促進河北經濟發展方式轉變的財政支出結構優化研究

赤峰工業職業技術學院 焦 鋒

轉變經濟發展方式，實質上是轉變原有的生產要素投入、組合和使用的方式，促使經濟發展由過去的粗放型方式向集約型方式轉變。作為政府配置資源和宏觀調控的主要手段，優化財政支出結構是推動發展方式轉變的重要途徑。

一、支出結構扭曲是影響經濟發展方式轉變的重要因素

長期以來，河北的財政支出結構體現為濃厚的建設型財政特征，即支出結構中以經濟建設和行政管理支出為主，以提供公共服務產品為主的公共支出部分比例較低、增長緩慢。改革開放以來，河北財政支出結構逐漸朝著市場經濟體制方向調整，合理化和有效化程度不斷提高，但仍然沒有完全跳出傳統支出結構的基本框架，依然存在一些亟待解決的問題。

(一)在宏觀經濟運行層面，建設型支出結構直接導致了失調的國民經濟結構。

河北財政支出結構中相當部分用于經濟建設和行政管理，加上其投資乘數作用，帶動了投資規模的增長，而教育、衛生、文化、社會保障等公共領域的支出偏低，僅為財政支出的一半左右。普通百姓面臨的學費高、看病難、住房貴的局面日益突出，導致居民預防性儲蓄傾向強烈，成為消費難以真正啟動的基本原因。政府工作重心在投資上，使投資成為主宰經濟增長推動力，以致巨大投資形成的產能只能通過擴大出口來解決，促使中國對外經濟依存度提高，國民經濟中消費與投資、內需與外需、出口產品結構不合理。

(二)在三次產業發展層面，偏工型支出結構直接導致了失衡的產業經濟結構。

由于財政支出過于向重化工業、城市建設傾斜，削弱了對服務業和農村經濟發展的支持，形成三次產業的結構扭曲。2013年，河北三次產業增加值之比為 12.4∶52.1∶35.5，全國三大產業之比為10∶43.9∶46.1，河北一產、二產比重明顯高于全國平均水平，體現現代產業結構的三產比重卻落后10.6個百分點。分產業看，農業產業化水平較低，2013年農業產業化經營率僅為63%;二產以資源型重化產業為主，缺乏先進制造業和高新技術產業;三產以交通運輸、倉儲和郵政業、批發零售業等傳統服務業為主，現代服務業體系亟待完善，這都影響了河北產業結構的優化和經濟結構的調整步伐。

(三)在綠色經濟運行層面，高耗型支出結構直接加劇了資源環境的壓力。

以經濟建設尤其是重化工業為主導的產業結構，導致了河北經濟發展模式粗放程度明顯，鋼鐵、石化、裝備制造等主導產業利潤率較低，能耗較大。2011年，河北單位GDP能耗為1.3噸標準煤/萬元，遠高于全國0.793噸標準煤/萬元的平均水平，位居全國第八高位，高于其他東部沿海省市;河北單位GDP電耗為1449千瓦時/萬元，僅低于山西以及新疆、寧夏、青海、甘肅、貴州等幾個西部省區;2013年全國十大空氣污染城市中，河北每月都有七八個。隨著環境污染日益嚴重，經濟社會發展的資源約束日益突出，使河北的經濟可持續發展面臨愈來愈大的威脅。

(四)在區域經濟發展層面，城鎮傾向型支出結構直接導致了城鄉發展差距的拉大。

不合理的財政支出結構在地域上的表現就是城鄉差異。多年來，財政支出過多向城鎮及城鎮人口傾斜，廣大農村人口未能充分享受公共財政的陽光，極大影響了農村經濟的發展和農民收入的提高。在城鎮化水平上，2013年，河北省城鎮化率為48.1%，低于全國平均水平5.6個百分點;在固定資產投資上，城鎮投資額為農村投資額的6倍以上，農村第二、第三產業發展投資遠低于城鎮水平，農村工業化進程和城鎮化進程亟待加強;在城鄉居民收入水平上，2013年農村居民人均純收入為9102元，城鎮居民人均可支配收入為22580元，兩者相差2.48倍，高于2000年2.28倍的差距，說明農村居民收入增速遠落后于城市居民收入，城鄉收入差距進一步擴大。

二、優化財政支出結構、促進河北經濟發展方式轉變的基本思路與主要目標

優化財政支出結構、支持河北經濟發展方式加快轉變，應以促進經濟社會全面協調可持續發展為目標，通過財政支出規模和結構的優化助推產業結構的轉型升級，實現經濟發展速度、質量、效益相協調，人口、資源、環境相協調，經濟發展與社會發展相協調。當前應實現以下主要目標。

(一)引導產業發展方向。

通過對重點產業領域和重點產業環節的財政傾斜支持，將更多的社會資源和資本引向現代農業、高新技術產業和現代服務業，特別是激活企業投資新興產業的積極性，使具有技術創新能力的企業真正成為經濟發展方式轉變的主體。

(二)推動行業技術進步。

抓住當前國家鼓勵支持企業技術改造的有利時機，通過財政對行業工藝技術改造、重大裝備更新、先進可靠技術引進和產品更新換代的傾斜支持，引導企業加強對先進技術的采用和儲備，做好引進消化吸收再創新，推動傳統產業改造，不斷向同行業的高端水平邁進。

(三)培育集群競爭優勢。

通過對產業聚集區、產業集群建設、企業兼并重組和分解收購的傾斜支持，推動產業資源和生產要素向優勢區域集聚、向優勢企業集中，促進產業和產品鏈整合，提高產業集中度和產品集中度，逐步培育形成參與國際競爭的集群優勢。

