新疆新區建設過程中存在的問題及對策建議

文/李雪梅

城市新區是指在城市以外規劃用于重新安置人口而設置住宅、產業、公共服務中心的空間單元，是一個相對獨立的城市社區。大規模進行城市新區開發已成為當前中西部欠發達地區謀求跨越式發展的重要途徑。這種模式在發達地區的城市已獲得了成功，越來越多的中西部城市也積極采取這一城市發展模式并受益匪淺。新區建設是推進城市發展、打造城市區域經濟新增長極的重要手段，對于進一步拓展城市發展空間、完善城市功能、吸納更多人口向城市集中具有很大的推動作用。但是，如何處理好新區與中心老城區相互補充的空間功能聯系，如何發揮新區在區域層面的積極作用，已成為當前新區研究關注的焦點。

自2010年中央新疆工作座談會后，全國19個省市對口援疆工作全面展開，全區各縣市借助援疆之力，掀起了新區建設高潮。據不完全統計，2010年至今，在全區23個城市、68個縣城中，先后規劃開工建設新區41個。新區建設的主要目的是為了擴展城市空間，所定位實現的功能主要有：休閑旅游、交通要塞、行政辦公、商貿物流、輕重工業、居住養生等等，定位呈多樣化特點。城市新區的建設為新疆新型城鎮化建設奠定了基礎，對于增強城市輻射帶動力和綜合承載力、吸納人口向城市集中、促進就業、提升經濟發展水平和經濟實力具有極大的推動作用。同時，它也為實現經濟跨越式發展和長治久安奠定堅實的基礎。但毋庸諱言，在新區建設過程中也存在很多問題有待解決，尤其是新疆作為民族地區，新區建設與城鎮化發展一樣也應該是自然而然的過程，要盡量避免空間蔓延、重復建設、缺乏產業和人才支撐、資源浪費、生態環境破壞等問題。本文從全疆新區建設的功能定位、數量、人口、位置分布等方面入手，對新疆新區建設的數量、現狀、規模以及存在的問題進行了調研，因地制宜地提出全面合理規劃、充分發揮資源優勢、注重環境生態平衡等建議，為新區建設穩步推進提供參考。

一、新疆新區建設現狀

（一）新城新區的數量多

筆者通過信息檢索，新疆23個城市和68個縣城中提出新城新區建設（規劃建設、已動工建設、已建成）的共有41個。在23個城市（包括地級市和縣級市）中，有18個城市提出建設新城新區，占78.3%；在6個兵團城市中，有3個兵團城市提出建設新城新區，占50%；在68個縣城中，有23個縣城提出建設新城新區，占60.5%。

（二）新區土地資源經營粗放，空間集聚程度偏低

在新疆城市規劃建設的18個新城新區中，公布規劃建設用地面積的共有13個，公布的建設用地面積共計806平方公里，平均每個新城新區規劃建設用地面積為62平方公里。而根據《2012年新疆城市統計報表》數據，全疆23個城市平均每個建成區面積42平方公里。也就是說，平均每個規劃中的新城面積就相當于現有城市面積的1.5倍。比如，烏魯木齊市提出建設的新區有5個即城北新區、西山新區、高鐵新區、三坪新區、白鳥湖新區，其中僅城北新區規劃總面積就達268平方公里，規劃5～10年面積100平方公里，人口規劃100萬人。塔城提出建設2個新區，東湖新區10平方公里，遼塔新區85.8平方公里，新區規劃建設總面積達95.8平方公里，而2012年塔城市建成區面積只有13.8平方公里，塔城市建成區人口只有7.6萬人。此外，在各項優惠政策的鼓勵支持下，一些新區的建設取得了突出成效，但是用地規模常常脫離實際，致使新城區空間集聚程度偏低。

