淺析國有企業集團內部控制存在的問題及對策

杭州市交通投資集團有限公司 洪元麗

一、國有企業集團內部控制存在的問題

(一)控制環境不適應。

1.公司法人治理結構不夠完善，公司化運作程度不高。國企集團雖然建立了法人治理結構，從法律程序上是具備了公司化運作的框架，但大多董事會和經營層高度重疊，董事會、監事會人員結構不合理，監事會議事程序缺失或變成了董事會的監事會，議事制度不夠健全，致使董事會和監事會不能發揮應有的決策、制衡和監督作用，不易形成科學的決策機制和有效的監督機制。特別是關系國計民生的基礎設施建設國有企業，與政府之間仍具有較為緊密的行政管理關系，在經營投資決策上的自主性較弱，難以完全按照資本市場的內在規律運作，其模式尚定在“三代模式”上，即代政府借款、代政府撥款(投資)、代政府還款，缺乏市場經濟中生存、發展的自主性，尤其是在承擔政府的公共產品或準公共產品投資建設時，無法按照內部控制規范要求對企業投資行為進行監控。而且，有些國企集團在原始組建時基本都是原有資產劃撥組建的國有獨資企業，下屬單位有些尚未經過改制成為公司制企業，甚至還有事業單位，根本無法按照《公司法》的規范要求運行，體制和機制難以與市場經濟相適應。

2.內部控制意識淡薄。對內部控制重視不夠，觀念落后，對內部控制的認識還停留在計劃經濟時期的內部牽制階段，認為內部控制就是內部監督，遇到具體問題多強調靈活性，使內部控制制度流于形式，失去了應有的剛性和嚴肅性。

3.企業內部控制體系不健全，內控職能難以發揮。

多數國企的組織結構政企合一，內部控制要求的不相容職務沒有分離，機構臃腫、管理層次多，內部控制制度不完善，存在范圍不全面或有關內容不夠合理，不切實際，偏離控制重心，沒有針對企業經營的各個環節、各個部門制定出相應的規章制度，存在顧此失彼，甚至與現行國家法規不符的現象。

4.內控制度執行力不強:部分經濟業務沒有嚴格按照會計核算制度進行核算，造成會計信息有時不夠準確;資產管理沒有嚴格按照國有資產管理辦法進行，存在不按程序處置資產、往來賬款核對清理不及時的現象;項目建設管理沒有嚴格按照預算執行，超概算現象普遍，給項目投資損失埋下隱患;個別環節沒有嚴格按照授權審批制度或議事規則處理經濟業務，存在越權審批的情況，甚至違規違紀現象。將內部控制制度作為一種擺設，內部控制流于形式。

(二)風險評估意識不強。

風險意識淡薄，風險預警機制缺失。隨著社會經濟環境的變化，企業間競爭越來越激烈，競爭所帶來的籌資風險、投資風險、開拓市場的風險、擔保風險、信用風險、法律風險、技術風險、聲譽風險、兼并收購、破產重組、電子商務等經營風險無時不在。但從目前國企現狀來看，企業對風險意識的認識并沒有提到應有的高度，還停留在計劃經濟條件下賣方市場的水平上，沒有形成風險意識，思想上缺乏風險概念。在制定各項內部控制制度時存在就事論事，孤立單個業務活動，沒有從企業戰略和整體風險的高度來考慮各制度的具體內容，沒有建立防范經營風險的內部控制程序，風險預警機制缺失，抗風險能力薄弱。

(三)財務監督力度不夠。

1.有重會計核算，輕財務監督的現象。財會部門把大量的精力放在經濟業務的核算和融資工作上，對財務監督所投入的精力不夠，對經濟業務事前、事中過程控制難以跟進，事后評價浮淺;財務部門的主管人員既管理財務收支又進行會計信息處理，違背不相容職務分離原則，極易導致基于財務收支需要而編造會計信息。

2.部分會計人員缺乏主動監督的意識。國有企業用人機制上的固有缺陷，人員市場競爭意識淡薄，專業知識積累不能跟進會計法規準則的變化和企業經營業務的拓展;職業道德意識不強，存在會計人員為迎合某些特定需要而制造虛假會計信息，損害國有資產的合法權益，為企業的發展埋下風險隱患;缺乏主動性和創造性，沒有樹立經營觀念和市場觀念，會計工作往往只局限于對已發生經濟業務的核算、報告，參與管理的意識淡薄，會計的作用得不到全面發揮。

