外債宏觀審慎監管的具體方法和實施路徑

桑 博

（國家外匯管理局吉林省分局，吉林長春 130051）

外債宏觀審慎監管的具體方法和實施路徑

桑 博

（國家外匯管理局吉林省分局，吉林長春 130051）

隨著資本項目可兌換進程的推進，資本項下各類業務的政策限制越來越少，而由于外債的形式和特點使資金流入流出基本不受限制，因此跨境資金通過外債形式進出成為目前乃至今后的風險點，而且目前的外債管理存在一些問題和局限性。目前宏觀審慎監管已成為我國宏觀調控和維護金融系統穩定的工具，防范金融系統性風險的手段，外債管理在新形勢下應用新的監管手段是大勢之趨。

外債；宏觀審慎監管；方法和路徑

一、目前外債管理模式

1.計劃管理。國家發展改革委員會會同有關部門根據國民經濟和社會發展需要，以及國際收支狀況和外債承受能力，制定國家借用外債計劃，合理確定全口徑外債的總量和結構調控目標。

2.分工管理。國家發展改革委員會、財政部和國家外匯管理局是外債管理部門。國家發展改革委員會會同財政部等有關部門負責國際金融組織貸款和外國政府貸款的對外舉借；負責國有商業銀行舉借中長期國際商業貸款的余額審批；負責境內中資企業等機構舉借中長期國際商業貸款的批準；會同國家外匯管理局負責除財政部在境外發行的其他境內機構在境外發行的中長期債券的審核。財政部負責代表國家在境外發行債券，并納入國家借用外債計劃。國家外匯管理局負責在境外發行短期債券的審批；負責境內中資機構舉借短期國際商業貸款的余額管理；負責全口徑外債的統計監測，并定期公布外債情況。

3.登記管理。國家外匯管理局于2013年5月13日頒布實施《外債登記管理辦法》，辦法取消了外債開戶、提款、還本付息等大部分核準事項，債務人按規定借用外債只需向所在地外匯局進行登記管理以及債務結束后的注銷登記手續。

二、宏觀審慎監管理論定義及方法

宏觀審慎監管是為了維護金融體系的穩定，防止金融系統對經濟體系的負外部溢出而采取的一種自上而下的監管模式。國際清算銀行（2001）正式定義了宏觀審慎監管，即宏觀審慎監管是在考慮單個金融機構風險的同時從整個系統性角度對金融體系進行風險防范以實現金融穩定，它是微觀審慎監管的有效補充 。微觀審慎監管與宏觀審慎監管是密不可分的，目標是一致的，都是要防范系統性風險，只是方法不一樣。次貸危機的爆發讓各國意識到單靠微觀審慎監管不足以保證整個金融系統的穩定，更加重視對宏觀審慎監管的運用。

宏觀審慎監管包括三個方面：一是識別系統風險，即發現、監測和計量系統風險及其潛在影響；二是降低系統風險的發生概率，即通過提高監管標準和采取針對性監管措施等；預防系統風險爆發；三是緩解對金融體系和實體經濟的溢出效應，即在系統風險爆發后，限制破壞的程度和范圍，盡可能降低經濟損失。

宏觀審慎監管框架是根據宏觀審慎分析出的度量風險制定相應的應對政策并使用具體的操作工具，即宏觀審慎分析、宏觀審慎政策、宏觀審慎工具 。

三、探討將宏觀審慎監管理論運用于外債管理的趨勢和必要性

隨著資本項目可兌換進程的推進，資本項下各類業務的政策限制越來越少，而由于外債的形式和特點使資金流入流出基本不受限制，因此跨境資金通過外債形式進出成為目前乃至今后的風險點，而且目前的外債管理存在一些問題和局限性，例如外債展期不受限制、提前還款不受限制，這就會出現期限匹配的風險；在《外債管理暫行辦法》中對“外債”的定義僅是指以外幣表示的債務，沒有政策明確人民幣外債管理的方法，使人民幣外債管理游離于監管之外。那么怎樣有效監管新形勢下的外債，外匯管理局作為外債管理的把關部門，任務艱巨。目前宏觀審慎監管已成為我國宏觀調控和維護金融系統穩定的工具，防范金融系統性風險的手段，外債管理在新形勢下應用新的監管手段是大勢之趨。

四、外債管理運用宏觀審慎監管理論的具體方法

（一）設置早期預警指標

早期預警指標是度量系統性風險的重要指標。外債監管應該加強對負債率、債務率、償債率以及短期外債與外匯儲備之比四項指標的關注。

負債率是指當年末總外債余額與國民生產總值的比率，國際標準為20%，即當年末未償還外債總額與國民生產總值之比低于20%，外債是相對安全的；債務率是指當年末總外債余額與當年貨物服務出口總額的比率，國際標準為100%，即當年末未償還外債總額小于當年經常項下出口總額，外債是相對安全的；償債率是指當年外債還本付息總額與當年貨物服務出口總額的比率，國際標準為20%，即當年還本付息總額與當年經常項下出口總額之比低于20%，外債是相對安全的；一國的外匯儲備對于穩定短期國際資本的沖擊有很大的作用，短期外債與外匯儲備比率越高，抵御金融風險能力就越弱。

