推進農民工“三個同步轉變”的政策協同

楊 靜 張光源

對于基本實現地域轉變的農民工而言，“三個同步轉變”的關鍵即市民化的關鍵是實現職業和身份的同步轉變。這既需要賦予農民工平等享有公共服務的權利，也要保證其擁有足夠的個人消費能力。

因此要實現農民工的“三個同步轉變”，需要從涉及農民動態轉變的農村退出機制、城市進入機制以及城市融入機制的有序銜接出發，推動與之相關的政策協同，確保農民工在提高個人消費能力的同時，充分公平地享受均等化公共服務。

1.城鎮布局政策的協同。合理規劃城鎮布局，充分發揮大城市群和中小城市、小城鎮在農民工市民化進程中的作用，是農民工實現“三個同步轉變”所需的最基本的地域空間條件。在以往城鎮化的討論中存在這樣一個爭論，即是優先發展大城市，還是著重推進以發展小城鎮為主的就地城鎮化。當前，在現有國情和制度下，只有構建大中小城市、小城鎮區域性有序結合，分工協作、功能互補、相互聯系的網絡體系，才能在短期內更為有效率地實現農民工市民化。這就要求政府在實施城鎮化布局的政策上發揮彼此之間的協同效應，才能為農民的農村退出、城市進入與融入奠定地域空間基礎。就全國范圍的城鎮化建設而言，應該順應東部產業、資本向中西部擴散轉移的趨勢，注重以大城市為核心的城市群進行布局，從而避免東、中、西部在新一輪城鎮化進程中的發展失衡。對于區域性城鎮化而言，要充分發揮區域內中小城市、小城鎮在承接產業轉移和農民工創業就業中的積極作用。

2.產業政策和就業政策的協同。同步實施相配套的產業政策和就業政策，促進產業結構與就業結構的協同發展，打造提升農民個人消費能力的經濟基礎。城鎮化不是簡單的“造城運動”，只有重視產業政策實施，鼓勵集約化發展，夯實有市場前景和競爭力的大量吸納就業的產業、企業平臺，才能使城鎮擁有足夠的就業崗位充分容納“新市民”，才能避免“新城變空城、新市民變無業游民”局面的出現。在強調產業政策帶動就業市場繁榮的同時，還應積極實施配套的就業政策，促進農民工個體加速自身素質的提高。政府既要積極發展與產業發展相適應的就業培訓，提高農民工就業能力，還要不斷完善就業指導服務體系，從農民工個體的特點、能力和需求出發，采取更有針對性的指導服務，同時注重維護就業市場的信息透明，減少非對稱信息造成的農民工待遇上的不平等，保障農民工勞動權益和勞有所得。總之，要改變以往農民工群體中普遍存在的只能從事純體力、低附加值工種，流動就業的局面。在優化產業結構的同時，提高第三產業的就業比重，為農民工提供能穩定下來、有保障的工作，并能保持與城市居民收入的同步提升。

3.土地政策、戶籍制度、社保政策等的協同。城鎮的合理布局與產業、就業配套發展將為農民工進入城市奠定基礎，與此同時，還必須注重農民工農村退出與城市融入這兩個重要環節。一方面要盡快把農地流轉納入法制軌道，依法有效保障土地流轉后的轉讓等權利，同時完善與土地流轉收益分配和稅收等相關的配套管理辦法與政策等。另一方面針對流轉出土地的農民加大相關政策、資金的扶持力度和保護力度。與此同時，土地政策與戶籍政策、社保政策等必須做好銜接和配套，破除長期以來的二元戶籍、社保制度固化的城鄉居民不同身份、權利的各種社會管理體制，因此需要“在中央的統一規劃，加快剝離戶口所附著的福利功能，恢復戶籍制度的本真功能，同時改革嵌入戶籍制度之中的其他二元制度，分類整體推進”。一方面放寬中小城市和城鎮的戶籍限制，建立穩定的戶籍遷移準入制。另一方面，加強社會管理配套制度改革，促進住房、醫療、養老、教育等基本公共服務均等化。加大中央財政支付力度，通過加快地方稅收體系建設、積極吸引社會資金等途徑實現多元化、多渠道的資金供給模式。城鎮化過程中，“城市政府最重要的職責在于提供城市公共服務”。

總之，創造新型城鎮化深入發展的良好條件，又好又快地推進農民工“三個同步轉變”向市民化邁進，需要各種政策協同過程中注重效率與公平并舉，同時考慮速度與質量兩方面的要求，前者強調效率，后者注重公平。因此在建立推動農民“三個同步轉變”相應配套的政策制度時，一方面要充分考慮農民工身份轉變的迫切性，保證執行效率，調動社會各項資源，在新型城鎮化過程中率先實現農民工的身份轉變;另一方面，要避免走過去“重速度輕質量”的老路，對于政策實施效果的評價不能局限于數字的增長，而是要全面考慮農民工市民化過程中是否真正實現了“三個同步轉變”。在這個過程中，健全公共服務型政府是關鍵，通過進一步轉變政府職能，既要讓市場在配置資源過程中發揮決定性作用，又要維護市場的公正與公平。只有這樣農民工的“三個同步轉變”才能又快又好地實現，推進新型城鎮化的深入發展。

(瑾瑜摘自《中州學刊》2014年第6期《推進“三個同步轉變”的新型城鎮化——以農民工市民化為突破》)