民族自治地區(qū)國有資本經(jīng)營預(yù)算實施的問題與反思

廣西財政廳 陳湘榮

從啟動試點到全面推行，國有資本經(jīng)營預(yù)算工作已歷經(jīng)六年。西方國家因國有企業(yè)數(shù)量較少，且政府一般不直接經(jīng)營，沒有獨(dú)立的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，因此，無論是從理論還是實踐來說國有資本經(jīng)營預(yù)算都無多少外來經(jīng)驗可供借鑒。民族自治是我國重要政治制度之一，國有資本經(jīng)營預(yù)算在民族自治地區(qū)實施有哪些特殊性?如何通過制度安排進(jìn)行處理?對于這些問題，尚無人涉及。為使討論具有具體性，本文以廣西為例進(jìn)行探討。

一、廣西國有資本經(jīng)營預(yù)算實施的現(xiàn)狀及問題

(一)預(yù)算實施的進(jìn)展情況。

依據(jù)廣西壯族自治區(qū)人民政府《關(guān)于推行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，廣西從2009年開始在自治區(qū)本級國資委、農(nóng)墾局監(jiān)管(所屬)的45戶國有企業(yè)中開展國有資本經(jīng)營預(yù)算試點，收取和安排國有資本收益，經(jīng)過試點后，從2012年起在自治區(qū)一級國有企業(yè)中開始單獨(dú)編報國有資本經(jīng)營預(yù)算，但在地級市尚未全面實施。

(二)廣西國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支制度與收支情況。

1.國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入制度與情況。

(1)在收入上繳比率方面，采取“一刀切”的辦法，試點時期按6%，2012年起按10%上繳，其余94% ～90%的凈利留在企業(yè)自主支配。在上繳利潤基數(shù)確定方面，以企業(yè)經(jīng)中介機(jī)構(gòu)審計確認(rèn)后年度財務(wù)決算合并報表列示的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，扣除少數(shù)股東權(quán)益、彌補(bǔ)以前年度虧損和提取法定公積金后凈利潤作為基數(shù)按比率計算企業(yè)應(yīng)繳的國有資本收益。此外，還包括企業(yè)股利、股息收入，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，清算收入和其他國有資本經(jīng)營收入。

(2)國有資本經(jīng)營收入情況。2009～2013年度實際上繳國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入分別為8818萬元、23 802萬元、57 755萬元、64 040萬元、56 178萬元。

2.企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出制度與情況。

(1)支出調(diào)節(jié)比率方面。支出調(diào)節(jié)比率經(jīng)歷幾次調(diào)整。2009年，實行以收定支，支出與收入掛鉤的辦法，對收取的國有資本收益，企業(yè)上繳多少，財政通過項目扶持方式返還多少。2010年，將全額收支定向掛鉤的辦法改為財政集中20%，調(diào)劑用于自治區(qū)直屬國有企業(yè)全局性的改革發(fā)展支出，另外80%仍實行收支定向掛鉤的辦法，財政通過增加資本金方式注入上繳企業(yè)。2011年起，再改為財政全額集中，統(tǒng)一用于自治區(qū)直屬國有企業(yè)改革發(fā)展的項目支出。

(2)國有資本經(jīng)營支出情況。2009～2013年度實際安排國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出分別為8818萬元、22 011萬元、51 417萬元、59 470萬元、50 271萬元。以2012年為例，自治區(qū)一級國有企業(yè)158戶全部納入國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍，但實際上繳收入的一級企業(yè)僅23戶，安排支出的一級企業(yè)20戶。上繳利潤企業(yè)占區(qū)直企業(yè)戶數(shù)的比例為14.56%，絕大部分的區(qū)直和地縣國有企業(yè)收支與國有資本經(jīng)營預(yù)算收支無緣。

(三)廣西實施國有資本經(jīng)營預(yù)算存在的主要問題和困難。

1.推進(jìn)全面覆蓋難。其一，贏利國企的阻力。國有企業(yè)習(xí)慣了享受國家“留利于企業(yè)”的政策，多年來沒有上繳國有資本經(jīng)營利潤，不僅如此，相當(dāng)部分國有企業(yè)還由財政負(fù)擔(dān)改革改制成本，從各種渠道獲得財政資金補(bǔ)助。因此，部分國有企業(yè)認(rèn)為政府收取國有資本收益，使企業(yè)可用資金減少，擔(dān)心會影響企業(yè)發(fā)展壯大，對上繳國有資本收益存有抵觸情緒。其二，虧損企業(yè)沒有積極性。因為，贏利國企上繳比率不高、政府統(tǒng)籌能力有限，對虧損企業(yè)沒能帶來實質(zhì)性幫助。其三，市縣編制國有資本經(jīng)營預(yù)算行政成本不劃算。市縣一級的國企企業(yè)規(guī)模小，盈利水平低，基礎(chǔ)薄弱，企業(yè)上繳稅后利潤的潛力不大;部分市縣國有經(jīng)濟(jì)成分小，一些市縣經(jīng)過多年的改組改制，國有經(jīng)濟(jì)的份額已微乎其微;縣級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全，實施國有資本經(jīng)營預(yù)算收益規(guī)模小，行政成本大，必要性存疑，積極性不高。