（三）新區規劃起點和建設標準高，投資規模大

各地州在規劃中一般都提出了較高的建設標準，諸如“現代城”“科技城”“生態城”“旅游城”等比比皆是，而且建設配置標準大多是按照國內和國際領先標準制定的。高標準的規劃建設也需要地方政府進行大規模的投資配套，像烏魯木齊市整個白鳥湖新區的市政道路規劃總投資約100億元，2013年伊寧市伊犁河南岸新區17個項目僅一年計劃投資資金就達16億元，可見新區投資規模大，并且主要集中在基礎設施建設上。

（四）新區建設南北疆空間差異明顯

全疆的新區建設分布總體呈現“北疆多、南疆少，北疆分布集中、南疆分布均勻”的特點，天山北坡經濟帶的縣（市）均設有新區，且分布集中，占全疆新區總量的36%。北疆阿勒泰地區、塔城地區、伊犁州直、昌吉州均分別有2～3個新區，分布均勻；南疆新區數量較少，在全疆23個城市（包括兵團城市）中，南疆只有庫爾勒、阿克蘇、喀什建有新區；在68個縣城中，南北疆新區數量基本相同，但南疆的分布相對集中，形成了阿克蘇地區的拜城、庫車、新和、沙雅的新區組團。

二、新區建設過程中的突出問題

（一）發展定位缺乏區域影響力

新疆有20個新區是在2010年中央新疆工作座談會后提出或確立的，大規模規劃項目集中上馬，多個縣市提出建立“區域中心城市”、“全疆交通要塞”等規劃，而由于缺乏超前觀念和總控意識，難以發揮相應的集聚效益。另外，各城市新區的發展目標有沖突，招商競爭激烈，投資主體有限而分散，難以產生投資的集聚效益。

（二）建設資金匱乏

新區建設是一項宏大的工程，不像蓋房修路那么簡單，要綜合完善城區各項配套，從路、水、電、暖等前期工程到配套市政、住宅、商業、公共服務設施的配建，都需要大量的財力、物力、人力。新區建設每年僅從新區土地出讓收益、財政借款、政策性貸款以及援疆資金這些方面來籌措資金，用于新區基礎設施、公共服務設施和公用事業建設，無法滿足新區建設龐大的資金需求，更缺乏拓寬新區生活區、打造休閑娛樂為主題的功能建設的資金。

（三）開發建設缺乏統一協調機制和建設體制

新區規劃建設涉及到區域經濟、邊防、土地利用、資源開發等多個方面，在規劃時要綜合考慮，避免出現與國家戰略和自治區發展方向相悖的規劃。例如，阿勒泰福海新區2010年通過自治區審批開工建設，前期的規劃費用、工程前期建設費用投入巨大，規劃報國家審批時卻沒有通過，導致大量的人力、物力、財力的浪費。建設新區需要有統一的協調機制和建設體制，才能保證建設的連續性，但由于建設協調的體制問題，項目安排、資金投放和基礎設計建設往往相脫節，如塔城的遼塔新區主要由塔城地區地委和遼寧援疆辦負責，而南湖新區主要是由塔城市負責，建設主體不同，兩方未能形成合力。

（四）缺乏產業支撐

新疆本身的地域因素和各地經濟發展水平各異，各縣市也缺乏相應的產業作為支撐。新疆除天山北坡經濟帶以及部分礦產、石油等自然資源豐富的縣（市）有相關產業做支撐外，大部分縣（市）經濟欠發達，多以第一產業為主，新區的建立缺乏產業支撐，加之老城區原有的帶動輻射能力不足，導致新區對投資、就業的吸引力小，達不到建設新區的初衷和要求，長期下來就有可能出現像鄂爾多斯那樣的“鬼城”。

（五）就業問題

一些地方建設新區的緣由是基于老城區人口規模過大，逐步向郊區擴散，為了疏散人口，分擔老城區的功能。而建立新區本身也是一個城鎮化的過程，要求實現農業人口的集聚。但部分縣市大刀闊斧進行新區建設，建成后卻發現老城區居民不愿意遷移，新區缺乏相應產業的支撐，而村民向城市移居時既失去了自己賴以生存的土地，也沒有在城市工作的基本技能，導致大量居民失業，影響到社會安定和諧。

