對我國耕地逐年減少現狀的一些思考

閔 登，周 維

(成都理工大學旅游與城鄉規劃學院，四川成都610059)

1 我國耕地面積現狀

第二次全國土地調查數據顯示，我國耕地面積為13 538.5萬 hm2，約合20.307 7 億畝。全國人均耕地 0.101 hm2(1.52畝)，不到世界人均水平的一半。數據顯示，從耕地總量和區位看，全國有996.3萬hm2(14 945萬畝)耕地位于東北、西北地區的林區、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內和25°以上陡坡，其中，相當部分需要根據國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養生息的總體安排作逐步調整;有相當數量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種;還有一定數量的耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞、地下水超采，已影響正常耕種。全國耕地調查數據有所增加，主要是由于調查標準、技術方法的改進和農村稅費政策調整等因素影響，但適宜穩定利用的耕地也就是1.2億多hm2(18億多畝)，我國的糧棉油及其他農產品就是這些實有耕地生產的。

2 耕地的重要作用

“土地是財富之母”，對于我國這樣一個人口大國和農業大國，耕地還在社會、生態和精神等領域發揮著重要作用。

2.1 耕地具有基礎性的經濟價值

據測算，耕地提供人類88%的食物以及其他生活必需品，95%以上的肉、蛋、奶是由耕地提供的產品轉化而來的，以農產品為原料的加工業產值占到輕工業產值的50%～60%。耕地直接或間接為農民提供了40%～60%的經濟收入和60%～80%的生活必需品。由此可見，耕地在我國農業乃至整個國民經濟和社會發展中有著不可替代的基礎性作用。

2.2 耕地具有重要的社會價值

“民以食為天，地為糧之本”，耕地是糧食生產的載體，是糧食安全的根本保障。“為政之要，首在足食”，這是歷代治國安邦的經驗。在農業科技還沒有重大突破的情況下，必須要有穩定的一定數量和質量的耕地作保障，以穩定和提高糧食生產能力，保證國家糧食安全。我國有13億人口，其中65%生活在農村，耕地還擔負著農民的就業、養老和發展問題，承擔著農民的基本生存保障功能，因此，耕地是農民穩定、農村發展的重要基礎，也是農業發展的重要基礎，而農業的穩定則是國家物價持續穩定的重要前提，進而促進了全社會的穩定。

2.3 土地具有精神價值

耕耘、收獲，既是農民的物質需要，也是農民的精神寄托。馬克思認為，未來社會勞動會成為第一需要，而不是謀生的手段。土地不僅是農民的“泥飯碗”，而且在耕地上耕耘、勞作，寄托著千百萬農民的幸福追求和勞動創造。“萬物土中生”，人類在耕作中不斷進行著實踐和創新，延續和創造著人類的文明。從某種意義上說，耕地是人類物質文明和精神文明的來源，是人類的出發點和歸宿。

3 造成近年來耕地數量減少的途徑分析

3.1 造成耕地數量減少的四種途徑

造成近年來我國耕地數量減少的主要途徑有四種:一是建設占用耕地;二是生態退耕占用耕地;三是災毀耕地;四是農業結構調整耕地。災毀耕地屬于自然因素，基本上不受人類的控制;生態退耕減少的耕地主要是坡耕地和旱地等劣等地，這部分耕地關系到生態環境的保護，耕作的成本非常高，從社會經濟可持續發展角度來看，這部分耕地退耕勢在必行，有利于防治水土流失和改善生態環境。農業用地結構內部的調整方向是雙向的，也就是說既可以由耕地向其他農地流轉，也可以由其他農地向耕地流轉。以上三個方面的耕地減少，對耕地保護和糧食安全不具有根本性的破壞力。

3.2 建設占用耕地分析

建設占用耕地，特別是城鎮建設用地是造成我國近年耕地數量減少的主要原因。這些占用耕地中其中有相當一部分屬于未批先用、非法占用。據10個省、市的統計，在458.1萬畝園區實際用地中，未經依法批準的用地達到314.6萬畝，占68.7%。大量被圈占的耕地并沒有真正開發，有多達43%的耕地被長期閑置、撂荒。數量眾多、面積驚人的開發區，占用的耕地量不容小視。重慶市撤銷了50多個開發區，海南省撤銷了67個開發區。而全國人均耕地最少的浙江省有742個開發區，規劃面積4000多km2，相當于全省現有城市和建制鎮面積的3.6倍。另一個大規模占地的就是大學城。近年來，各地熱衷于開發大學城，用地一個比一個多。陜西的西部大學城占地400 hm2;山東菏澤大學文化城占地466.67 hm2;南京宣布投入50億元巨資，打造全國最大的仙林大學城，其規劃面積達70 km2，相當于目前26個北京大學的面積。據調查，已經批準和正在申請的大學城用地，絕大部分為耕地，征地數量巨大。遼寧的大學城用地543.4 hm2，大多來源于征地;浙江的5個大學城規劃用地面積2 240 hm2，其中70%以上為耕地。隨意占用土地導致土地面積持續不斷減少的勢頭當前仍然沒有得到完全遏止。