2.預(yù)算收支執(zhí)行難，權(quán)威性不足。其一，收入測算難。企業(yè)盈利完全受市場經(jīng)營波動影響，結(jié)果難以與預(yù)算草案相吻合。其二，收入收繳難。收取國有資本經(jīng)營預(yù)算收益不像稅款征收有稅收征管法作法律保障，財政也沒有專門的征管隊伍，更沒有遵守繳納義務(wù)的群眾觀念和基礎(chǔ)。其三，支出安排難。現(xiàn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算支出基本上是在同級國有企業(yè)間體內(nèi)循環(huán)，并且與企業(yè)規(guī)模和上繳凈利狀況相關(guān)，政府集中調(diào)控的力度很弱，確定安排支出方向的博弈困難。

3.廣西國有企業(yè)改革改制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的預(yù)算支出壓力很大。其一，國企改革支出困難，如2010年廣西計劃要完成規(guī)模以上國有企業(yè)改革改制48家，需要自治區(qū)本級財政安排企業(yè)改制資金4.87億元，相對于廣西的財力水平，除保法定支出和民生支出之外，一年要拿出這么多錢搞國企改革相當(dāng)困難。其二，中央下放破產(chǎn)關(guān)閉礦山企業(yè)遺留問題急需解決，廣西目前尚有破產(chǎn)關(guān)閉企業(yè)的礦區(qū)職工生活飲用水源治理、房屋維修和改造、道路改造等項目需要大量財政資金投入，地方政府籌集資金，維護(hù)社會穩(wěn)定的壓力很大。其三，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出困難很多，廣西作為西部少數(shù)民族地區(qū)，中央實行的調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實施節(jié)能降耗的方略，給地方財政帶來了很大的預(yù)算支出壓力。這些困難，都需要中央從央企國有資本經(jīng)營預(yù)算收入中安排部分資金以轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椯Y金的方式支持廣西的國企改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

4.預(yù)算會計制度不健全。其一，核算科目不健全。有些開展國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的必要的成本開支沒有相應(yīng)的科目進(jìn)行核算，如國資委、其他履行出資人資格的預(yù)算單位用于國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的成本費(fèi)用必需開支，應(yīng)該全面反映國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的直接成本費(fèi)用。其二，沒有細(xì)化國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共財政預(yù)算、社會保障預(yù)算的會計科目銜接，沒有架設(shè)好三大預(yù)算有機(jī)銜接的橋梁，未體現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算是構(gòu)成國家統(tǒng)一預(yù)算體系的重要組成部分。其三，沒有建立中央與地方國有資本經(jīng)營預(yù)算轉(zhuǎn)移支付制度，沒有在國有企業(yè)收入分配制度方面有效體現(xiàn)國有企業(yè)全民所有制的性質(zhì)，這個制度安排對民族自治地區(qū)尤其重要。

二、由民族自治地區(qū)國有資本經(jīng)營預(yù)算的問題引出的反思

收支是預(yù)算工作的核心，因此，從問題和困難的表現(xiàn)形式上看，廣西國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算實施工作所面對的困難和存在的問題與別的省市并無實質(zhì)性區(qū)別。但是，廣西作為民族自治區(qū)域的性質(zhì)使得這些問題和困難帶有民族自治性，并可以引發(fā)對我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的一般性反思。

(一)對國有資本經(jīng)營預(yù)算在民族自治區(qū)域全覆蓋的反思。

全面實施國有資本經(jīng)營預(yù)算對地方政府來說無疑是要考慮行政成本的，對微利企業(yè)和虧損企業(yè)也要調(diào)動其積極性并解決他們的實際困難。在目前市縣政府和企業(yè)對國有資本經(jīng)營預(yù)算都缺乏積極性，并且在全國范圍內(nèi)推行國有資本經(jīng)營預(yù)算的直接根據(jù)是《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》而不是《預(yù)算法》的情況下，對于民族自治地區(qū)來說，依據(jù)《中華人民共和國民族自治法》第三十二條的“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有管理地方財政的自治權(quán)”之規(guī)定，民族自治區(qū)在是否全面推行國有資本經(jīng)營預(yù)算工作具有選擇的可能性和現(xiàn)實性。