（六）土地拆遷問題

新區的規劃建設勢必占用大量的土地，甚至包括原來大量的農村居民點，農民失去了賴以生存的土地，勢必走向城鎮。在土地的拆遷征用過程中，由于處理不好拆遷補償、安置等問題而發生的上訪、沖突層出不窮。招商項目在準備開建時，征地很難落實，導致招商項目難以落地，也勢必會影響投資者的信心。此外，由于新疆軍地之間的特殊關系，也給土地的征收補償工作增加了難度。

（七）缺乏人才支撐

新疆經濟發展較內地緩慢，人力資源不足，特別是技術類、高精尖人才嚴重不足，新區建設中需要大量的各類人才全面參與其中，單純依靠本縣（市）的人才和援疆人才遠遠不夠。如何建立起有效的人才支撐，確保新區建設的順利進行，是新區建設的重要一環。

三、關于合理推進新區建設的對策建議

（一）合理定位和科學規劃

新區的建設規劃要與城市的總規劃相匹配，并符合國家關于自治區宏觀政策的要求，合理定位，科學規劃。應符合城市的發展規律，與城市的經濟社會、人文、風俗習慣相聯系，尊重廣大市民的切身利益，體現新區開發的開發價值。要突出城市的形象定位，根據自身資源稟賦、特色優勢、歷史文化、風土人情和集鎮風貌確立獨特的建設風格，著力塑造獨具特色的新區形象。尤其是新疆作為少數民族地區，在推進新區建設時應考慮到民族問題的復雜性和民族文化的多樣性，體現出民族文化特色、民族經濟特色以及民族區位特色。例如，邊境城鎮新區建設要體現屯墾戍邊精神，南疆城鎮新區建設要體現少數民族特色，不一定要求所有新區建設都體現科技、生態、低碳等理念。在新區建設規劃上，各個部門和各項工作必須圍繞規劃，征求各方面意見，統一認識，科學決策，量力而行，使新區建設健康、有序地階段性發展，謹防“政績”工程和“大躍進”，防止各種盲目建設、重復建設，做到整個規劃的良性運作，真正形成一個既符合地方特色和市民的行為習慣又遵循市場規律的良好規劃。

（二）多渠道籌集新區建設資金

長期以來，由于財力有限，民族地區各級政府可用于城鎮建設的專項投入較少，難以支撐大范圍的城鎮建設，成為制約新區建設的瓶頸。雖然國家對新疆有政策支持，也有援疆資金，但也難以承擔大規模的新區建設。惟一的出路在于改革現行的投融資體制，建立多元投資體制。可以采取建設項目分類運作機制，對于經營性項目（具有經濟效益）可采取市場化運作機制，對于非經營性項目（目前缺乏明顯經濟效益的）則走不完全市場化的道路，即政府授予專項政策和責權，鼓勵市場組建若干專項投融資平臺以及項目實施主體，也可以在現有的政府投資公司的基礎上通過資產重組改造。不管是央企、地方國企還是外資或者是民間資本，只要符合中央和地方發展政策的，可授予較長期限內專項經營權，并且以貼息、投資補貼（如新能源）、政府購買勞務、減免稅收等多項政策給予鼓勵。通過市場化運作，綜合運用城鎮各種經濟要素，盤活城鎮資源；按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，逐步建立市場融資為主，國家扶持、省市援疆為輔，企業和個人積極參與，利用外資等多渠道、多層次、多元化的新區建設投融資機制。

（三）走綠色可持續發展道路

新疆作為西部欠發達民族地區，新區建設發展應以保護自然資源、實現自然資源的持續利用和維護生態系統平衡為前提，注重節約用地、用水，保護好資源和耕地，在建設中維持生態平衡，在維護生態平衡中開發建設，切實處理好當前與長遠的關系，注重資源與生態、經濟和社會的可持續發展，逐步實現生態效益、經濟效益和社會效益的協調統一。通過新區的建立和發展，進一步縮小東西部差距，使民族地區經濟社會實現可持續協調發展。

