中國應急廣播建設思路

溫秋陽

【摘 要】建設中國的應急廣播要堅持以人為本、恪守社會公平的原則。在建設思路上應明確政府主導、效率優先、信息聯動、分級響應、多終端覆蓋、預警為重。

【關鍵詞】信息聯動 分級響應 多終端覆蓋 預警為重

【中圖分類號】G206 【文獻標識碼】A

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中明確提出“為全民免費提供基本的廣播電視服務和突發事件應急廣播服務”。

中國的應急廣播具有公共文化服務的屬性。中國的應急廣播屬于公共文化資源，中國的應急廣播播出的內容屬于公共文化產品，中國的應急廣播屬于全體人民。

堅持以人為本、恪守社會公平是建設中國應急廣播的基本原則。

政府主導、所有電臺參與、多渠道傳輸是建設中國應急廣播的基本模式。

一、建設中國應急廣播的基本原則

1.堅持以人為本，滿足災區民眾的最基本需求

科學發展觀的第一要義是以人為本，“始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點”。而建設應急廣播，正是遵循以人為本的理念，其初衷就是為了突發公共事件發生地的民眾，為了滿足他們對信息的需求，為了最大限度地減少人民群眾的生命財產損失。

生存權是人的最基本權利。當人因為沒有得到信息而生命受到威脅時，作為以提供信息為己任的廣播人不能不檢討自身的責任。2005年6月，我國黑龍江省寧安縣沙蘭小學因洪水襲擊造成105名學生死亡，其原因之一是通知洪水爆發的電話沒打通，生死攸關的消息沒有及時傳播出去。2006年的一天夜里，當山洪到來之際，貴州山區的一位農家婦女挨家挨戶地通知村民，拯救了全村人的生命，自己卻被洪水沖走，獻出了年輕的生命。這兩個事件讓人們不得不發問：廣播去哪了？大喇叭去哪了？原本廣播大喇叭一喊就可以讓眾多百姓逃生，但危急時刻廣播卻啞了。雖然廣播沒有派上用場的原因很多，有些還是歷史原因，但這樣的事例給廣播人以警醒，必須快速建設、建成應急廣播，而且要讓應急廣播在老百姓最需要的時候發揮作用，因為危機時刻傳播有用的信息就是挽救生命。滿足人在危機時刻最基本的需求，這是設計中國應急廣播的出發點。

在突發公共事件來臨之時，廣播要重視人、尊重人、關心人、愛護人，要了解人的處境、想法和需求，并努力滿足之。因此，在應急廣播的設計規劃中，滿足人的最基本需求是一條主線，無論組織體制、運作機制、應急預案還是技術系統，要解決的都是能不能在第一時間把預警信息傳送到百姓耳邊，能不能第一時間讓已經受到突發公共事件侵害的百姓獲得衣食住行的信息，能不能第一時間讓受災百姓的心理得到安撫，能不能第一時間把受災百姓的訴求告知外界以獲得更有力的救援……頂層設計的最高目標是滿足人的最基本的需求。這是建設應急廣播的要義。

2.恪守社會公平，惠及最廣大民眾

黨的十八大報告指出，加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，“開創社會和諧人人有責、和諧社會人人共享的生動局面”。

“人人共享”意指社會的公平正義。所謂公平正義，一般來說，反映的是人們從道義上、愿望上追求利益關系合理性的價值理念和價值標準。在公共服務領域體現的就是社會成員中的每個人都平等享有公共服務的權利。

廣播是大眾傳播媒介。在我國，廣播是公共文化服務體系的有機組成部分，建設應急廣播則是進一步拓展廣播功能，進一步提升廣播公共文化服務水平的舉措。

所有電臺參與是建設應急廣播的必要條件，因為突發公共事件地域的不確定性，使所有中國版圖內的廣播電臺都有轉為應急廣播的可能，所有地域的民眾都有成為應急廣播聽眾的可能或需要。

在當今廣播接收終端多元（人們通過車載收音機、手機、電腦等收聽廣播）的大背景下，應急廣播的公平體現在應急廣播傳輸覆蓋網不僅有傳統的中短波和調頻模擬廣播網、直播衛星傳輸覆蓋網，還有數字有線電視網、移動多媒體廣播電視網、數字音頻廣播網，更有農村大喇叭廣播系統。如前所述的黑龍江依蘭和貴州山區兩事例的警示，應急廣播一定要關照到那些沒有收音機、沒有其他收聽渠道的人，尤其是偏遠落后地區的人們，要讓他們能在危機時刻聽到應急廣播的聲音。這也是政府提供民眾均等享有的公共服務的需要。

