國外生態環境補償財稅政策的實踐與借鑒

中國社會科學院工業經濟研究所 史 丹

中國社會科學院財經戰略研究院博士后流動站 吳仲斌

信陽師范學院經濟與管理科學學院 杜 輝

一、國外生態環境補償財稅政策的實踐

(一)森林生態補償。

1.補償原則。國際森林生態效益補償一般采取公共負擔原則。絕大多數國家以政府作為一般補償主體，通過征稅或收費獲得補償資金，再經由財政支出實施補償。如德國的生態稅征收工作剛啟動時，采取污染者負擔原則，漸進提高標準，從燃油與電力工業設備設施中征稅;而美國森林多數為私有林，強調政府與經營者責任分擔，采用受益人承擔原則;日本的森林生態效益補償制度立法，基于國家負擔與受益人負擔相結合原則，明確要求受益者承擔部分補償責任。

2.補償主體。國際森林生態效益補償主體仍是政府。德國在國有林投入和管護部分由公共財政支付;在私有林生態效益補償上，采取征收生態稅方式，由政府通過財政轉移支付提供補償;在生態橫向轉移支付上，體現一定市場補償特征，但仍具有較強的政府干預色彩。日本無論是直接動用財政預算推行保安林制度，還是通過收取水源稅實施森林生態補償，政府都以補償主體身份出現，且要求中央與地方政府嚴格按照4∶1的比例承擔補償責任。

3.補償資金來源。政府公共財政是森林生態效益補償資金的主要來源。美國長期選擇“由政府購買生態效益，提供補償資金”的政策手段來提高生態效益。德國主要來自征收生態稅，首先針對污染者，然后及于社會公眾;其次采取橫向轉移支付策略，或者通過州際財政平衡基金，由富裕地區向貧困地區橫向轉移支付生態補償金，或者由下游地區向上游地區承擔補償責任。日本將公共財政預算作為補償資金重要來源，并征收水源稅以獲得部分資金，及從公益林劃定中受益的地方公共團體等處征收有限補償資金。

4.補償對象。雖然國有林是生態效益供給主體，發揮生態主體調整功能，私有林以追求經濟效益為主，生態效益供給能力較差。但無論是否實施森林生態補償制度，國有林也全部由政府投入并專門管護。設計森林生態補償制度的目的在于對私有林因為管護及限制經營所造成的經濟損失予以補償。從補償對象結構看，多數國家補償對象均為私有林。美國大部分森林在私有林業主手中，德國有約46%的私有林，日本保安林50%以上為民有林。

5.補償標準。不同國家由于經濟水平和補償內容差異，其補償標準也不同。美國不采取統一固定標準，依據環境指標或公共團體評定，采取成本分攤法，當前補償標準大致為每公頃116美元;同時，美國森林生態補償標準極具彈性，通過引入競標機制來確定與當地自然經濟條件相適的補償標準。德國森林生態補償采取機會成本法核算，補償標準較高。日本在保安林制度中，采用了損失補償、稅制優惠、財政補貼、政策性貸款和項目支持五種補償形式，各種形式補償標準獨立且多層次，其中對于保安林管護采取了高于一般造林1倍的財政補貼。

