湖南公共事業(yè)應用PPP模式現狀及對策

文/謝英姿

改革開放后，我國應用PPP模式經歷了一個曲折的發(fā)展過程。湖南在一些公共事業(yè)引進了PPP模式，但由于尚處于探索中，這些模式大部分是類PPP運作，還存在很多問題，真正實現公私利潤共享、風險共擔的并不多，要促進PPP模式的發(fā)展還需在很多方面加以規(guī)范和完善。

一、湖南公共事業(yè)應用PPP模式現狀

湖南最先在廢棄物處理公共事業(yè)中，隨后在交通運輸基礎設施建設中應用PPP模式，這些PPP模式項目在應用領域、資本金投入方式、建設期、營運方式及收益分配方面具有一些共同特點。

（一）PPP模式應用領域

PPP模式在廢棄物處理及交通運輸基礎設施建設領域應用較多。之所以在這些領域應用較多，主要是因為它們具有如下共同特點：一是項目建成后有相應的收益來源，社會資本能通過收益的取得收回投資并獲利。二是項目建成后營運涉及面廣、工作量大，政府包辦存在較大困難，通過公私合作轉變公共產品的供給機制能很好地解決這一矛盾。

（二）PPP模式資本金投入方式

從項目投資額來看，建設所需投資額大，完全依靠財政解決資金壓力太大。通過PPP模式能吸收一部分民間資本加入，緩解過大的資金壓力。就項目資本金中政府資金與民間資本的比例來看，民間資本所占比重較大，有的甚至絕大部分投資依靠民間資本。從民間資本來源渠道看，大部分是相關企業(yè)投入資本，最近兩年隨著PPP模式的逐漸成熟和操作方式的多樣化及我國金融市場的完善，其來源渠道更廣，有自然人資金、機構投資資金等。

（三）PPP模式項目建設期

PPP模式項目建設期以2年左右的居多。應該說兩年的建設期比較適合運用PPP模式。項目建設期太短，投資見效快，政府貸款融資比較容易，沒必要采用PPP模式；項目建設期過長，投資見效太慢，風險太大，難以吸引民間資本投入。

（四）PPP模式項目營運方式

現有項目基本采取成立專門的項目公司進行營運的方式。在具體操作上，有的通過項目公司投資建設營運一體的方式，投資建設后長期營運，承擔投資風險，獲取投資收益；有的采用設立基金的方式，通過基金對項目公司投資，建成后項目收益除小部分提留外，大部分返回給基金。

（五）PPP模式項目收益及分配

運用PPP模式的相關項目其收益來源比較單一，大部分是公共服務收益，如票務收入、處置收入、場館收入、售電收入等。項目運作方式不同，其收益的分配方式也不同，如通過項目公司投資建設運營一體的，根據《公司法》進行收益分配；采用設立基金方式的，則依照基金收益方案向基金投資人和管理人分配。

二、湖南公共事業(yè)應用PPP模式存在的主要問題

（一）宏觀法規(guī)制度建設及管理中的問題

1.缺乏配套的法規(guī)制度。由于缺乏招標程序及投資收益率方面的法律規(guī)定和指導性意見，造成投資商面臨投資風險。如項目招投標，要么不進行市場化，搞“拉郎配”，要么公開招投標產生惡性競爭。由于相關規(guī)則制度的缺失，導致這一模式應用過程中的一事一議，談判期長、費用高。

2.缺乏有效的監(jiān)管機制。目前我國既沒有獨立的公用事業(yè)監(jiān)管機構對其實施統(tǒng)一管理，缺乏政府層面的有效監(jiān)管，也沒有相關行業(yè)協(xié)會和中介組織為公用事業(yè)管制提供有力的輔助支持，缺乏社會層面的有效監(jiān)管。獨立、專門的公用事業(yè)監(jiān)管機構缺失是導致目前政府管制政企不分、監(jiān)管責任不清的主要原因。

（二）項目資本金投入中的問題

1.項目資本金數額偏低，比例不合理。大部分項目公司資本金占項目總投資額的比重比較低，有的項目資本金只占總投資額的10%左右，最高的也僅占投資額的30%左右。與此同時，政府直接投入補貼資金比例也很低，這會造成后續(xù)項目建設過程中需大量再融資，負債融資困難，貸不到款，即使實現負債融資，項目公司也將面臨較大的財務風險。

2.項目資本金籌資渠道較單一。PPP模式項目信息渠道不暢通，沒有專門的PPP項目信息平臺，很多有資金的人和單位不了解這一模式，也無法獲得進行這一模式投資的信息。除近期的極個別項目資本金有個人資金、機構資金、企業(yè)資金，籌資渠道相對多一些外，其他項目社會資金都是來自企業(yè)，渠道單一。

（三）項目建設過程中的問題

當前PPP模式項目建設過程中存在的最大問題是融資困難，大部分項目面臨融資瓶頸問題。一是由于項目公司資本金較低，商業(yè)銀行出于自身風險考慮，不可能貸很多款給企業(yè)。在政府支持下，項目公司只能獲得一部分政策性銀行貸款，但仍然無法彌補巨大的資金缺口。二是項目公司本身收益來源單一，屬公益性收入，收入在平衡成本基礎上略有盈余，不足以支持銀行貸款還款來源。大部分PPP項目的建設期在2年左右，長短適中，如有多元化、數額足夠的收益，銀行提供貸款的積極性會更高些。