4 我國耕地資源保護中存在的一些問題

4.1 部分地方政府領導依法行政的意識不強

有的地方政府為了當地經濟的發展，只關注于地方財政收入和經濟產值的增長，對耕地保護只停留在簽訂責任狀、應付上級檢查等表面上，缺乏耕地保護的積極性，這是耕地銳減勢頭得不到遏制的直接原因。

4.2 農民缺乏耕地保護動力

耕地的主要利用方式是種植糧食作物，由于種糧效益低下，受經濟利益驅動，農民缺乏耕地保護的動力。

1)種植業經濟效益遠低于征地收益，土地被征用獲得的補償相當于農民30～40年種地的收入，因此很多農民對于征地表現出了很高的積極性，對保護耕地沒有概念。

2)種植經濟作物收益高于種糧收益，農民主動將耕地轉變為園地或林地，這是耕地減少的另一個重要原因。

4.3 部分法律法規不利于耕地保護

1)建設占用耕地成本低，耕地數量保護壓力大。

2)基本農田標準規定模糊，耕地質量保護無保證。

3)土地執法權不配套，制止破壞耕地行為無力度。

4)土地違規違法查處不力。

5 對保護耕地的措施的一些思考

5.1 樹立耕地保護戰略觀

耕地保護事關國家糧食安全和社會穩定，盡管現在的各類戰略研究很多，但真正將耕地納入國家發展全局考慮的綜合研究還不多。因為耕地保護工作沒有納入社會整體規劃，致使耕地保護指導思想經常搖擺不定;耕地資源消費戰略不明朗，對社會各類用地方式和規模缺乏應有的調控和評價，致使耕地保護工作對社會經濟發展的反應滯后，缺乏整體性應對策略。

5.2 強化耕地資源資產觀

耕地資源是一種重要的資產。隨著大規模的耕地資源利用，耕地資源稀缺性日益凸現。耕地既是資源，又是重要的資產，資源很珍貴，資產要珍惜。實行耕地資源資產化管理不僅是一種管理觀念和管理方式的變化，而且涉及整個資源管理體制的變化和制度變遷;資產化管理造成強烈的激勵機制和約束機制，促使人們節約耕地，合理利用耕地，努力提高耕地資源的使用效率，有效地改變了人們利用耕地的行為規則;資產化管理要求培育發達的資源市場體系，通過公平、公正、公開的市場競爭，實現耕地資源的優化配置，要求運用經濟手段調節耕地資源的開發和利用，因而能有效地克服單純以行政方式管理資源的弊病，大大加強了對耕地資源的管理，提高了整個社會的福利水平。

5.3 堅持耕地有效需求觀

當前，耕地保護工作的主角是政府，耕地保護很大程度上是政府的一廂情愿，農民缺乏耕地保護的基本動力。究其原因，除了耕地產權結構設置不合理，沒有賦予農民基本的財產權保障外，更多的是農業利益太低，農民缺乏對耕地的基本有效需求，導致耕地資源被棄荒和其他不合理利用。要在保障糧食綜合生產能力的前提下，允許一定程度的農業結構調整，允許農用地流轉，以增加農業生產的比較利益，使耕地成為農民的真正資產，能獲取一定的收益，從而形成自發的保護耕地的內在動力。

5.4 引入耕地征用市場觀

對耕地保護影響最大的問題是農用地的轉用。由于征地制度改革滯后，對農民集體土地征用補償采取的還是原來計劃經濟下的以土地衍生物價值(土地產出)補償的方式，標準很低，造成農民長期生活缺乏基本保障。征用后的土地出讓采用的則完全是市場經濟方式，造成了征用補償和土地出讓收益之間的巨大利差。在利益驅動下，很多地方政府置耕地保護責任于不顧，大量亂征濫用耕地，以至造成嚴重的社會問題。因此，必須盡快制定農民分享出讓收益的辦法，如在土地出讓收益中切出一定的比例，用于失地失業農民的社會保障支出。

5.5 革新耕地資源責任觀

實行最嚴格的土地管理制度的出發點不是阻礙經濟社會的發展，而是為了更好地為可持續發展服務，因此不能站在經濟社會發展的對立面去談實施最嚴格的耕地保護制度。最嚴格的土地管理制度不是管死土地資源，而是要管好、用活土地資源，建立規范的土地市場，盤活土地資產，節約利用，高效利用土地資源;實行最嚴格的土地制度不是國土資源部一家的事，是關系到國民經濟各行業、社會各個階層、國家政府各個部門的大事，必須全民總動員;最嚴格的土地制度的實施范疇不應局限于國土資源部職責范圍內的土地資源，要將草原、濕地、林地等資源通盤考慮。要建立耕地保護地方行政首長負責制，既要將數量保護納入到對行政首長的責任考核中，又要拓寬考核范圍，將耕地質量和耕地環境等可持續發展指標納入到首長責任考核中去。

［1］宋戈.中國城鎮化過程中土地利用問題研究［D］.哈爾濱:東北農業大學，2004.

［2］楊銘.我國耕地資源現狀令人擔憂［J］.河南國土資源，2003(S1).

［3］紀純.近年來我國耕地數量變化及其途徑和原因分析［J］.現代化農業，2005(10).