(二)關(guān)于“國有資本經(jīng)營預(yù)算”定義的反思。

資本收益有會計定義和金融定義之分，核心指向是所獲得的超過原來為它支付的那一部分收益。當(dāng)國務(wù)院《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》把國有資本經(jīng)營預(yù)算定義為“國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算，是政府預(yù)算的組成部分”時，也就意味著實施國有資本經(jīng)營預(yù)算工作有一個預(yù)設(shè)，即國有企業(yè)是贏利的。確實，經(jīng)過2008年金融危機(jī)之后的國進(jìn)民退之后，國有企業(yè)的規(guī)模、贏利水平大幅度上升，但是，這主要是那些大型的、資源型和壟斷型的國有企業(yè)。在民族地區(qū)，國有企業(yè)的類型大部分屬競爭性行業(yè)，除極少數(shù)企業(yè)贏利水平良好外，大部分國有企業(yè)處于微利甚至虧損狀態(tài)。在這種現(xiàn)實狀態(tài)與定義之間存在不一致的情況下，為了使國有資本經(jīng)營預(yù)算涵蓋的范圍更廣，發(fā)揮調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的作用更大，有必要重新界定國有資本經(jīng)營預(yù)算的概念。

(三)對國有資本經(jīng)營預(yù)算收支原則的反思。

國有資本經(jīng)營預(yù)算中收入上繳比率和支出調(diào)節(jié)比率及支出方向是焦點問題。在廣西，收支原則經(jīng)歷了由全額“收支掛鉤”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸ㄏ蚍颠€為主，統(tǒng)籌為輔”，再到“全額統(tǒng)籌”。即使實現(xiàn)十八屆三中全會提出的:提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生的目標(biāo)，但廣西因為要完成國有企業(yè)改革改制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的缺口仍然巨大。揭示這一點的啟示在于:在廣西這樣的民族自治地區(qū)，依現(xiàn)行《民族自治法》和《預(yù)算法》，中央都應(yīng)該通過國有資本經(jīng)營預(yù)算轉(zhuǎn)移支付制度，幫助解決實際困難。并在預(yù)算執(zhí)行制度方面，樹立權(quán)威，強(qiáng)化預(yù)算績效的全面考核和報告。

(四)對國有資本經(jīng)營預(yù)算會計核算科目的反思。

編制和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算的工具是會計核算科目，科目設(shè)置體現(xiàn)了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的頂層設(shè)置。因此，具體、準(zhǔn)確和系統(tǒng)化地完善國有資本經(jīng)營預(yù)算，必須關(guān)注民族自治地區(qū)的國有資本經(jīng)營預(yù)算科目設(shè)置問題，即中央財政對民族地區(qū)實施轉(zhuǎn)移支付和專項補(bǔ)貼的情況下，民族自治地區(qū)的公共財政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算之間的科目如何對接?

三、對完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的建議

(一)財政部盡快研究出臺《國有資本經(jīng)營預(yù)算條例》，提升國有資本預(yù)算工作的法制層次。

通過頂層設(shè)置，樹立國有資本經(jīng)營預(yù)算的權(quán)威，進(jìn)一步為國有資本經(jīng)營預(yù)算的收益收繳、分配比率確定，支出績效考核，預(yù)算的正確編制、執(zhí)行、公開和報告提供制度保障。在全面實施國有資本經(jīng)營預(yù)算的同時，賦予民族自治地區(qū)一定的彈性，如:財政部組織調(diào)研，對基層國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入較小(比如年收入不足1000萬元)的地方，不納入國有資本經(jīng)營預(yù)算編制單位，中央通過國有資本轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助支出在三年內(nèi)幫助基層解決國企改革和國有資本變現(xiàn)退出問題。

(二)科學(xué)規(guī)范國有資本經(jīng)營預(yù)算的概念。

由于建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的意義是“增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力、完善國有企業(yè)收入分配制度、推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機(jī)制性問題”，它說明國家以所有者身份依法取得國有資本收益只是國有資本經(jīng)營預(yù)算的手段而非目的，因此，為了調(diào)動各方的積極性，也為了避免誤解，可以把國有資本經(jīng)營預(yù)算定義為“國家以所有者身份對所投入的國有資本的收入和支出而發(fā)生的預(yù)算，是政府預(yù)算的組成部分”。