(二)流域生態補償。

1.水資源利用補償主要依靠政府轉移支付。一是政府間縱向轉移支付。包括國家財政投入和地方政府財政配套。在政府進行財政補貼、資金投入的過程中，特別注重補償的“輸血”和“造血”功能的不同，在補償實施過程中按照“把握域情，因地制宜”的原則，合理有序地開展一系列補償工作。建立促進跨行政區的流域水環境保護專項資金，重點支持流域上游地區的環境污染治理與生態保護恢復，并考慮流域內可能出現的突發性污染事件賠償。建立中央和地方相統一、協調的基金是建立流域生態補償體系的有力保證。二是政府間橫向轉移支付。所謂“橫向轉移”，就是通過一整套復雜的計算及確定轉移支付的數額標準，由富裕地區直接向貧困地區轉移支付。最早將生態補償應用于實踐的是德國，自1976年來就以“補償原則”方法作為評估環境影響的主要工具，目前已逐步建立“橫向轉移”支付生態補償制度，其最大特點是資金到位，核算公平。橫向轉移支付基金主要由兩部分組成:一是扣除劃歸各州的銷售稅的25%后，余下的75%按各州居民人數直接分配給各州;二是財政較富裕的州按照統一標準計算撥給窮州的補助金。德國流域生態補償實踐比較成功的例子是易北河生態補償政策。在易北河流域整治過程中，德國多方籌集資金和經費，目前來源主要包括財政貸款、研究津貼、排污費、下游對上游經濟補償。美國生態補償實踐的典型代表是紐約市與上游Catskills流域之間的清潔供水交易。紐約市約90%的用水來自上游Catskills和特拉華河。1989年美國環保局要求，所有來自于地表水的城市供水都要建立水的過濾凈化設施。此背景下，紐約市經過估算，若建立新的過濾凈化設施，需要投資60億～80億美元，加上每年3億～5億美元的運行費用，總費用至少要63億美元。而若對上游Catskills流域在10年內投入10億～15億美元以改善流域內的土地利用和生產方式，水質就可以達到要求。紐約市經過比較權衡后，決定通過投資購買上游Catskills流域的生態環境服務。在政府決策得以確定后，水務局通過協商確定流域上下游水資源與水環境保護的責任與補償標準，通過對水用戶征收附加稅、發行紐約市公債及信托基金等方式籌集補償資金，以補貼上游地區環境保護主體，激勵其采取有利于環境保護的友好型生產方式，從而改善Catskills流域水質。

2.水質污染防治補償主要依靠建立多元補償基金。主要涉及完善排污收費制度。國外各級財政非常注重加強排污收費制度管理，將排污收費資金納入各級財政預算綜合管理，重點用于流域水環境的污染防治、生態補償，堅持專款專用原則，提高征收資金使用效率。此外，積極探索征收水資源生態稅，以滿足國家提供公共物品和服務的能力需要，保證政府履行環保職能的財力需要。例如，日本很早就認識到建立水源區利益補償制度的必要性，依據《水源地區對策特別措施法》，建立水源地區對策基金。1998年，基多水資源保護基金在 Nature Conservancy，USAID和 Fundacion Antisana的支持下開始啟動，它是厄瓜多爾通過建立信用基金補償制度促進流域保護的首次嘗試。除受益者直接支付費用外，基金也可通過國家、國際渠道得以補充。澳大利亞新南威爾士州為管理“減鹽”信用交易，設立環境服務投資基金。該基金會從減排鹽分的農場主那里購買“減鹽”信用，同時向買主出售該“減鹽”信用。該基金會充當減鹽信用交易所作用。減鹽信用出售采用拍賣形式。在流域生態補償方面，比較成功的例子還包括哥斯達黎加的生態補償實踐。其國內的Energia Global(簡稱EG)是一家位于Sarapiqui流域、為四萬多人提供電力服務的私營水電公司，按照每公頃土地18美元標準向國家林業基金提交資金，國家政府基金則在此基礎上按每公頃土地另外添加30美元，以現金形式支付給上游私有土地主，同時要求其必須同意將土地用于造林、從事可持續林業生產或保護有林地，而對于那些剛剛采伐過林地或計劃用人工林來取代天然林的土地主將沒有資格獲得補助。

(三)資源消耗和污染生態補償。

1.資源消耗稅。該類稅為各國普遍開征的稅種，可通過限制對自然資源的開發速度來影響環境，如自然資源開發稅、森林資源開發稅、礦產資源開發稅、地下水資源稅等。德國為節約能源和提高能源利用率，大力發展可再生能源，自1999年起便實施生態稅改革，主要包括引入電稅;在原礦物油稅適用稅率基礎上加征生態稅率，對每升汽油、柴油增征生態稅3.07歐分，分別由原來的每升30.70歐分、50.11歐分提高為每升34.77歐分、53.18歐分;貫徹稅收中性原則，削減企業0.8%的年金繳納比例。波蘭從1970年開始設立生態稅與資源稅，當時是為了激勵污染者調整其行為。但由于開征時稅率較低，特別是長期處于計劃經濟體制下，生產、消費對價格信號的反應都很不敏感，生態稅并不能通過價格機制有效發揮作用，更多的是發揮為生態投資和污染削減項目籌集資金的作用。其后，在1989年、1990年和1992年，波蘭又對生態稅進行改革，稅率水平得到較大提高，征收系統也得以加強。