(四)優化產業發展環境。

通過財稅理念創新和財稅政策的制度化、規范化，增強對各種經濟資源和現代生產要素的吸引力，努力為經濟發展方式轉變營造寬松有序的財稅政策環境和優質高效的財稅政策服務。

三、優化財政支出結構、促進河北經濟發展方式轉變的主要方式和具體政策

(一)選擇財政支出的有效方式。

在財政支出方式上應充分發揮一般性財政投入、政府采購、專項資金及支出管理等不同方式的各自功能，通過合力力促經濟發展方式的轉變。

1.提高財政投入的資金引導功效。一是不斷增加教育、衛生、住房、社會保障等方面的財政投入，確保達到國家法律法規和省委政府確定的投入要求，讓社會公眾擁有基本的生活、醫療、住房和求學保障。二是努力籌措并整合相關資金，采取貸款貼息、以獎代補、信用擔保、財政補助、注入資本金等方式，集中扶持重點產業增長極、產業園區和骨干企業，真正做強優勢產業、改造升級傳統產業和培育新興產業。

2.發揮政府采購的政策獎懲功效。一是用好優先采購政策。將河北支柱產業、高新技術產業以及企業技術創新成果產品，納入政府優先采購目錄。二是認真落實好強制采購政策。在擴大節能產品政策和優先采購環境標志產品、自主創新產品采購范圍的基礎上，由同等優先采購改為強制采購。三是嚴格審核進口產品的采購，凡國內產品能夠滿足需求的要采購國內產品。

3.實現專項資金的整合聚力功效。一是整合財政預算安排的各項相關資金。整合技術研發改造資金、成果轉化資金、貸款貼息資金等，統籌用于支持現代產業發展;整合農業、林業、水利、畜牧建設資金和農業綜合開發資金，統籌用于支持現代農業發展;整合治理污染資金、環境保護與建設資金、節能減排資金，統籌用于支持重大環保工程。二是整合財政預算資金與社會融資。圍繞支持經濟發展方式轉變的重點領域、關鍵環節和重大項目，在發揮好財政資金的引導和激勵作用的同時，利用公私合營、股權投資、投融資平臺等多種方式，吸引更多的社會資金。

4.完善資金支出的管理考核功效。一是科學安排資金支出預算，完善城鄉養老保險、醫療保險、城鄉救助等各項改革，為提高城鄉居民收入做好財力保障。二是改進和加強項目管理，在支持經濟發展方式轉變的重大項目篩選論證上，編制好三年滾動項目預算，增強財政持續保障能力。三是全面加強預算執行管理，充分利用財政專項資金即時分析監控等系統，全程監督有關財政資金及時撥付到位。四是構建財政資金與政策實施的績效評價體系，科學分析評價資金使用和政策落實的最終效果，列為政績考評和預算資金安排的重要依據。

(二)優化支出結構的具體措施。

優化支出結構，關鍵是科學界定財政支出范圍，明確政府承擔職責的領域。當前，要著力解決財政支出范圍過寬、大包大攬的問題，退出“越位財力”，補充“缺位財力”，提高財政支出的公共性。

1.重點保障經濟建設類支出投向。一是綜合運用貸款貼息、財政補助、以獎代補、信用擔保等支持方式，集中扶持河北優勢產業做強、新興支柱產業培育、傳統產業改造提升、現代農業及現代服務業發展。二是集中力量將優質國有資產配置在主導產業，推動鋼鐵、石化、紡織服裝等優勢產業的改造升級。三是整合中小企業信用擔保和小額貸款擔保機構，完善省級中小企業信用擔保機構風險補償資金和金融機構小企業貸款風險補償資金，增強中小企業市場競爭力。四是增加農業和農村基礎設施建設的投入，支持農業技術推廣、農民科技培訓，提高農民科技素質和農業生產科技含量，改善農業生產和農民生活條件。五是優先發展有利于循環經濟發展的配套公共設施建設，如可靠的水利設施、有力的能源供應和有效的污染處理系統。各級政府通過專項資金形式，支持循環經濟領域新產品、新技術、新工藝的研發、使用和推廣。

2.努力提高社會服務類支出比重。一是大力支持教育文化事業，完善城鄉義務教育經費保障機制，大力發展職業教育，逐步完善高等教育，構建各級政府事權與財權相協調的分級管理和財政負擔制度，逐步規范政府間的教育財政轉移支付制度。二是大力支持醫療衛生事業。逐步建立公共衛生經費保障機制，提高重大疾病防控能力;完善城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療制度，逐步提高財政補貼標準;加大對城市社區衛生服務體系投入，完善社區衛生服務補助政策。三是大力支持就業與社會保障。建立穩定的財政社會保障資金籌措機制，完善城鄉最低生活保障制度和城鄉社會救助體系;逐步提高企業離退休人員養老金和優撫對象撫恤金水平;完善廉租房制度，切實解決低收入群眾住房困難。四是大力支持環境保護與生態建設。建立環境治理專項資金，采取以獎代補方式，加強重點流域、重點行業污染治理;實行所得稅抵免和強制政府采購等政策，促進企業推廣應用節能減排先進設備和技術、淘汰落后生產能力。

3.有序推進財政支出管理改革。促進經濟發展方式轉變還需要進一步推進財政支出管理改革，逐步降低政府運行成本。一是通過行政體制改革降低行政成本。按照建設服務型政府的要求，加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次。二是將行政費用作為控制性指標列入政府的工作計劃，建立責任機制，如將“公務員人均行政費用”和“行政費用增長率”等作為剛性的控制性指標進行考核。三是完善公共經費標準定額體系，嚴格按標準編制預算，控制開支。四是全面推進“三公”等政府預決算經費公開，改革職務消費制度，逐步實現職務消費的制度化、貨幣化和公開化。