新時期強化行政事業單位內部控制的策略分析

母旭艮

摘要：隨著行政事業單位的不斷改革，強化行政事業單位內部控制已成為其可持續發展的重要基礎。本文分析了行政事業單位內部控制存在的問題，并結合自2014年1月1日起施行的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），闡述了新時期強化行政事業單位內部控制的策略。

關鍵詞：新時期 行政事業單位 內部控制 強化策略

十八屆三中全會以來，我國行政事業單位改革持續升溫，表明新一屆領導集體深化改革的決心。自2014年1月1日起開始施行的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），進一步強調優化行政事業單位內部控制的重要性。但是，從實際來看，我國行政事業單位內部控制仍存在諸多現實問題，如內控意識薄弱、內控機制不完善等問題，嚴重影響到行政事業單位內部控制的狠抓落實。新《規范》的頒布，對于困境中的內部控制而言，是一件好事。不過，我們也需要看到，新《規范》還只是原則性指導文件，要想充分發揮好效力，還需要在公告解讀、評價指引等方面不斷優化，提高行政事業單位內部控制的有效性。

一、行政事業單位內部控制存在的問題分析

行政事業單位內部控制是一項復雜而長期的工作，強調行政事業單位狠抓落實，建立并完善內部控制制度。隨著我國《行政事業單位內部控制規范（試行）》的頒布，將進一步深化行政事業單位內部控制制度的建立。但是，我國行政事業單位內部控制仍面臨諸多的現實問題，如內控意識薄弱、內控機制不完善等問題，嚴重影響了行政事業內部控制全面而有效的開展。

（一）內控意識淡薄，缺乏行為的主觀能動性

意識是行動的前提，是形成主觀能動性的重要因素。從實際來看，行政事業單位內部控制意識薄弱，在內部控制的踐行中缺乏足夠的主觀能動力，以至于內部控制流于形式。究其原因，主要在于：領導缺乏正確的認識與理解，導致內部控制的重要性難以得到足夠的重視。于是乎，內部控制成為行政事業單位可有可無之事，將內部控制的實施架于尷尬的境地；傳統思想禁錮，形成了“官本位”的錯誤思想。內部控制旨在強化單位管理，形成相互監督、公開透明的管理形態，這顯然與傳統的“官本位”思想相違背，造成內部控制缺乏群眾基礎，難以有效的付諸于實踐。

（二）內控機制不完善，內控要素“缺斤少兩”

內部控制的狠抓落實需要依托完善的內控機制。但對于行政事業單位而言，內控機制仍不完善，在內控法律、內控機構等方面，仍存在諸多的不足，導致內部控制工作中內控要素“缺斤少兩”。如下圖所示，是行政事業單位內部控制的要素。

圖1：行政事業單位內部控制要素

1、內控法律法規不健全，新《規范》缺乏立竿見影的操作效果

當前，新《規范》已頒布，在一定程度上為行政事業單位的內控提供了系統的規定。但是，我們也需要知道，新《規范》缺乏相應的解釋公告，原則上仍屬于導向性文件。所以，新《規范》在實際操作中仍難以形成立竿見影的作用。

2、內控規章制度不健全

內控的嚴肅性與復雜性，在于內控規章制度的健全，形成有效的內控執行效力。對于行政事業單位而言，內控規章制度仍處于初步建立階段，面臨規章制度覆蓋面小、內控方法不恰當、無規可依的現實窘境。

（三）內外監督不到位，削弱了內控的執行效力

內控監督是確保內控制執行效果的最后一道防線，狠抓落實是關鍵。但從實際來看，行政事業單位內外監督落實不到位，審計監督的作用難以充分發揮。究其緣由，主要在于：傳統思想根深蒂固，內控執行效果的評價工作流于形式；審計機構監督不到位，出現審計、紀檢部門同屬一個領導分管的局面，這破壞了內控監督的獨立性與權威性；外部監督跟進不到位，為內控腐敗等問題滋生了空間。

二、新時期強化行政事業單位內部控制的策略

在新的歷史時期，為進一步強化行政事業單位內部控制，提高行政事業單位的可持續發展，新頒布的《規范》在一定程度上提供了有力保障。但是，新《規范》如何實施才能解決行政事業單位當前內部控制所面臨的問題。在筆者看來，應認真落實以下幾個方面的工作：

（一）進一步完善行政事業單位內控的法律法規，推進內控體系的不斷完善

新《規范》的頒布，對行政事業單位強化內部控制無疑是一件大好事。但是，新《規范》是一個原則指導性文件，缺乏足夠的現實操作性。對此，政府相關部門應出臺新《規范》的解釋公告、審計指引等，進一步強化新《規范》的可操作性。

1、解釋公告

公告應以圖1中的五要素為主線，進一步完善內控體系體統，為《新規范》的可操作性創造良好的外部條件。

2、評價指引

為確保內控評價的有效開展，應對內控評價的原則、范圍、責任、方法等進行明確，強化行政事業單位自我評價的推進。

3、審計指引

審計引導也需要進一步的對審計責任、審計主體、審計范圍等要素進行明確，強化審計監督的效力。

只有這樣，通過解釋公告、審計與評價指引，強化落實行政事業單位的內控工作，并形成良好的風險管理思想以及自我改善能力，為行政事業單位建立完善的內控體系創造良好的基礎。

（二）落實內控知識的宣傳與培訓工作，為內控工作的全面開展創造良好的基礎

行政事業單位弱化內控工作的關鍵因素在于，單位內部人員缺乏良好的控制意識。要想從本質上解決好這一問題，可以以下幾個方面著手：

1、做好教育培訓工作

各省、市、區的相關部門，應對所轄內的行政事業單位負責領導人進行教育培訓，提高其對內部控制的認識。并且，定期對相關領導及人員進行考核，提高其業務能力及業務素質。

2、強化對新《規范》的學習

既然新《規范》已頒布，各級行政事業單位應認真學習，熟悉和吃透相關的規定。并通過新《規范》，尋找自身已存在的問題，進而有針對性、有建設性的提出應對措施，推動行政事業單位內控工作改革。

3、落實年終考核工作

各級行政事業單位，應切實做好內控工作的年終考核，并對已有的考核指標進行優化與完善，實現對相關領導及人員的全面考核。

（三）完善內部控制制度，健全內部控制機構

毋容置疑，當前行政事業單位缺乏健全的內部控制制度及機構，導致內部控制先天不足。要想解決好這以問題，關鍵在于認真學習好新《規范》，并在此基礎上，做好這么這點工作：

1、基于新《規范》的學習，對現有的內控規定進行梳理，尤其是對于內控方法、內控監督等內容，要進一步的完善，以更好地契合本單位的實際情況。

2、科學合理的設置內控機構

對于當前內控機構設置不到位的行政事業單位，要責令盡快完善。但是，在內控機構的設置過程中，應把握好兩點：內控機構要確保獨立性與權威性，不應受到外部因素的干擾；為達到良好的均衡目的，每一項業務應確保不同部門的參與。

三、結束語

改革創新是新時期行政事業單位可持續發展的重要突破口，無論社會環境如何變化，行政事業單位所堅守的底線不能改變。行政事業單位強化內部控制工作，既是自身發展的需要，也是新一屆政府狠抓落實行政事業單位改革的重要體現。隨著新《規范》的頒布并逐步的深入開展，行政事業單位內部控制將有質的提高，進而更好地推動行政事業單位的改革發展。

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