2.污染生態補償。一是對排放工業污染物征收稅。該類稅是對工業企業在生產過程中排放的“三廢”實行課稅，如二氧化碳稅、二氧化硫稅、水污染稅等。目前，美國主要有對損害臭氧層化學品的征稅、汽油稅、與汽車使用相關的稅收和費用、開采稅、固體廢棄物處理稅、二氧化硫稅、生態收入稅等。美國的生態稅收優惠政策主要體現在直接稅收減免、投資稅收抵免、加速折舊等稅式支出措施上。早在20世紀60年代，美國就對研究污染控制新技術和生產污染替代品予以減免所得稅。1986年，國會又通過一項法令，規定對企業綜合利用資源所得給予減免所得稅優惠。從1991年起，23個州對循環利用投資給予稅收抵免扣除，對購買循環利用設備免征銷售稅。目前，波蘭對幾百種污染物征收污染稅，主要針對二氧化硫、NOx和含鹽的采煤用水。稅率根據污染物有害性大小制定，并按一定比例適時調增，同時參照已有污染物稅率水平確定新污染物稅率。二是對造成其他公害征收的稅，如噪音稅、擁擠稅。荷蘭特別為環境保護目的而設計的稅種包括燃料稅、能源調節稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、垃圾稅、噪音稅、超額糞便稅、狗稅等。瑞典的生態稅收包括對燃料征收的一般能源稅，對能源征收的增值稅、二氧化碳稅、二氧化硫稅、電力稅以及對化肥、電池等的征稅等，已經成為稅收體系重要部分，在一定程度上有效保護了該國環境。法國生態稅收入實行專款專用，并由法國環境保護部門負責掌握。每年各項環保支出都要編制專門預算，并由審計院負責監督預算執行與資金使用情況，主要包括二氧化碳稅、氮氧化物稅、水污染稅、廢物垃圾稅、輪胎稅、潤滑油稅、汽車稅、地方設備稅、伐木稅以及犬稅等。

二、國外生態環境補償財稅政策的經驗借鑒

1.完善森林生態補償的公共財政支持體系。我國的森林質量較差，平均單位面積蓄積只有85.88立方米/公頃，僅為德國320立方米/公頃的26.84%;德國森林平均生長量達10立方米/公頃，我國喬木林平均生長量也只有3.85平方米/公頃，而且人工純林較多，森林生態系統穩定性較差。因此，借鑒國外經驗，建立完善的林業公共財政支持保護體系，從森林經營、森林保護到森林利用全過程給予穩定、有效的資金支持，對我國林業發展具有重要意義和作用。同時，為實現到2020年再增加4000萬公頃森林、13億立方米蓄積的林業奮斗目標，我國應當借鑒先進國家經驗，以集體林權制度改革為契機，逐步建立起完善的林業公共財政支持保護體系，包括造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，森林生態效益補償制度，森林保險、林業金融、財稅支持制度，對林權保護管理體系建設、林區基礎設施建設、農民林業合作組織、科技服務等林業一般公共服務支持制度等，并建立健全完整、周密、科學的操作和管理辦法。

2.多元化籌措水流域生態補償基金。借鑒國外經驗，充分利用各種財稅手段來建立生態補償基金多元籌資模式。具體而言，一是征收水資源開發使用費。對于直接開發、占用、利用和使用水資源的單位及個人收繳一定標準費用，并拿出一定比例資金作為生態補償資金。該部分費用直接來源于水資源使用價值，而不以是否有人類勞動的凝結或管理投入為轉移。其費用多少，通常根據開發使用的水量、水質以及緊缺程度、所獲利益大小來確定。征收的水資源開發使用費主要用于水源區生態服務功能的保護和管理，促進我國生態補償工作開展。二是完善排污收費制度。在今后一段時間里，應逐步擴大排污收費范圍，嚴格執行新的排污收費制度，將各種污染源納入收費范圍。進一步提高排污收費標準，以激勵企業加大對污染控制投資，降低污染物排放量。同時，各級財政應加強排污收費制度管理，將排污收費資金納入各級財政預算綜合管理，重點用于流域水環境的污染防治及生態補償，堅持專款專用原則，提高征收資金使用效率。此外，在征收排污費的同時，應積極探索征收水資源生態稅，獲取流域生態補償基金。三是建立促進跨行政區流域水環境保護的專項資金，重點支持流域上游地區的環境污染治理與生態保護恢復，并考慮流域內可能出現的突發性污染事件賠償。四是積極爭取國際社會補償資金，多方面加強與國際組織、非政府組織、綠色團體、研究機構和大型企業的交流與合作。