（四）大力發展特色優勢產業

優勢產業對地區發展具有極強的帶動作用。新疆工業基礎較為薄弱，優勢產業并不突出，除克拉瑪依、石河子等部分縣市依托自然資源構建起了比較粗放的產業鏈外，許多縣市尚沒有突出的優勢產業，特別是三產在新疆國民經濟中的比重更低，更需要大力發展。新區的建設要合理定位，要重點扶持發展本地區優勢產業，打造“一村一品”“一縣一業”的模式。以一產為主的縣市新區要提高農產品附加值，走農業現代化和品牌化的道路，從生產、加工、包裝、銷售各個環節入手，培育農產品品牌效益，實行規模化經營，大力提升產品價值。同時，可借鑒荷蘭等發達農業國家的經驗，引入國際國內的高端農業企業和新機制。

（五）合理解決新區人口就業問題

新區人口主要由老城區搬遷人口、農轉非人口和外來人口組成，而農轉非人口和外來人口的就業關系到新區的穩定與繁榮。要在新區實現就地城鎮化，就地安置農民，將農民成功轉化為市民和高素質的勞動力。特別是兵團城鎮新區建設要有序引導吸納內地與農牧團場人口向師部集中，以產業和人口的聚集推動集鎮發展，培育壯大師部城鎮新區。各地要充分發揮政府職能，對農轉非人口進行有針對性的勞動技能培訓，出臺相關政策，鼓勵其在新區就業；對于外來人口，要保護其合法利益不受侵犯，出臺鼓勵相應的落戶政策，構建新區和諧的勞動關系。

（六）處理好新區發展中的土地關系

應處理好新城區發展與合理拆遷征地之間的關系，確保新城區建設的平穩有序進行。新區在開發建設中要制定科學合理的拆遷方案，處理好政府—企業—居民之間的關系，充分考慮那些因拆遷和土地被征用的村民的損失，制定科學合理的征用土地補償機制、拆遷補償機制，合理足額發放拆遷補償款，順應民意、穩定民心，切實解決好失地居民的社會保障和現實問題，確保拆遷征地工作的順利開展。就地城鎮化和土地的順利流轉關系到新區建設的成敗，必須做好，成都的城鄉綜合配套改革很成功，其經驗可以參照。

（七）建立合理完善的人才戰略

人才是地區發展的支撐。由于新疆經濟發展水平落后、地理位置偏遠，難以集聚和吸引區外優秀的人才。但在新區建設過程中又急需大量人才做支撐，這就需要制定合理完善的人才戰略，完善人才培養機制，不斷提升當地人才的綜合素質；優化人才發展環境，進一步健全完善人才政策體系，合理發放人才津貼并解決其住房問題；完善公共服務體系，建立人才數據庫。自治區可建立人才信息資源管理系統，采取多種招聘形式，吸納各地優秀人才助力全疆新區建設。

（八）行政體制的改革

可以參照浦東新區、濱海新區、兩江新區等管理體制，在初創期，新區戰略性重大事項實行統一決策，具體開發建設事務實行屬地管理，發揮宏觀管理機構與縣區（開發區）各自優勢，共同參與新區開發建設；在發展期，隨著新區開發與建設走向深入，要建立綜合管理機構——管委會，全面負責托管新區范圍內各行政區和開發區事務，形成“一個平臺，一體化運作”的管理模式；在建成期，當新區大規模基礎設施與功能區建設完成之后，新區體制由開發建設為主進入到城區管理為主的階段，最終實現由經濟功能區向行政區的過渡。

[1]曹傳新.欠發達地區城市新區的開發價值與發展方略——以南陽新區為例[J].城市規劃,2012,7(19):118-122.

[2]劉立峰.我國城市新區發展戰略研究[J].城市觀察,2012,(3):158-164.