關于完善生態補償體系建設的探討

劉曉佳/黑龍江省科學院自然與生態研究所

關于完善生態補償體系建設的探討

劉曉佳/黑龍江省科學院自然與生態研究所

隨著工業化進程的深入，物質文明的高度發達，人類在獲得經濟極大滿足的同時也帶來了危害人類生存的生態危機。而生態補償機制是經濟不斷發展與資源環境有限之間矛盾運動的必然產物。為了協調環境與經濟、社會的和諧發展，極有必要全面構建生態補償機制。

一、我國構建生態補償體系中面臨的問題

1.法律規范不健全。到目前為止，我國還缺乏統一的生態補償法，而現行的生態補償制度都散見于不同的法律規范之中，相互之間缺乏聯系，標準不一。加之部門間不同的經濟利益的博弈，導致我國生態補償制度停留在學者的文章之中，不具備可操作性。

2.補償數額難以量化。不同的時期和區域對生態補償的力度要求不一。最重要的是生態資源難以量化，生態環境產權界定矛盾突出，很難找到與生態資源相關的參照物來確定其價格，導致了補償數額量化難的問題。

3.行政管理者意識不統一。當生態保護與經濟發展（特別是近期經濟發展）

發生沖突時，高層政府往往偏向于前者，而基層政府以及地方居民往往傾向于后者。這種生態保護不同利益主體的錯位，造成地方政府對生態保護政策的“陽奉陰違”，從而導致生態環境惡化愈演愈烈。

4.生態補償觀念淡薄。經濟建設是中國當前的時代主題，但是往往忽視了環境成本。地方領導的政績很大一部分是要靠經濟數據來衡量，這必然導致生態環境問題更加嚴峻，從而拖累經濟的可持續發展。黨的十七大明確指出“建立生態文明，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”。因此，判斷一個地方發展的快慢不僅要看它的經濟指標，還要考察當地的生態環境因子。

5.補償對象不明確。生態補償的對象難以確定，例如：水利部門一般認為，下游地區應該補償上游地區，因為為了保持整個流域的清潔上游犧牲了不少既得利益。但是下游地區認為流域的水體污染是由上游造成的，上游則應該補償下游地區等。

二、完善生態補償體系建設的對策

（一）解決生態補償體系建設中的核心問題

1.誰補償誰。其實里面包含了復雜的社會和法律關系。在解決這個問題時必然會觸及到生態環境產權界定的問題。產權的界定是生態補償機制的前提，只有生態環境的產權明晰了，才能確定誰補償誰。但在資源和環境領域的產權界定是一個非常復雜的問題，許多生態環境的產權在我國法律中的表達往往是比較模糊的。無論是從以前的《民法通則》還是最新的《物權法》，都很難準確找到關于生態資源產權界定的表述。在理順生態環境產權的前提下，可以把內部關系細分為：補償者和被補償者。補償者包括：①國家。環境保護問題的社會性和公益性決定了國家是補償機制的補償者。生態資源是公共性資源，屬于無主物，國家受人民的委托來行使生態資源的管理權，在這里國家扮演管理人的角色。②生態自然資源受益人和使用人。在這里的使用人和受益人不僅包括自然人也包括法人和其他組織。“污染者付費，利用者補償，開發者保護，破壞者恢復”的環境資源基本法原則，生態自然資源受益人和使用人應該成為補償主體。被補償者包括：①生態資源的供給者。森林、草原等這些物品產生的生態資源和生態效益都具有公共性的特征。但是一部分生態資源具有供給者，比如生態公益林的營造者等。每個人在免費享用生態資源的時候就會導致供給者的收益外泄。收益外泄是指在生態系統過程中增殖了許多自然生態資源，改善了自然環境，但沒有在系統的經濟核算中得到體現，也沒有得到相應的經濟利益。所以要給生態資源的供給者相應補償來激勵他們的積極性。②生態資源的管理者和生態破壞中的受損者。當前生態資源的管理者大多數的驅動力應歸屬于道德和良知，它的力度會在整個社會發展中被沖淡。其重要原因是長期缺乏一種現實的經濟驅動力；生態破壞中的受損者，由于政府行為或其他受益者的行為，使生態資源遭受到破壞，其中產生了受害者，按照經濟原理和道德要求都應該對他們進行補償。③對減少

生態破壞者給與補償。生態環境資源主要分布在山區，林區、大江大河的源頭等。這些地方經濟落后，條件艱苦。當地人迫于生計破壞生態資源，政府應該給與這些人一定的經濟補償和技能扶持，幫助脫貧。我國在退耕還林過程中，就采取過以糧代賑的方式，讓農牧民減少對森林、草原的破壞。

