新型城鎮化進程中農業轉移人口市民化問題研究——以石家莊市為例

文/葛旭暉 蘇瑞翩

大力推進人口城鎮化，實現農業轉移人口市民化，這是中國特色新型城鎮化的核心，也是城鎮化工作的重點。2013年，我國城鎮常住人口73111萬人，城鎮化率達到了53.7%。但是，如果僅算戶籍在冊人口，“戶籍城鎮化率”僅為35.7%。土地城鎮化與人口城鎮化的嚴重不同步，已成為制約我國城市化進程的重大障礙，不僅制約了經濟的健康發展，而且還帶來了一些問題，嚴重影響到經濟社會的發展與穩定。加快推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，既是我國城鎮化的需要，也是我國經濟社會持續健康發展的迫切需要。

一、新型城鎮化進程中農業轉移人口市民化呈現出的新趨勢與新特征

河北省省會石家莊市是20世紀初因鐵路的興建而發展起來的新興移民城市。多年來，中共石家莊市委、市政府一直高度重視并強力推進城鎮化，城鎮化水平得到大幅提升。特別是近幾年來，隨著經濟社會的迅速發展，石家莊市在農業轉移人口市民化長效機制構建方面，采取了一系列重要舉措。例如，將農業轉移就業人員納入《就業失業登記證》管理范圍；將進城務工隨遷子女教育全面納入城市義務教育體系，實行就地就近“零障礙”入學；將具有穩定收入的農民工納入城市保障性住房范圍；全面放開戶籍管理，規定在石家莊市區或縣（市）城區連續務工6個月以上，不買房也能落戶，無固定住所者可在人才市場、單位集體戶、派出所落家庭戶等。通過實施這些舉措，石家莊市以人為核心的新型城鎮化得到了快速推進。

為了更好地了解新型城鎮化進程中石家莊市農業轉移人口市民化的現狀和存在的問題，本課題組于2014年5～6月份深入農業轉移人口集中的建筑工地、飯店、工廠等工作場所進行了問卷調查、深度訪談，同時，還到市勞動監察局等相關部門進行了調研。其中，通過電子郵件和紙質問卷的形式共發放調查問卷1000份，收回有效問卷925份。其中，男性占54.4%，女性占45.6%，16～50歲的占97.7%，主要集中于住宿餐飲和家庭服務業、批發零售業、制造業、建筑業、倉儲物流業等行業，占受訪者總數的71.3%。從收入狀況看，月收入在2000元以上的占63.1%。受訪者中來石家莊務工的時間3年以下的占20.5%，大部分受訪者打工時間為3～10年，占到了60.8%；超過10年的占18.7%。調研發現，當前石家莊市農業轉移人口市民化顯現出以下新趨勢、新特征。

（一）未來去向與意愿，多數傾向于留在城鎮

當問到被訪者未來的去向時，打算在石家莊市定居的占25.2%，打算到其他大城市定居的占2.9%，打算回到家鄉附近縣城或小城鎮定居的占13.5%，而準備回到農村老家定居的占19.9%。同時，還有高達38.6%的受訪者表示“還未想好”，顯示了對未來去向較大的不確定性。從現有調查意愿來看，農業轉移人口還是略傾向于回到家鄉。而在對于城鎮和農村的選擇上，農業轉移人口則傾向于留在城鎮，顯然農業轉移人口已經習慣了城市生活，更傾向于城市生活。

（二）子女教育是希望轉為城市戶口的首要原因

在子女教育方面，36.3%的受訪者的子女在老家學校接受教育，16.4%的受訪者的子女在石家莊市公辦學校接受教育，15.8%的受訪者的子女在石家莊市民辦學校接受教育。其中，“有利于子女教育”是希望轉為城市戶口的首要原因，“改善子女教育”位列“最希望政府做的事”中的第二位，僅次于提高收入。這說明子女教育問題在農業轉移人口中占有重要地位，改善農業轉移人口在石家莊的子女教育條件，有利于其市民化。

（三）多數進城務工人員得到一定住房保障

自己租房或與他人合租的占21.0%，住單位集體宿舍（包括建筑工棚）的占26.3%。有19.3%的受訪者已購置了自有住房。而居住政府提供的經濟適用房、廉租房等所占比例僅為13.4%。

（四）城市戶籍對農業轉移人口吸引力越來越小

30.4 %的受訪者表示愿意轉為城市戶口，27.5%的受訪者不愿意，而高達42.1%的受訪者表示無所謂。在進一步的調查中，對于“假如不提供城鎮戶口，您愿意留在城市嗎？”的問題，有20.5%的受訪者表示愿意，32.8%的受訪者表示不愿意，干些年就回老家；而高達46.8%的受訪者表示無所謂，可以兩邊跑。這些數據表明，隨著農村社會保障制度越來越健全，農村對農業轉移人口的吸引力也越來越強，農業轉移人口特別是新生代農民工對戶口越來越看輕。