二、 建設中國應急廣播的總體思路

1.政府主導

政府主導是建設應急廣播的首要條件，因為政府具有統籌協調各類資源的能力，且政府掌握絕大部分的應急信息資源。由政府主導應急廣播建設最為有力。

放眼世界，在各國的應急廣播建設中，政府都處于主導地位。美國緊急預警系統（簡稱EAS，Emergency Alert System）始建于20世紀40年代，主要目的是讓美國總統在緊急狀態下通過廣播電視向全體民眾發出信息。在EAS系統中，聯邦政府有三個機構參與，分別是聯邦通訊委員會（FCC）、聯邦緊急事務管理局（FEMA）、國家氣象局（NWS），由聯邦通訊委員制定相關規則。參與EAS的成員有廣播電臺、電視臺以及電信運營商等，它們承擔告知公眾的任務。孟加拉國政府與廣播電視機構聯手，建立了“綜合災難管理系統”。孟加拉氣象部、災害管理局、洪災預警中心和風暴準備中心與廣播電視機構建立長期固定的聯絡，①確保應急信息通過廣播電視及時發布。

我國政府高度重視應急廣播建設工作。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》第十章《公共文化服務》“為全民免費提供基本的廣播電視服務和突發事件應急廣播服務”，其服務對象為“城鄉居民”，保障標準是“在突發公共事件發生前后及時獲得政令、信息等服務”，支出責任為“中央和地方政府共同負責”。

在我國，突發公共事件狀態下，政府作為傳播主體的地位是法律賦予的，政府是法律規定的信息發布者，其地位是任何其他組織、團體無法替代的，包括大眾傳媒在內的其他任何傳播者都只能在政府權威信息框架內進行輔助式的傳播。②

2.效率優先

突發公共事件的爆發具有極強的緊迫性，需要在短時間內迅速調集各種能夠控制危機、化解危機的資源，包括人財物和信息。而且，突發公共事件一旦爆發便會迅速成為社會的公共話題，傳播速度快、范圍大，誤解謠言也隨之而出。因此，在時間緊迫、事件紛繁復雜的局面中，必須以最快的速度、最恰當的方式將權威信息公之于眾，效率問題擺在首位。拓展信息渠道、減少審批層級、提供實用信息都是為效率服務的。

以下僅以日本阪神大地震應急報道為例。1995年1月17日早上5點47分26秒，日本阪神發生7.2級大地震，震源在神戶。此次地震死亡人數5500多人，倒塌房屋11萬間。地震發生時，神戶電視臺架設在辦公室里的攝像機拍到了燈晃桌斜的圖像。2分40秒后，日本NHK廣播的播音員開始報道，是在震源不詳的情況下開始播報的。播音員說：“具體詳細的報道隨后播出”。不到6點半，NHK神戶支局的記者從家中打電話報道各自看到的情況。早7點，發生地震不到1個半小時，修復了一些設備后，NHK神戶廣播電臺、電視臺就開始直播救災情況了。

對無法收看電視的災區民眾而言，廣播成了唯一的信息來源。

發生重大災害，社會沒有發生混亂，日本民眾一致認為是NHK的及時、準確報道起了作用。

及時、準確地傳遞應急信息體現了應急廣播效率優先的原則。

3.信息聯動

所謂應急信息聯動，是指借助現代通信技術手段，在保障信息安全的前提下，鉤織成一個上下左右縱橫貫通的信息網絡，實現跨部門、跨區域、跨層級的信息互聯互通，讓應急廣播通過提供全面的應急信息實現服務應急處置大局的作用。

據調研，我國一些地方已經建立起了政府應急信息匯總及處置的應急聯動系統，如廣西南寧市的城市應急聯動系統就是一個綜合的、統一的城市應急指揮中樞。它將110報警服務臺、119火警、120急救、122交通事故報警臺、12345市長公開電話及防洪、防震、防空和水、電、氣等公共事業應急救助納入統一的指揮調度系統，共享各種資源，統一指揮協調，向公眾提供緊急救助服務。類似這樣的平臺只要對媒體開放，或經過授權，在特別緊急時刻，將能夠實現當地應急廣播的有效傳播。因此，與各級政府應急主管部門共同構建一個長效的溝通協調機制，是應急廣播獲取應急信息、順利運行并發揮作用的關鍵。

對應急廣播而言，除采集整合來自政府各部門的權威信息外，對來自民眾的應急信息采集整合，也是應急信息聯動的重要組成部分。

日本的廣播電臺為建立災情信息收集系統，有的建立了“出租車防災報告人制度”“美容美發店防災聯絡制度”，有的在一些單位和學校建立安全信息服務系統，通過特定渠道可隨時向電臺提供應急信息。上述做法值得借鑒。

我國地域遼闊、人口眾多，盡管新聞媒體的觸角已經伸得很廣，但要做到無處不在，實有難度。而突發公共事件絕大多數發自民間，來自民間的應急信息必須引起媒介的高度重視，尤其是在互聯網時代。因此，各級廣播電臺均需以熱線電話、呼叫平臺、電子郵件、網絡社區等多種方式搭建采集受眾信息的平臺。一方面，獲取大量信息線索，并通過其他渠道印證核實；另一方面，將特別重要的信息向政府部門報告，通過多種渠道搜集整合突發公共事件信息，既為公眾服務，也為政府提供決策參考。

以開放性和可兼容性鉤織起應急信息網絡，實現應急信息聯動，對于提高社會應急處置的運行效率、降低社會應急處置的經濟成本具有重要作用。因而，應急廣播名為廣播，實則牽動社會諸多系統，這是一個以廣播為名義的全國應急資源的大梳理和大整合。

