政府間財政關系改革的國際經驗對中國的啟示

駱祖春

政府間財政關系改革的國際經驗對中國的啟示

駱祖春

1.清楚劃分不同層級政府支出責任的啟示。政府間財政關系的核心就是要清楚劃分不同層級政府的支出責任。意大利將地方政府的公共服務職責分為強制性公共服務和其他所有公共服務，中央定義強制服務的最低標準，地方政府可以自由定義其他公共服務的標準和消費水平。意大利的做法一方面保證地方間強制服務的全國統一性；另一方面也體現了非主要方面的地區靈活性，同時也照顧到地方政府財力的可行性。由于歷史、現實及信息不完整造成未來不確定性影響，導致事實上各級政府事權劃分總存在模糊地帶，成為中國政府層級間財政關系的一個難點。瑞士肢解中央與地方間共同責任的做法，雖然有些激烈，但對于破解中國各級政府支出責任間的模糊地帶難題提供了有價值的思路。

2.建設多層級政府間財力均衡化體系的啟示。意大利引入均衡化稅收籌措能力和基于標準成本的強制服務均衡化體系將地區間財力均衡化落到實處，與此同時，將均衡幅度控制在100%以內的做法，打破了地方財力平均化的可能，給地方政府發展自己的經濟和財政基礎提供制度激勵。而瑞士建立地方間橫向均衡化基金的做法，不僅對中國省級層面地方合作有參考價值，而且對財政省直管縣改革后市縣間的財政合作有非常現實的指導意義，此舉也為以城帶鄉、以工補農建立了規范的財力轉移渠道。此外，瑞士將橫向均衡化基金予以量化的做法，有利促進地區間財力均衡化目標的實現。奧地利和西班牙改革其財力均衡化分配體系，實現對均衡化分配體系進行年度評價和調整的動態管理，擺脫了舊體系幾年一調整的僵化與滯后，使財力均衡化分配體系更好地反映各地方的人口結構和經濟發展的實際變化情況。瑞士與西班牙創設特定目標的基金是實現地方財力均衡化的具體與有效的辦法。

3.地方債務管理的啟示。當前地方債是影響中國經濟平穩發展的最大的制度性隱患之一。葡萄牙設置地方債務總額和結構兩個標準，并對于違反規定的地方，相應扣罰中央政府對它的轉移收入規模。中國應借鑒此思路，根據國情，制定中國自己的地方債務控制標準，使地方債務風險防控有具體的量化標準抓手。

4.促進地方政府間橫向協作的啟示。財政省直管縣改革在全國(民族自治區域除外)推進以后，市縣間的縱向財政關系演變為橫向關系。由于區域性公共服務、基礎設施(如大型水庫)、跨行政區域的職能機構(如流域管理機構、生態保護區管理機構、林區管理機構)廣泛存在，隨著市管縣財政體制的終結，該類公共服務與機構財力支持便成了問題，要徹底解決這一問題，根本出路在于市縣財政新型橫向關系的構建。瑞士的做法是聯邦政府有權要求各州在高等教育和衛生保健等領域進行橫向協作和聯合資助，以減少跨州公共服務方面的外部性和“搭便車”現象。芬蘭的做法則更進一步，中央提供專項資金，鼓勵行政區域間的合并或合作，使得新行政區域或合作區域的人口規模達到提供更高水平的公共服務等級的要求，以此達到重構全國的公共服務體系的改革大目標。芬蘭的做法不僅對于中國市縣橫向(財政)合作有啟發，更對市縣內部的鄉鎮區劃調整提供了理論與實踐的案例支持。在中國的沿海發達地區，隨著省直管縣改革的推進，很多市縣自發地壓縮鄉鎮和辦事處的數量，通過“強鎮擴權”和“鄉財縣管”改革，壓縮了財政層級，擴大了鄉鎮提供公共服務的規模水平。

5.確保地區間“良性”稅收競爭的制度設計啟示。中國地方間“惡性”稅收競爭是中國財稅制度的一大“毒瘤”。它固然與中國“自上而下”的政府治理結構及GDP發展導向有關，但也有具體財政制度設計方面的問題。發達國家在讓稅收競爭避害趨利的制度設計上的做法，如通過引入或修改財力均衡化制度和提升財產稅在地方政府收入中的份額等，值得中國學習借鑒。中國的問題是：在地區間財力均衡化方面，需要進一步完善以要素法為基礎的分配辦法，不僅要反映地區人口、年齡結構、收入支出狀況，也要反映出地方的地理—地形，以及在主體功能區中的分工狀況；財產稅應該是地方主體稅種，中國應當盡早結束“議而不行”彷徨，有步驟地建立以房地產稅為核心的新財產稅體系。

(夏摘自《國際經濟評論》〈雙月刊〉2014年第4期《政府間財政關系改革的經驗》)