（五）對土地和宅基地有強烈的保留意愿

當問及在“獲得城市戶籍和相應公共服務后”的問題選項時，表示“要保留農村承包地”的受訪者占76%，表示“可以有償放棄承包地”的受訪者占8.2%，表示“無償放棄”的受訪者占7%；表示要“保留農村宅基地和住房”的受訪者占66.1%，表示“可以置換城市住房”的受訪者占7.6%，表示“有償放棄”或“轉讓”的受訪者則分別占到9.9%和8.8%。

二、新型城鎮化進程中農業轉移人口市民化面臨的困難與問題分析

總體來看，石家莊市農業轉移人口市民化取得了明顯進展，但市民化過程中仍存在一些薄弱環節和突出問題。

（一）城鄉二元制度的制約作用依然存在

長期以來，我國城鄉有別的戶籍制度阻礙了農業轉移人口的有序轉移，其中最突出的表現是傳統的農村土地制度對農民的牽引上。一方面，農村集體土地和宅基地的流動性差，不能通過市場自由買賣、抵押等流通方式來獲取收益。另一方面，隨著工業化、城鎮化的發展，土地的稀缺性越來越凸顯，加之國家農業稅的減免和中央支農惠農政策力度的加大，農民特別是城市近郊區的農民逐漸認識到土地的價值，對土地的增值有較強的預期，從而強化了農民對土地的依賴，甚至出現了“農民工早退”和“逆城市化”的現象。

（二）中小城鎮發展水平低，缺乏對農業轉移人口落戶的吸引力

穩定的就業是農業轉移人口市民化的關鍵，而就業與城鎮發展水平、產業支撐密切相關。一方面，雖然石家莊市作為一個特大城市，作為河北省省會和冀中南的中心城市，對農業轉移人口具有較強的吸引力。但是，由于石家莊市周邊縣域經濟尚不夠發達，縣城普遍規模不大，小城鎮偏小，從而使這些城鎮的競爭力、凝聚力和輻射力相對較弱；同時，這些城鎮的基礎設施建設滯后，對流入的農業轉移人口承載能力有限。另一方面，這些城鎮的產業支撐薄弱，特別是第二產業、第三產業支撐作用不強，無法為大量農業轉移人口提供充足的就業機會。2013年，石家莊市三次產業結構比例為9.8∶47.2∶43.0，第一產業占比較高，農業規模化、集約化程度比較低，大量人口被吸附于農業；第二產業的主導和支撐作用不明顯，特別是龍頭企業不多，產業規模較小，人口承載能力還較低；第三產業發展滯后，吸納農業轉移人口就業的水平有限。

（三）對農業轉移人口的職業培訓不到位

目前，我國農民工培訓經費投入機制實行政府、用人單位和農民工個人共同分擔，即“政府補一點，企業出一點，個人拿一點”。總體來看，對農業轉移人口的職業技能培訓還不到位。從我們調查情況來看，受訪者中自費參加技能培訓的占9.9%，參加過政府組織培訓的占3.5%，參加過企業組織的培訓的僅占19.3%，當過學徒工的占28.1%，沒有參加過任何培訓的占39.2%。農民工由于薪酬普遍偏低，除日常生活外，幾乎沒有額外的費用去參加技能培訓，并且大多數農民工勞動時間長、勞動強度大，沒有時間和精力參加技能培訓。

（四）公共服務水平有待進一步提高

從子女接受教育情況來看，子女在石家莊上學（包含公辦和民辦）的受訪者占總數的32.2%；子女在老家上學的占36.3%。從勞動合同簽訂率來看，僅有38%的受訪者與雇主或用人單位簽訂了勞動合同。從城鎮社會保險參與率來看，由于養老和醫療保險的轉移、接續、流轉、異地結算等制度還不完善，導致農業轉移人口的城鎮社會保險參與率整體偏低，其中養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險的參與率分別為13.5%、20.5%、11.7%、4.7%、4.1%。

三、新型城鎮化進程中加快推進農業轉移人口市民化的對策建議

城鎮化的核心是人的城鎮化。我們認為，當前石家莊市城鎮化水平有了很大提高，農業轉移人口市民化已經具備了一定基礎，在進一步加快推進農業轉移人口市民化進程中應從以下五個方面實現重點突破。

