PPP是一項重要的財政政策工具

吳卓瑾 喬寶云

PPP是一項重要的財政政策工具

吳卓瑾 喬寶云

從國際實踐看，加速發展基礎設施，滿足工業化和城鎮化快速發展的需要，是新興經濟國家普遍面臨的挑戰。然而，新興經濟體基礎設施投資規模巨大，各國僅依靠財政資金無法滿足其建設需求。如何緩解預算壓力、降低財政風險無疑是各國財政面臨的難題，PPP實際上提供了一個很好的選擇。

1.緩解預算壓力。傳統的政府采購，財政資金立刻就被用于支付資本成本；而在PPP的安排下，私人部門支付了項目的建設成本，所需資金一般通過政府定期支付的服務費或者項目的收益(如使用者收費)或者兩者的結合得以收回。即在政府不想或者不能增加其直接負債水平的情況下，PPP使得某些項目對于政府而言在當期更加容易承擔。從這個角度來看，PPP有利于緩解政府的短期預算壓力。從長期來看，PPP屬于一種特殊形式的融資租賃。其中，使用者付費模式是由私人部門承建、運營、維護公共項目，通過向使用者收費收回投資成本并獲得收益，在特許經營期結束后，政府收回項目的所有權；政府付費模式是由私人部門承建、運營、維護公共項目，政府每年支付租金給私人部門以保證其回收投資成本并獲得收益，政府對公共項目擁有實質上的所有權。PPP作為一種特殊形式的融資租賃，應按照權責發生制原則，納入資產負債表管理。PPP項目的生產建設周期和資產生命周期相對較長，若要實現資產負債的平衡，不改變政府的預算約束，則需要突破單一預算年度，過渡到中長期財政規劃中來。

2.提高財政效率。PPP的財政效率主要是指因供給效率的提高所產生的價值。PPP模式將私人部門引入到公共服務領域，在市場競爭機制下，其建設、運營和維護成本必然低于政府壟斷提供模式，從而形成成本節約，提高財政資金的效率，一定程度上緩解了財政支出壓力。

3.分化財政風險。公共服務項目初始投資高、建設期長，在投資上將面臨諸多風險。而PPP強調“風險管理”，即在合作方之間實現最優的風險分擔，由最適合處理某種風險的一方承擔該風險，比如政治風險應由政府承擔，而商業風險應由私人部門承擔。風險分擔的優化會使風險承擔方愿意接受較低的風險貼水，形成了風險轉移價值，這也在一定程度上降低了政府隱性債務的發生率。

4. PPP對當前財政的積極意義。我國基礎設施項目投資不足問題同樣嚴重。根據《預算法》現行規定，地方政府不能列赤字預算，因此地方政府只能依靠舉借地方債解決這一問題。結果是，融資平臺公司及其城投債作為其最重要的融資渠道，在制度設計和監管約束上存在諸多漏洞和問題，極易引發地方債務風險。另外，在現行財政體制下，政府間事權責任分配不清晰，稅收收入也大量以共享稅形式存在，不能很好地體現受益原則，不利于公共服務的有效提供，不利于政府、市場和社會之間關系的協調發展。有鑒于此，我國亟須尋找一個新路徑緩解財政預算壓力，分化財政風險，PPP則成為有效選擇。

(夏摘自《中國財政》〈半月刊〉2014年第15期《構建合理的PPP管理框架 推進財政和國家治理現代化》)