2013年，我國外債負債率為9.40%；債務率為35.59%；償債率為1.57%；短期外債與外匯儲備的比率為17.71%，均在國際標準安全線之內。

（二）外債額度管理

1.或有外債風險管理

除按國家計劃舉借的外債（含中資企業中長期外債；中期企業短期外債實際也是在每年短期外債指標計劃之內）之外，境內外資企業向境外借用外債的額度應該進行有效的監管和控制。每家境內外資企業借用外債的額度是其投資總額與注冊資本的差額，這是對單家企業借用外債的額度管理。

依據單個企業實際發生的外債借款總和來監測外債風險具有一定的局限性和被動性，失去主動預判外債風險的能力，如果將所有外資企業的投注差總和（即可借債總和）賦予一定比重作為衡量風險的指標，那么對外債風險的大體預測會有一定的主動性，而這個比重應該隨年度或一段時期的貨幣政策形勢或地區經濟發展形勢進行設定。

那么外資企業投注差總和＊比重－中長期外債發生額－短期外債余額即為未來發生的或有外債金額，以此來大體衡量未來發生外債風險的可能性。

2.短期外債管理

中長期外債大部分是由國家財政部與發改委根據計劃作出的有利于國家發展的向國際借用的外債，進行控制是不利的。短期外債以銀行短期外債和企業短期外債為主，呈增長趨勢，截至2013年末，我國短期外債余額為6766.25億美元，占總外債余額78.39%，已占據主導地位。而短期外債流動性較大，到期償付風險大，會出現集中償付問題，跨境資金流出量大，進而影響國際收支平衡；另外，也由于短期外債的流動性特點，使其成為國際投資資本流出入的渠道，給我國基礎貨幣投放、外匯占款、通貨膨脹都帶來壓力，甚至危及金融系統穩定，所以短期外債的有效管理是防范外債風險的重點。

重點關注幾方面問題：

一是應設置“到期外債余額”指標，可以實時掌握可能的跨境資金流出規模，如有大量外債到期而影響國際收支平衡，依據情況可提前作出應對措施。

二是當前政策沒有對外債利率作出明確的規定，“零利率”和“高利率”現象都會出現，這種“零成本”和“高成本”對投機資本通過以短期外債形式快速流動提供了動機。因此，應當讓外債價格具有市場競爭力，利率應該符合資金來源地的市場利率，并且在我國國內利率合理的浮動范圍內。

三是目前短期外債展期不受限制，較多企業到期后不還款而辦理展期登記，部分企業進行多次展期登記。這使得外債按期限統計的數據失去準確性，也使得預判外債風險產生困難，更出現了短債長用的問題，因此應完善短期外債管理法規，短期外債進行展期有嚴格的門檻，并且在償還完畢之前不能辦理利潤增資、利潤匯出、利潤再投資等業務。

四是銀行的短期外債余額指標的核定應該遵循嚴格資格審核標準，防范銀行發生外債風險。2014年國家外匯管理核定境內機構短期外債余額指標433.92億美元，其中核定給境內銀行的指標至少304.48億美元。那么，核定銀行合理的指標額度和銀行合規地使用指標對防范銀行系統風險以及防范套利資金通過短期外債形式流入境內都起著重要的作用。因此，應該將銀行的信用評級引入到短期外債余額指標核定工作中，隨著信用評級的不同，核定的指標也應該隨之調整。

（三）期限匹配與幣種匹配風險控制

外國政府貸款、國際金融組織貸款等中長期外債不僅是一種優惠貸款，還可以是符合我國發展規劃、有利于我國經濟發展的貸款；而短期外債由于存在流動性和償付期集中等風險，所以應當適當控制短期外債的比例。另外，在目前的外債管理上提前還款是不受限制的，無論中長期還是短期外債都可能發生提前還款，那么中長期外債隨時變為短期外債，不但破壞了合理的期限匹配還降低了到期償付風險的預測能力，因此，但當國內債務達到一定值時，提前還款應該受到限制，防止資金“跟風”惡意抽逃。

匯率波動是考量外債風險的主要因素。外債幣種的組合應當與一國經常項目外匯收入和外匯儲備的幣種相匹配，如果由于匯率波動使外債風險凸顯，那么由于幣種匹配也會平衡此風險，降低風險影響力，維護金融系統穩定。

（四）按債權人和外債投向分類進行風險控制

外債根據來源不同可分為外國政府貸款、國際金融組織貸款、國際商業貸款等。外國政府貸款和國際金融組織貸款利率比較低，期限長，有固定的還款計劃，風險較低，而且通常是符合國家發展規劃和經濟發展的項目；國際商業貸款利率較高，期限不固定，償還風險明顯高于外國政府貸款和國際金融組織貸款，如國際商業貸款占我國外債余額比重較高，則我國借債成本較高、風險較大。

