我國現(xiàn)行的金融體系下，銀行業(yè)占絕對主導(dǎo)地位，更需要為存款保險制度建立配套的銀行監(jiān)管和破產(chǎn)退出處置程序。

在銀行經(jīng)營方面，伴隨金融改革進程加速，金融脫媒漸現(xiàn)，商業(yè)銀行傳統(tǒng)經(jīng)營方式亟待轉(zhuǎn)變。存款保險制度的推出，使銀行的存款都是同樣的信用保障程度，各個商業(yè)銀行同臺競爭，市場白熱化程度加劇。同時存款保險費無疑會增加所有投保銀行的經(jīng)營成本，尤其中小銀行的成本增加幅度會更大。因此，銀行需要真正落實以客戶服務(wù)為中心的經(jīng)營理念，注重用戶體驗，通過交叉營銷、創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)等不斷提高客戶黏性；另一方面，銀行要積極而適度地開展多元化經(jīng)營，在法律許可范圍內(nèi)，抓住泛資管時代的契機，有序擴展經(jīng)營范圍，逐步為客戶提供證券、保險等綜合性金融服務(wù)，促使自身從單一的融資中介向市場交易、價值管理提供商等方向轉(zhuǎn)變，以提高自身持續(xù)盈利能力和經(jīng)營效率，來保持有利的市場競爭地位。

四、結(jié)論

存款保險制度作為我國構(gòu)建金融安全網(wǎng)的有益補充，對保障債權(quán)人存款安全、維持金融體系平穩(wěn)的意義重大。伴隨我國金融改革的深入，銀行自身的風險損失將會加大，從而對商業(yè)銀行風險管理的水平提出更高要求。

第一，伴隨金融改革的深入，我國銀行業(yè)競爭加劇，面臨的損失將會加大，這將對商業(yè)銀行風險管理水平提出更高要求?！按蜩F還需自身硬”，現(xiàn)代商業(yè)銀行風險管理的關(guān)鍵是資本配置。

第二，從資本配置視角分析來看，商業(yè)銀行防范風險損失的防線——損失準備金、風險資本和存款保險，分別對應(yīng)著三類損失。因此，建立存款保險制度是商業(yè)銀行全面風險管理的有益補充。

第三，在建立顯性存款保險制度時，要綜合考慮資本成本、風險管理水平的可能替代，尋找最佳結(jié)合點。

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