(三)建立國有資本經(jīng)營預(yù)算橫向?qū)又贫取?/p>

在國有資本經(jīng)營預(yù)算和一般公共預(yù)算、社保基金預(yù)算的對接方面，從制度上規(guī)定把國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的一部分用于調(diào)入公共財政預(yù)算，在出資人產(chǎn)權(quán)制度上體現(xiàn)收入分配歸全民所有;另一部分用于劃歸社保基金預(yù)算，探索實現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)。

(四)建立國有資本經(jīng)營預(yù)算支出轉(zhuǎn)移支付制度。

在中央與地方預(yù)算關(guān)系方面，建立轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付以及專項資金制度，中央從央企國有資本經(jīng)營預(yù)算收入中安排部分資金支持地方國企改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。這種措施在民族地區(qū)尤為必要。

(五)完善預(yù)算支出績效考核制度。

采取三項措施加強(qiáng)管理工作:一是實行中期(三年或五年)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出規(guī)劃制度。資金的安排領(lǐng)域、對象和方式以產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整為導(dǎo)向以中期規(guī)劃為主，預(yù)算分年度執(zhí)行，提高預(yù)算資金長期效益。二是實行項目庫制度。由企業(yè)和預(yù)算單位根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要制訂資本性支出計劃和彌補(bǔ)國有企業(yè)改革成本的費(fèi)用性支出計劃，建立年度支出項目庫，由財政根據(jù)年度預(yù)算規(guī)模按優(yōu)先秩序確定支出預(yù)算，報人大批準(zhǔn)執(zhí)行。三是實行全面資本收益考核制度。在相當(dāng)長的時期內(nèi)，留歸企業(yè)自主支配的凈利依然是大頭，因此，應(yīng)建立包括上繳政府收益以及企業(yè)留利使用績效的考核情況并向同級人大報告的制度。

(六)修訂完善預(yù)算科目。

通過科目設(shè)置體現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算的制度頂層設(shè)置改革要求。對照政府收支分類科目和地方國有資本經(jīng)營預(yù)算主要指標(biāo)表調(diào)整相關(guān)會計科目。

1.調(diào)整公共財政預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算相同的科目。如企業(yè)改革補(bǔ)助等科目，在試點期間可允許兩個預(yù)算支出中存在相同科目，但核算的側(cè)重點不同，公共財政預(yù)算核算包括對所有企業(yè)的支持，國有資本經(jīng)營預(yù)算只限定在國企。長遠(yuǎn)看應(yīng)逐步將兩個預(yù)算支出重疊的科目進(jìn)行分設(shè)。

2.調(diào)整公共財政預(yù)算的科目。如收入科目方面:已納入國有資本經(jīng)營預(yù)算的企業(yè)的利潤收入科目，如“非稅收入”下“國有資本經(jīng)營收入”的“利潤收入”、“股利、股息收入”、“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入”、“清算收入”等科目及細(xì)目應(yīng)予逐步取消或簡化轉(zhuǎn)由國有資本經(jīng)營預(yù)算反映。

3.調(diào)整國有資本經(jīng)營預(yù)算主要指標(biāo)表的科目。第一，資本性支出和費(fèi)用性支出科目下按照功能和經(jīng)濟(jì)分類方法進(jìn)行細(xì)分設(shè)置，如設(shè)企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)補(bǔ)助等。第二，收入科目方面:增設(shè)“國有資本民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入”、“國有資本專項轉(zhuǎn)移支付收入”科目，用以反映地方和下級收到中央和上級的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入;將“國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入資金”科目修改為“公共財政轉(zhuǎn)入國有資本經(jīng)營預(yù)算資金”科目，用以反映公共財政預(yù)算支持國有資本經(jīng)營預(yù)算的資金。第三，支出科目方面:增設(shè)“國有資本民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助支出”、“國有資本專項轉(zhuǎn)移支付支出”科目，用以反映中央和上級對地方和下級的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助支出;增設(shè)“預(yù)算編制業(yè)務(wù)”科目，用以反映預(yù)算單位用于預(yù)算編制方面的支出;增設(shè)“國有企業(yè)專項管理”等科目，用以反映國資委等預(yù)算單位管理企業(yè)方面的支出;將“國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)出資金”科目修改為:“國有資本經(jīng)營預(yù)算轉(zhuǎn)入公共財政資金”和“國有資本經(jīng)營預(yù)算轉(zhuǎn)入社會保障資金”科目，用以反映國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的一部分用于保障和改善民生。

略)