4.分級響應

我國國土面積大，突發公共事件多發生在局部地區，涉及局部人群。我國的突發公共事件預警級別依據突發公共事件可能造成的危害程度、緊急程度和發展勢態，一般劃分為四級：Ⅰ級（特別嚴重）、Ⅱ級（嚴重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。根據突發公共事件預警級別和區域范圍，廣播電臺采取分級響應模式，即突發公共事件中心區域、關聯區域、影響較小區域的廣播電臺采取不同的響應等級，一方面使應急廣播更具針對性和有效性；另一方面不盲目擴大應急范圍，避免造成不必要的恐慌，尤其是在預警信息的發布上。

分級響應是應急廣播科學、有效應對突發公共事件的重要原則。

5.多終端覆蓋

2011年10月頒布的《國家自然災害救助應急預案》明確要求“開展國家應急廣播相關技術、標準研究，提供災情預警預報和減災救災信息的全面立體覆蓋”。所謂全面立體覆蓋就是指通過多種渠道到達多種終端，即多終端覆蓋。

應急廣播的多終端覆蓋有兩個含義，一是將傳統的廣播覆蓋方式用足；二是將新興媒體的覆蓋方式用足。其目的在于通過交叉覆蓋，最大限度減少應急廣播覆蓋的盲區，讓需要應急信息的人能及時獲得。

首先，傳統廣播方面。在城市或農村，公園、酒店等公共場所或機場、火車站等人口密集區，以及移動中的汽車、火車、輪船上，建設、完善原有的公共廣播設施，形成多種形式的應急廣播信息發布通道，包括使用農村大喇叭。隨著技術的進步，不斷進行升級改造，在技術上保有先進性。

其次，新媒體方面。應急廣播作為應急信息發布的首腦，通過技術手段，將應急信息制作成音頻、視頻、圖文等多種方式，通過各種渠道，如互聯網、直播衛星傳輸覆蓋網、數字有線電視網、移動多媒體廣播電視網、數字音頻廣播網，傳輸到臺式機/筆記本電腦、手機/掌上電腦/平板電腦、數字電視/機頂盒等終端上，讓新媒體在應急內容傳輸中充分發揮作用，并可提供基于地理位置的精準服務。

6.預警為重

聯合國國際減災戰略（簡稱ISDR，International Strategy for Disaster Reduction）將預警定義為：由專門的機構提供及時和有效的信息，使處在危險中的個人或組織迅速采取行動以避免或減少風險，并準備有效的應對。

突發事件的信息預警包括明確警源、分析警兆、預報警度三個階段。③明確警源是搜集突發公共事件出現之前的蛛絲馬跡，并監測其運行的勢態；分析警兆是發現、確定、處置突發公共事件的征兆信息；預報警度是向不同級別部門和不同區域的公眾發布突發公共事件可能造成的影響程度和范圍，以做好應對突發事件準備，避免突發事件擴大和升級，減少重大傷亡和損失的實質性措施。

預警信息包括突發公共事件的類別、預警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應采取的措施和發布機關等。④

目前，我國政府正致力于搭建“國家突發公共事件預警信息發布平臺”，該平臺主要依托中國氣象局的信息化基礎設施和信息發布渠道。通過建設1個國家級、31個省級和342個市級管理平臺，進一步完善和擴建其功能，形成覆蓋全國的突發公共事件預警信息統一發布系統。這一系統建成后，將實現對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類突發公共事件預警信息的接收、處理和及時發布，確保有關部門和社會公眾能夠及時獲取預警信息，最大限度地保障人民群眾生命財產安全。⑤我國各級廣播電臺應成為該平臺的有機組成部分，有效解決預警信息的獲取渠道問題，實現應急廣播的預警功能。

據第三屆國際預警大會的資料顯示，預警機制的收益約是投入的2～4倍。因此必須加強應急廣播的預警功能建設。應急廣播的預警信息要突出簡單、明了、實用的特點，保證預警信息是及時的、可認知的、有指導性的，發揮防災減災作用。

黨的十七屆六中全會決定明確要求“建立統一聯動、安全可靠的國家應急廣播體系”，國家應急廣播體系建設已被納入《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中的文化事業重點工程中。國家應急廣播體系是一龐大的系統工作，其建設必須思路明確、目標清晰、重點突出，方能科學搭建，提升我國應急廣播的傳播能力和為人民服務的水平。

（作者單位：中央人民廣播電臺國家應急廣播中心）

（本文編輯：劉浩三）

注 釋

①何建華 張民 《突發性災害報道與媒體責任》，載《新聞記者》2009年第8期。

②梅瀟 《從哈爾濱停水看政府危機信息發布機制》，載《新聞三昧》2006年第1期。

③方先明 《預警管理系統剖析》，載《經濟管理》2003年第3期。

④蔣珩 佘廉 《全球突發事件應急管理面臨的挑戰及對策》，中國應急管理網。

⑤新華網 《我國啟動建設國家突發公共事件預警信息發布系統》http：//news.xinhuanet.com/2011-11/22/c_111187102.htm.