2.補償力度。這是整個生態補償機制構建的難點。要建立健全科學、合理的生態環境補償機制就必須對生態環境保護和重建的投入成本及效益進行科學的計算。生態資源的公共性決定了它無法像社會其它物品一樣可以用貨幣指示出它的具體的價格。因此在不能把價值用貨幣完全表達出來時，人們只能強行地利用法律和經濟手段來規范其價格。可以嘗試引進國民經濟核算體系，該體系認為生態環境、資源，不僅要有存量資本的核算，亦須有流量資本的核算；不僅有實物形態的核算，亦必須完善價值形態的核算；不僅須有生態資源分類的核算，亦須有經濟社會、環境資源的綜合核算。

3.補償資金的來源。

（1）建立國家生態補償金制度：生態補償金應作為公共財政的重要組成部分，在中央和省級政府設立生態建設專項資金列入財政預算，地方財政也要加大對生態補償和生態環境保護的支持力度。按照生態補償機制的實際需要，進一步完善財政支付結構，把邊遠山林區、重要公益林保護地區、水系源頭地區和土地沙化地區作為生態補償資金傾斜的重點。目前，我國已經建立了森林生態補償金制度。

（2）建立市場化生態補償金制度：構建資源市場，客觀體現出資源的有償使用。使生態資源資本化，并搭建資源使用權、排污權交易的有效平臺，達到節約資源和保護環境的雙贏效果。探索建立區域內污染物排放指標有償分配機制，逐步推行政府管制下的排污權交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污率。引導社會各方參與環境保護和生態建設，鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商，實現合理的生態補償。

（3）建立生態法人機構：主要目的是接受并管理社會和國際捐贈資金和募集社會資金對我國生態資源的保護。也可以吸引社會公益資金投入到生態補償建設方面來，這就要求國家在權屬關系和交易途徑方面作些調整。社會資金的注入將會大大減輕國家負擔。

（二）生態補償方式可以多樣性

1.政策補償。中央政府對生態補償地區制定一系列的優先權和優惠待遇措施，使受補償者在政策授權范圍內促進發展并籌集資金。利用制度資源和政策資源進行補償是非常重要的，尤其是在資金相對貧乏，經濟十分薄弱的情形中顯得更為重要。

2.項目補償。也叫“內動力”補償，是政府和補償者為受補償者提供項目，將補償資金轉化成為技術項目和產品，幫助受補償地區建立起替代產業。補償項目有利于加快落后地區生產力的發展，提高當地人民的生活水平。但是，提供的項目一定是無污染、環保型項目。

3.現金補償。現金補償是最快捷、最實惠也是最急需的補償方式。資金補償常見的方式有：補償金、贈款、減免稅收、信用擔保的貸款、補貼、財政轉移支付等。

4.培訓補償。對受補償者無償提供技術培訓和指導，提高其生產技能和管理組織水平，使他們掌握更多的生存本領，徹底改變貧窮的現狀。這也是最適用的一種方式，也稱為“造血式”補償。

5.實物補償。實物補償不僅可以為受補償者提供生活資料，而且也可以為其補償生產資料，如：補償土地。解決受補償者部分的生產要素和生活要素，增加改善受補償者的生活狀況，增強生產能力。該種補償措施在退耕還林、還草過程中用得比較廣泛。

6.道德補償。道德補償是一種保護生態環境理念的教育和樹立在公民心中的道德要求。國家要求每個公民建立保護生態環境的意識，把這種認識要上升到道德和思想的層面。保護生態環境、補償生態資源是每個公民的義務。法律僅僅是手段，形成保護生態環境的理念，進行自覺補償才是目的。

三、結論

綜上所述，為了從根本上解決生態環境與經濟，發展的矛盾，只有構建具有實踐意義的生態補償措施，有效地發揮制度的規范優勢，從而實現產業與生態利益在地區間的合理分配，進而達到人與自然以及整個社會的和諧。

[1]陳丹紅.構建生態補償機制實現可持續發展[J].綠色經濟，2006（8）.

[2]王成.淺議生態補償方式[J].環境污染技術，2005（18）.

[3]戚道孟.我國生態保護補償法律機制問題的探討[J].中國發展，2003（3）.

本文感謝“黑龍江省重點項目：”黑龍江省生態資源價值核算技術及生態補償策略研究“（ZR201301）”課題資助。