城鎮化融資的問題、國際經驗及改革建議

文/劉 斌

城鎮化是伴隨著工業化和現代化進程出現的發展趨勢。未來一段時間，新型城鎮化建設是我國經濟社會發展的重要驅動力量。在我國，新型城鎮化建設具有建設資金需求巨大、收益實現周期長、社會效益大于商業效益等特征，是一項需要巨大資金投入、多方協助和綜合機制配套的系統工程。為了滿足新型城鎮化建設巨額資金的需求，需要借鑒國際經驗，結合我國城鎮化發展的實際情況，改革并創新我國的城鎮化融資體系，推動建立市場化、可持續的資金保障機制。

一、我國城鎮化融資問題剖析

（一）資金缺口大

當前，我國城鎮化融資的突出問題是資金缺口大，地方財政稅收及中央轉移支付無法滿足城鎮化建設的資金需求。2013年，我國城鎮化率為53.6%，根據納瑟姆曲線，城鎮化水平在30%～70%之間，是城鎮化率上升最快的階段。目前我國城鎮化率正以每年大約1個百分點的速度增長，預計到2020年城鎮化率將達到60%。從發達經濟體的城鎮化經驗來看，該階段的突出特征就是需要巨額的建設資金，產生巨量的融資需求。

據財政部財科所（2013年）的研究報告粗略估計，我國人均公共財政支出增長至少需要達到年均30%才能滿足社會公眾對城鎮化公共服務的基本需求，而目前我國人均公共支出增長在20%～24%之間，如果再剔除政府運轉所需的行政經費，則基本無法滿足社會公眾對城鎮化公共服務的增長需求。遲福林（2012年）測算的資金需求更多，他測算未來10年我國將新增城鎮人口4億左右，按較低口徑，農民工市民化以人均10萬元的固定資產投資計算，將增加40萬億元的投資需求。據國家發改委經濟所的研究報告(2013年)，到2020年，中國城鎮化所產生的資金需求，僅社會保障和市政公共設施支出就超過30萬億元。財政部公布的2014年3月的最新數據認為，預計2020年我國城鎮化率達到60%，由此帶來的城鎮化投資需求約為42萬億元，與現有財力相比，資金缺口巨大。

盡管不同專家與機構的測算標準和結果不一致，但是均認為我國城鎮化過程中存在巨大的資金需求，僅僅依靠政府財政投入遠遠不夠。另外，城鎮化融資資金的浪費非常嚴重，資金使用效率普遍偏低。部分地區缺乏科學的融資規劃，導致資金因為使用方向不明確而長期趴在賬面上，每月還要交付巨額的資金利息。部分地區由于對城鎮化規劃方案的前期論證工作不科學，導致項目建設因為標準過高或過低，甚至不斷拆了建，建了拆；道路反復開挖；盲目追求奢華，造成資金的浪費。

（二）城鎮化融資問題的深入分析

1.財稅支持力量有限。按照財政經濟理論，稅收應該是城鎮化融資的基本形式，分為地方財政和中央財政轉移支付兩部分。但事實上，我國絕大多數地方政府是“吃飯財政”，其日常運行經費靠上級政府補貼，談何有更多的財力用于城鎮化建設。分稅制后，雖然財政收入占GDP的比重和中央財政占全國財政的比重均有明顯上升，但是財稅領域依然面臨的一個突出問題是財權上收和事權下移導致的地方財政困難，并嚴重依賴中央轉移支付。雖然有各類返還和轉移支付，但是比重過低，無法支撐地方政府稅收融資。

2.土地財政難以為繼。當前的城鎮化融資，主要依賴財政和土地，過度依賴房地產市場的繁榮。土地作為有限的稀缺資源，僅靠一次性的土地批租收入是不可持續的，容易助長地方政府的短期行為，更容易積聚地方政府債務性風險。今后一段時間，隨著國家房地產調控加強、土地出讓收入銳減、融資成本上升、償債能力下降和經濟增速放緩等，資金壓力進一步加大，土地財政將難以為繼。

3.融資平臺風險巨大。地方融資平臺盡管形式上也是企業投融資，但是由于市場準入和競爭規則不開放、不統一，實質上是政府行為公司化的載體和投融資工具。當前，融資平臺存在三方面的風險。一是融資平臺雖有政府信用注入，但政府償債責任不明確；二是即使落實了地方政府償債責任，其還款來源也高度依賴土地收入，可能引致地方政府追求土地收入最大化傾向；三是地方融資平臺在借影子銀行“滾雪球”，其風險已經轉移到表面，一旦爆發后患無窮。