按外債投向分類監控外債規模。借用的外債投向有利于經濟發展，符合產業結構發展，能夠獲得經濟收益的行業，能夠有利于外債的償還。這樣的外債在我國外債余額應該占較高的比重。

（五）人民幣外債管理

我國宏觀經濟隨著經濟發展的不同時期制定緊縮或擴張的貨幣政策，而如果人民幣外債大量流入會給在抑制通貨膨脹時期的緊縮貨幣政策帶來較大沖擊。因此人民幣外債不應“無條件”地允許大量流入，應隨著經濟發展的需要、與經濟政策方向相一致進行調節。例如，在實行緊縮貨幣政策的時期，人民幣外債應按照比例規模允許流入；相反，在實行擴張的貨幣政策時期，應放寬人民幣外債流入比例。

在推進人民幣可兌換進程中，人民幣外債無論從統計監測還是防范風險角度來看，都應該納入我國外債管理體系中來。但目前人民幣外債管理法規不明確、政策不統一，在《關于規范跨境人民幣資本項目業務操作有關問題的通知》（匯綜發[2011]38號）中指出，境內機構借用的人民幣外債，原則上按現行外債管理規定操作；而中國人民銀行總行《人民銀行關于明確跨境人民幣業務相關問題的通知》（銀發[2011]45號）文件中，人民幣外債不納入現行外債管理。隨著跨境人民幣業務逐漸成熟，人民幣走向世界指日可待，而人民幣外債也會逐漸增加，那么人民幣外債就是我國本幣外債與外幣外債視為相同，進行統一管理，做到人民幣外債資金“說得清、管得住”，防范人民幣外債資金改變生產經營用途，流入股市、房市等領域。

由于人民幣升值預期強烈，境外非居民人民幣持有量逐步上升，特別是香港人民幣存款量攀升速度較快，已發展成為一個規模巨大的人民幣資金池。境外人民幣尋求流入境內，獲得人民幣升值及較高貸款利率收益的意愿強烈。而境內資本項目外匯管理改革的深化，對資金跨境流動的審批權限逐步放開，且境外較低的融資成本，外商投資企業通過境外股東或關聯企業借用人民幣外債，規模不斷放大，跨境人民幣凈流入明顯增長。因此，需要進一步完善匯率機制，使人民幣形成雙向浮動預期，改變只升值預期；加深利率市場化，避免套利資金通過人民幣外債形式流入；如何做到“說得清、管得住”就要從人民幣專戶入手。不僅是人民幣外債，即使是外幣外債的結匯資金也應該存放在開設的人民幣專戶上，使結匯后資金的流向有跡可尋，防范外債資金改變用途。對于人民幣外債，設立人民幣外債專戶，改變目前人民幣外債資金流入后失去監管的局面。銀行的人民幣外債也應該納入到國家外匯管理局核定短期外債余額指標項中來，銀行推出新的人民幣產品應該在外匯局進行審批備案，防止境外不法資金避開現行政策繞道進入境內。

五、外債實現有效監管的具體路徑

作為承擔外債監管責任成員之一的外匯管理局，在當前外債管理政策改革后，外債的收支業務均由銀行自行辦理的形勢下，監管責任更加重大、任務更加繁重、難度也隨之增加。在這種情況下，對外債進行有效監管應該遵循以下方式：

（一）建立主體監管機制

建立關注重點企業制度，結合宏觀經濟金融形勢、國際收支狀況、區域外匯收支特點，通過科學的篩查方法，將行業特殊、借債頻繁、大額的企業列入重點關注企業名單，對其財務狀況、生產經營情況和未來發展規劃進行考察關注；應定期或不定期比對、篩查、分析各類交易主體的業務信息及數據，利用合規性指標、異常指標等，判斷監管對象業務的真實性和合規性，及時發現并以適當方式處置可疑、異常線索或行為，對于發現的涉嫌違規線索或行為，應按規定向外匯檢查部門移交。

（二）建立非現場核查和現場檢查工作機制

依托資本項目信息系統、跨境資金流動監測與分析系統等，通過單筆大額、高頻累計、異常波動等預警指標進行篩查，對外債形勢進行監測分析和風險預警，并利用非現場核查和現場核查等手段，對境內機構及個人實施監督管理，提高預警監測能力。

The Specific Method of External Debt of Macro Prudential Regulation and Implementation Path

SANG Bo

With the process of capital account convertibility under the capital advance, all kinds of business of the policy limit is less and less, but because the form and characteristics of debt to capital infl ow and outfl ow basic is not restricted, so cross-border capital through debt form import and become the current and future risks, but there are some problems and limitations of the current foreign debt management. The current macro prudential supervision has become China's macro-control and maintenance tools and stable fi nancial system, to guard against the risk of fi nancial system means foreign debt management in the new situation, the application of new supervision means is the trend trend.

External Debt; Macro Prudential Supervision; Method and Path

F830

A

1009 - 3109（2014）10-0046-04

（責任編輯：何昆燁）

桑 博，女，漢族，碩士，國家外匯管理局吉林省分局，經濟師。