（一）強化產業支撐，大力發展縣域經濟，增強中小城市的吸引力

產業發展是實現就業的基礎。沒有產業支撐，所謂“在新型城鎮化進程中實現農業轉移人口的有序轉移”就是一句空話。當前，對于石家莊而言，在新型城鎮化建設的大背景下，要以京津冀協同發展為契機。一方面，要強化產業支撐，在加大基礎設施建設、提升園區綜合承載能力、做大做強本地主導產業的基礎上，積極創造條件，承接京津產業轉移，并從中實現自我發展，帶動上下游產業及相關服務業的發展，提升第二產業和第三產業的結構層次，創造更多的城鎮就業機會。另一方面，要在繼續“做大做強省會城市”的同時加強城鎮建設，明確政策導向，加快培育縣域中心城市。營造創業政策環境，積極引導農業轉移人口自主創業，以創業實現就業；實施政策導向，完善公共基礎設施，引導就業主體向縣城轉移，實現就地就近市民化。

（二）創新職業技能培訓，提升農業轉移人口的城市生存和發展能力

在影響經濟發展諸因素中，人的因素最關鍵。世界先發國家諸如德國、日本、美國等國家的發展實踐都有力地證明了人力資本的重要作用。當前，對于農業轉移人口來講，決定他們能否留在城市的關鍵就是在城市的生存和發展能力如何，這對他們來說是最重要的。職業教育和培訓是提升人力資本的捷徑。農業轉移人口職業技能培訓具有準公共產品的性質，屬基礎建設范疇，國家必須明確其在培訓中的主導地位與主要責任，將農業轉移人口職業技能培訓納入教育發展戰略之中，加大財政投入，建立和健全多層次、多元化的農業轉移人口培訓體系。比如，可以通過向農業轉移人口發放“培訓券”的方式，由其自行選擇合適的培訓機構學習培訓。同時，農業轉移人口職業技能培訓不能只依靠政府，還應積極探索調動企業和社會力量參與其中，在全社會形成多方合力。此外，對于農民轉移人口自身來講，必須增強主動意識，積極參加職業技能培訓，提高自身整體素質。

（三）全面推進體制機制創新，構建有利于推進農業轉移人口市民化的制度安排

科學的制度安排和政策支撐可以為農業轉移人口順利實現市民化提供有效的激勵。因此，必須建立起系統的、多元化的農業轉移人口市民化制度支撐體系。一是在住房方面，應加大廉租房和經濟適用房建設，降低申請條件，同等對待本地居民和農業轉移人口，積極探索將“小產權房”納入城鎮保障性住房體系。二是在教育方面，農業轉移人口子女教育同其他公共物品一樣具有正外部性，“為了孩子能接受更好的教育”位列農業轉移人口希望轉為城市戶口原因的首位。因此，在改革義務教育投入機制和加強中央統籌的基礎上，可借鑒浙江經驗，探索建立電子“教育券”制度，以解決農業轉移人口子女異地接受教育問題。三是在社會保障方面，應逐步探索使農業轉移人口獲得與城市居民同等的經濟和社會權利。國務院2014年7月30日推出的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出，要“建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口”。這項重大改革標志著我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺，將極大地減輕農業轉移人口市民化的阻力。因此，還原戶籍的人口登記功能之后，應在優先解決農業轉移人口的工傷保險、大病醫療保險的基礎上，針對農業轉移人口流動性大的特點，重點探索將農業轉移人口逐步納入城鎮基本醫療保險體系，建立農業轉移人口的養老保險轉移接續等政策措施。

（四）創新承包土地和宅基地流轉機制，切實保護農業轉移人口的土地權益，解除農民轉市民的后顧之憂

要以產權清晰為目標，完善土地和宅基地使用權的確權、登記、頒證工作，發展土地和宅基地流轉服務體系，使農業轉移人口承包土地和宅基地可以有序實現出租、抵押、入股、轉讓等，從而盤活存量財產，并且允許農民帶著農村所有的土地財產權益及其附著資產進入城鎮落戶變身市民，從根本上消除農業轉移人口市民化的土地障礙。探索制定城鎮建設用地增加與吸納農業轉移人口相結合的具體辦法。

（五）積極發揮城市社區和志愿者作用，為有序推進農業轉移人口市民化提供良好的社會氛圍

根據馬斯洛的需求層次理論，農業轉移人口城市融入包括經濟生活的融入、社會日常生活的融入以及社會心理層面的融入。因此，有序推進農業轉移人口市民化離不開城市社區以及志愿者的參與。一方面，城市社區作為農業轉移人口融入城市的重要載體，要逐漸轉變觀念，樹立以人為本的服務理念，為農業轉移人口市民化創造良好的條件。另一方面，積極培育致力于農業轉移人口市民化的志愿者隊伍，為外來農業轉移人口更好更快地融入城市開展諸如法律援助、心理健康咨詢、子女教育、工作信息推薦等引導性工作。

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