4.試點債務，范圍有限。一直以來，中央代發地方債無論是資金規模還是資金使用方式，都無法滿足地方政府的城鎮化融資需求。地方債務試點雖然一直推進，但是范圍有限，短期內難以推廣。在現行體制下，地方債務的終極擔保人是中央財政，最終由中央財政買單，因此，中央政府必須通過綜合分析地方的財力狀況、承受能力來決定地方債務發行的試點權的配置和推廣。事實上，地方政府發債的放與不放一直是《預算法》修訂的難點。《預算法》三審雖然適度放開了省級政府的發債條件，但綜合來看，三審草案中地方政府的舉債權仍然處于國務院的管控下，地方政府自主發債的權力仍然被弱化。另外，先行試點的省市，無論是在政府透明度還是資金效率方面，都處于全國領先水平，但是從全國范圍來看，這些省市的債務能力，是其他省市在短期內難以達到的，因此地方債務試點的推廣仍需一定的時間。

5.民間資本，勢單力薄。當前，民間資本進入城鎮化建設的融資壁壘高，收益預期低，公私合營仍處于低級階段。雖然政府部門為彌補城市建設資金缺口鼓勵民營資本的注入，但是政府卻在控制產權方面不放手，設置了難以進入的壟斷性壁壘和行業限制。因為無法獲得財產權的保障，民企的資本成本遠遠高于享受各種優惠的國企資本成本，民間資本只能望而卻步。

二、城鎮化融資的國際經驗

（一）注重發揮市場的作用

在城鎮化建設中，發達市場經濟國家普遍注重發揮市場的作用，其城鎮化融資也經歷了一個從公共財政到金融市場的發展過程。普遍做法是“誰投資，誰受益”，降低基礎設施和公共事業投資的門檻，大力采取公私合作的方式，鼓勵和引導民間資本積極參與，允許地產商、私募基金、外資基金等參與到城鎮化建設中來，甚至對具備條件的市政公用事業項目采取市場化的經營方式，向民間資本轉讓產權或經營權。

（二）創新金融產品

普遍重視創新金融產品，借助先進的金融工具，如資產證券化、市政債等，積極對金融產品進行創新，鼓勵使用債券、信托、保險、私募等。市政債是國際上廣泛應用的金融工具。據世界銀行統計，目前市政債或類似地方債占全球債券總額的9%，占政府債券的35%。

（三）積極創新融資模式

普遍重視并創新融資模式，注重發揮民間資本、外資以及各類金融機構等多元化投資主體的作用，不斷創新并拓寬資本融資模式和資本投資領域。日本以財政信用為主模式，充分利用“筑巢引鳳式”“聯合投資式”等模式，促進政府公共部門與民營部門合作融資。從20世紀40年代后期以來，經過長期積累，目前日本的財政投融資的資金規模已達到政府預算內資金規模的41%，被稱為“第二預算”。加拿大基礎設施建設的投資主體主要有市政府、省級國有企業、有特許執照的私人公司、公私合營公司以及社區。市政府對本市范圍內的基礎設施建設負主要責任，負責項目的領導、規劃及融資、建設。英國以公私合營為主模式，自1992年以來，一直鼓勵私人財力參與甚至主導公共投資計劃，其核心是私人融資優先權，并致力于推動私人部門采用PPP方式參與公共服務。同時，圍繞私人融資優先權創新發展出公私合伙制操作方式。英國的PPP項目不僅限于傳統的交通和建筑領域，更廣泛擴展至醫療、教育等其他公共服務領域。

（四）注重政策調控作用

發達國家普遍重視發揮政策調控作用，積極推行政策扶持和政策調控。首先，注重對中小企業的政策扶持，注重對中小型企業的城鎮化融資扶持力度。例如，日本政府設立專門金融機構為中小型企業提供融資援助，向中小企業直接貸款，并且允許企業自行組建合作型的金融機構。其次，注重發揮財稅政策的調控作用。發達國家普遍重視充分利用稅收，推行有力的財稅政策，房地產稅或不動產稅是地方財政收入的主要來源。

三、推進和完善我國城鎮化融資的建議

當前城鎮化融資所暴露出的問題，實質上是政府與市場、中央與地方以及財政與金融等關系沒有理順理清。雖然我國財政分權在短短的20年內取得了很大成就，但是，中央和地方之間的財權和事權還不穩定，政府間轉移支付也沒有制度化和規范化，地方政府內部的分權還很滯后，縣鄉政府獲得的財權很小，和其在城鎮化建設中的事權不對稱。因此，必須借鑒國際經驗，結合中國的實際情況，改革并創新我國城鎮化融資體系，推動建立市場化、可持續的資金保障機制。

（一）積極發揮金融市場的作用

1.進一步發揮金融服務城鎮化的作用。城鎮化建設的償債來源，無非是使用者付費、土地增值收益和政府稅收。建立健全更加市場化的融資機制，不僅有助于提供穩定可靠的資金來源，也有助于提高基本公共服務供給的質量。首先，發揮政策性金融、商業性金融和農村金融的作用，形成多元化金融服務體系。其次，發揮開發性金融工具的作用，以政府信用和開發性銀行信用為基礎構筑企業信用，幫助企業吸引債券、股票等。再次，探索土地流轉收益和土地承包經營權抵押的具體方式，創新并完善包括土地抵押在內的新型信貸政策。