3.優化生態稅收體系以治理資源消耗和污染排放。中國現行稅制在某些稅種中直接或間接地含有環保性質的稅收優惠，但較之其他國家，以直接優惠為主，優惠形式單一，缺乏系統性與前瞻性，有些優惠措施在扶持或保護一些產業或部門利益的同時，對生態環境起了破壞作用。據此，有必要優化現行生態稅收體系。生態稅改革重點在于開征污染排放稅種和完善現行消費稅、增值稅、資源稅和所得稅等稅種，使稅收制度更加具有生態功能。污染排放稅是最能體現生態稅收本質的稅種，其計稅依據是污染量或造成污染的產品數量，其課稅對象是直接污染環境的行為和在消費過程中造成環境污染的產品。立足國情，開征初期課稅范圍不宜過寬，在稅基選擇上，可采取污染物的排放濃度和數量雙重標準。擴大消費稅征稅范圍，采取差別稅率。降低環保產品在生產、消費過程中的增值稅，對節能設備、環保設施等環保項目實行消費型增值稅。擴大資源稅征收范圍，提高資源稅稅額，拉大各檔稅額間差額，調整計稅依據為開采量。建議將城鎮土地使用稅和土地增值稅等有關稅種合并到資源稅中，統一管理，提高城鎮土地使用稅稅額。合并內外企業所得稅，統一內外資企業在生態環保方面優惠政策，對企業從事環保產業的所得采取低稅率征收所得稅。

4.理順各級政府生態補償關系。根據國際經驗，國外發達國家在生態補償中，有非常清晰的各級政府職責范圍，做到各司其責，形成合力。然而，當前財稅體制與行政體制下，我國中央財政與地方財政在生態補償的規模、范圍、形式上界定相對模糊。從可行性角度出發，與其寄望于先通過厘清存有爭議的政府間邊界來強制性推動生態補償中財權與事權的重新配置，再后續安排對應事責;不如先著眼于實現各級政府權責合拍，消除生態補償中事責“缺口”，保障執行力，再漸進摸索各種權力在政府間最優配置。更進一步講，財權與事權在理論上如何劃分可適當擱置，關鍵是實踐中每份“權”要對應每份“責”，并有每份“財力”來支撐，否則便是紙面空談，無助于現實。簡言之，在每級政府內都要實現權責力三者間均衡，避免“越位”、“缺位”、“失位”、“空位”情況。根據國際經驗，中央政府財政投入是生態補償主要力量。我國中央政府掌握了多數財權與事權，理應承擔相應事責。更重要的是，針對基層政府“權小責大，力有不逮”的局面，要積極增加其財力，減少其事責，真正建立財政生態補償的長效機制。

［1］樊萬選、方珺:《國外流域生態補償對我國區域經濟平衡協調發展的啟示與借鑒》，載于《創新科技》2013年第10期。

［2］朱桂香:《國外流域生態補償對我國區域經濟平衡協調發展的啟示與借鑒》，載于《中州學刊》2008年第5期。

［3］王世進、焦艷:《國外森林生態效益補償制度及其借鑒》，載于《生態經濟》2011年第1期。

［4］陳曦:《借鑒國外經驗完善我國生態稅收體系》，載于《今日南國》2009年第1期。

［5］常瑛、李紹平:《國外生態稅收實踐及對中國的啟示》，載于《遼寧工程技術大學學報(社會科學版)》2006年第4期。

［6］陳巖:《國外的生態稅收實踐與我國生態稅收政策選擇》，載于《經濟問題》2009年第12期。