（四）項目營運過程中的問題

1.缺乏完善的公共事業(yè)產品的定價調價機制。湖南在廢棄物處理中較早運用PPP模式，但有的項目從建成至今已營運七、八年，收費標準一直維持不變。在成本不斷攀升的情況下，企業(yè)運行越來越艱難。如何完善公共事業(yè)產品的定價調價機制，既確保私營部門的盈利性，又確保公眾利益不受損害，是目前實施PPP模式的難點。

2.項目公司承擔較大的經營風險。當政府缺乏對投資與盈利模式的認識時，會造成投資者和政府的權利與義務、收益與風險嚴重不對等的情況。由于政策變更和政府人員變化導致的政府違約是項目實施的一個重大障礙。

（五）項目收益及分配中的問題

1.缺乏有效的盈利模式和政府補貼機制。大部分項目收入單一，僅能獲得某項公益服務收入，現金流難以平衡投資建設。為保證PPP項目的成功，需要政府針對PPP合作出臺相關的政府采購或補助政策，或注入其他物業(yè)資產，使企業(yè)收益多元化。

2.沒有真正實現利益共享、風險共擔。由于大部分項目政府投入資金比例少，且財政資金只出不進，不強調其收益性，只注重項目的公益性，不關注其盈利性，政府基本未參與相關收益的分配。同時，項目的風險也基本由社會資本投資人承擔。

三、湖南公共事業(yè)應用PPP模式的對策建議

目前湖南已進入城市化快速發(fā)展階段，各種公共服務事業(yè)和城市基礎設施建設的資金需求將會越來越大，資金供給不足的矛盾將會越來越突出。PPP融資模式是一種很好的選擇，為促進該模式的應用，針對湖南應用PPP模式的現狀及問題，提出一些對策建議。

（一）加強法規(guī)制度建設及管理

由于PPP這一模式在湖南還沒真正發(fā)展起來，相關的法規(guī)制度還是空白，從而導致這一模式在實踐過程中產生許多問題。首先要建立健全相關法規(guī)制度。政府要盡快建立并完善PPP投融資管理的法規(guī)、政策，對公私雙方的權利和義務進行明確的規(guī)定和限制，促進運用PPP模式的行政事業(yè)單位公開、公正、公平地選擇合作對象，使運作過程合理透明。二是建立健全監(jiān)管機制。政府應注意在基礎設施建設項目中的角色轉換，建立有效的PPP投融資監(jiān)管機構，形成長效機制。三是建立專門的PPP管理機構。建議設立專門的PPP管理辦公室，配備相關技術人員，負責項目前期的預算，為公開招投標打好基礎。同時管理辦公室對PPP項目要全程參與，人員固定。

（二）拓寬PPP模式應用領域

目前湖南主要在廢棄物處理及交通運輸基礎設施建設領域引進了PPP模式。其實PPP模式的應用領域很寬，除了一些涉及軍事、政府機密的項目，大部分有收益的公共公益項目都可應用這一模式。只要有一定的收益，民營資本就能收回投資，就有公私合作的可能。

（三）改善PPP模式應用的投融資環(huán)境

當前PPP模式運行尚在探索階段，政府扶持是必要的。如省市財政可成立項目專項資金，用于還款及增加項目資本金。政府應出面協(xié)調相關單位提供融資擔保，設立項目發(fā)展基金，提供貼（無）息貸款等。另一方面，應從項目公司自身入手，加大資本金投入，這就需要通過建立PPP模式融資信息平臺，設立PPP專業(yè)咨詢機構，培養(yǎng)PPP專業(yè)人才等，改善其應用的投融資環(huán)境。有相應的專業(yè)機構和專業(yè)人才，才能規(guī)范并多樣化地運作PPP模式，才能更有效地實現資本金的組合。只有信息渠道暢通，才能廣泛地吸收各渠道的資金加入。對一些純公益的PPP項目，發(fā)行債券融資是一個比較好的思路，但許多操作層面的問題還需深入研究和實踐。

（四）完善公用產品定價調價機制

PPP模式中公私雙方目標不一致，因而在對待定價問題上的態(tài)度也不一致，因此要建立確保私營部門的盈利性和公眾利益不受損害的定價調價機制。公益性產品的提供具有壟斷性，價格完全放開是不行的，要建立政府監(jiān)管下靈活、便利且嚴謹可行的公用產品定價調價機制，使項目自身具備較強的“造血功能”和抗風險能力。

（五）促進項目公司盈利的多元化

單一公益性產品收益有限，盈利多元化是很有必要的。首先在項目設計時要有更多的收益來源，如通過政府注入土地物業(yè)資產方式，與項目捆綁運作，形成盈利。其次項目公司應該通過自身的管理技術等實現多元化的盈利。