2.創新城鎮化金融產品和工具。積極引入項目融資方式，盤活民間資本，鼓勵推行具有穩定現金流和預期收益保障的BOT、TOT、資產證券化、PPP模式。創新多元化的金融工具，如資產證券化、市政債等，盤活大型城鎮化建設項目的融通資金。

3.發展多層次資本市場。探索以信托理財和設立資金池的方式，吸引保險資金、養老基金、私募基金、海外資金等參與城鎮化建設。通過推進基礎設施資產證券化，盤活銀行中長期資產，為大型項目提供更多的融通資金。打通股權和債權等金融市場，以多元化的融資方式滿足城鎮化過程中的基本建設資金需求。鼓勵社會資本設立污水、燃氣熱力、文教醫等產業投資基金。

4.創造條件大力發展市政收益債券。經濟理論與國際經驗都表明，市政債券是城鎮化融資領域最為典型的方式，既能充分實現對城鎮化未來收益的利用，又可以充分利用金融市場的約束機制，強化地方政府債務管理。因此，本文認為應該修改《預算法》，取消地方政府不能成為舉債主體的規定，并以此完善債券市場化發行機制、市場約束機制、風險分擔機制，強化償債能力，不斷擴大地方政府發行市政建設債券和經營性建設項目直接融資規模。

（二）培育多元化投融資主體

1.改變單一主體的融資模式。政府在融資過程中應該強調并發揮引導和杠桿作用，而不是原來單一主體模式下所體現出的主導作用。民營資金和外資也應該是參與城鎮化建設的重要力量，應該對它們一視同仁。

2.推進政府投融資平臺轉制改革。根據今年5月20日國務院《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，以及《預算法》的修訂工作進程，一旦《預算法》允許地方政府自主發債，那么大多數城投公司就不再有存在的必要。未來城投公司轉制是大勢所趨，但是，如何規范政府舉債融資和剝離政府融資職能，本文認為，轉制一定要把政府信用真正剝離出去，應該強化金融監管和產業監管，使投融資平臺朝著現代企業制度的市場化方向改進。

（三）健全債務風險約束機制

健全城鎮化融資的市場機制，必須建立并完善有效的風險約束機制和可信的信用評級機制。在制度上既要對債務風險有懲戒機制，又要對債務解決有激勵機制。要強化中央財政對地方財政的約束，強化多種形式的財政紀律約束，增強償債激勵。要強化地方人大對同級政府在預算編制與執行、投融資決策和計劃的審議監督。要鼓勵稅收優惠、發行聽證等，以此增強城鎮化融資的民意約束。

（四）推進城鎮化融資財稅綜合改革

1.明晰政府事權。在地方財政相對緊張的條件下，中央財政多承擔一些責任。推動政府職能從直接從事基礎設施建設投資，逐步轉向提供養老、醫療、教育等基本公共服務。要轉變政府職能，完善政績考核機制，淡化GDP考核，加大資源、環境、債務等約束性考核力度。

2.加快財稅改革。為保障地方政府財力，避免地方政府債務無序擴張，防范系統性財政金融風險，需要加快財稅體制改革。要健全地方稅體系特別是資源稅、環境稅、房產稅等稅收，積極培育地方主體稅種，充實地方政府自有財力，增強地方政府提供基本公共服務的能力。適時推進房地產稅立法，使之成為城鎮化融資的重要渠道之一。在財政層級結構“扁平化”的過程中，確保各級政府在城鎮化建設中財權與事權相匹配。在城鎮化融資過程中，積極發揮財政“四兩撥千斤”的作用。同時，強化財政部門對地方債務的統一歸口管理能力。

3.改革預算體制。要增強政府預算透明度，建立覆蓋全面、科學合理、公開透明的政府預算制度，編制跨年度的全面綜合的資本性預算，把地方政府性債務納入預算管理和人大預算審查監督體系。

4.深化土地、價格等改革。土地和價格是推進城鎮化建設的重要因素，也是完善城鎮化融資的重要制約因素。因此，必須提高土地資源市場化配置的程度，建立城鄉統一的建設用地市場，擴大農業用地流轉，賦予農民對承包地、宅基地更多的使用權，相應提升農地的金融價值。必須根據“使用者付費”原則，推動資源和公共服務價格市場化改革，加快水、電、氣等資源品價格改革，從而進一步增強城鎮化融資的可持續性。

[1]賈康.城鎮化進程中的投融資與公私合作[J].中國金融,2011,(19):35-36.

[2]財政部研究所課題組.城鎮化進程中的地方政府研究[J].經濟研究參考,2013,(13):13-25.

[3]國家發改委經濟所課題組.五途徑保城鎮化“籌資有道”[EB/OL].中國政協網,http://cppcc.people.com.cn.

[4]王保安.關于政府和社會資本合作的講話[EB/OL].財政部官網,http://www.mof.gov.cn.

[5]馬慶斌.中國城鎮化融資的現狀與政策創新[J].中國市場,2012,(16):34-36.

[6]郭興平.基礎設施投融資的國際比較及對中國縣域城鎮化的啟示[J].上海金融,2011,(5):12-16.