(四)內部審計的再監督作用沒有得到很好的發揮。

1.組建的滯后性。1985年8月國務院發布《國務院關于審計工作暫行規定》明文要求“大中型企事業組織應當建立內部審計監督制度”，2004年8月國務院國有資產監督管理委員會令第8號《中央企業內部審計管理暫行辦法》，明確要求國有企業必須建立獨立的內部審計機構，但目前仍有一些企業沒有建立獨立內審部門，內部審計的建立明顯滯后。

2.獨立性不夠。部分國企審計部門成立后，隸屬于紀委、總經理室、辦公室、財務部的都有，直接隸屬于董事會的很少。審計部門的隸屬層級決定了審計報告的匯報層級，層級不高，造成了審計范圍、審計實施及通報結果的人為干擾程度，使內部審計的效果大打折扣，使經營層成為實質上的“自由人”。

3.對內部審計的定位不夠準確、職責不夠清晰。監督檢查職能、鑒證評價職能、控制職能、風險預警職能和咨詢服務職能應該是內部審計的主要職能，而且隨著市場經濟的不斷完善和發展，將來內部審計工作面對的更多是“管理的低效率”，而不是“違法違規”。而大部分國企集團內部審計成立較晚，內部審計對自身的定位更多的是監督檢查，將“內審監督”與“財務監督”混為一談，財務部門和審計部門的職責劃分不清，由于職能定位的不夠清晰，使審計人員難以擺正自己的位置，極易形成內部審計形同虛設的狀況。

(五)信息系統不健全，信息流通不暢。

部分企業的信息不論從縱向還是橫向流通都存在一定的問題，部分信息被管理環節控制，而企業的員工對此一無所知。還有部分企業，內部各職能部門各自為政，部門與部門的信息溝通缺失，員工對企業信息了解微乎其微，往往局限于自身所處的部門。由于信息傳遞的不流暢，致使管理行動滯后，管理范圍有真空。

二、加強國有企業集團內部控制建設的對策建議

(一)改善控制環境。

1.完善公司法人治理結構。嚴格按照《公司法》的規定和建立現代企業制度的基本要求，快速推進企業改制工作，建立和完善企業法人治理結構，加快外部董事制度建設，董事會、總經理層和監事會成員分設，以保證出資者和董事會、董事會和總經理層之間的監督和制約機制，避免董事會和經營層高度重疊而造成的“內部人控制”現象，使企業內控體系形同虛設。

2.實施經營層職業化、市場化的選拔機制。企業經營者走職業化和市場化的選拔機制，通過職業化與市場化相融合的機制塑造出一批具有競爭觀念、風險觀念、責任觀念的經營者隊伍。通過建立資格資歷制度、考試制度、類級制度、晉升降級制度和培訓制度等，選拔合適的經營管理人才，同時通過市場公開競聘，建立后備隊伍，以滿足企業對經營者廣泛而多樣的人才需求，真正做到擇優上崗，有序流動、合理配置。建立聘任、解聘制度代替終身制;建立中長期激勵制度，將企業經營者的個人利益與企業的經營實效緊密聯系起來，挖掘內部控制體系建設的動力機制。

3.注重人員素質培育，建立良好的企業文化。再好的內部控制制度仍然需要有高素質的人來貫徹執行，否則這個制度也無法發揮它應有的作用。因此，企業應該樹立以人為本的控制觀念，高度重視人員的素質培育，以便保證內部控制有效運行。企業文化是企業在長期經營活動中逐漸形成的，企業文化能使企業形成一種利益共同體。企業員工在企業經營活動中很自然地用共同行為準則約束自我的行為，建立一種和諧的內部關系，在邁向企業發展目標的過程中彼此尊重，互相學習。這種凝聚力的產生，能使企業上下團結一致，努力為實現企業的目標而奮斗，促進企業的發展，提高企業的競爭力。因此，企業通過應用企業文化的管理思想和方法去喚醒員工的主體意識，喚起員工的主人翁精神，真正讓員工成為企業的主人，更好地為企業服務。這時的企業內部控制是建立在共同的倫理道德規范基礎上的，形成真正意義上的團隊精神。內部控制將由于企業中的每一個員工信仰明確、思想鮮明，變得更加有效。

4.重視企業組織結構建設。企業的組織結構是企業進行計劃、執行、協調、控制和監督經營活動而建立的整體架構及職責分工的框架體系，它的好壞，直接影響著企業經營成果及內部控制的效果。因此，企業應該根據企業自身的經營思想、經營特點、經營規模、管理模式等來建立符合自己企業的組織結構。從內部控制的角度考慮其內部架構和各個機構的職能及其相互間的關系，做到內部機構設置合理、職能明確、相互溝通、相互制約，各職能部門或職能人員，能充分發揮其專業管理的作用，保證企業的各項經營管理活動通過各機構職能的履行得到有效開展，確保預期經營管理目標的實現，共同提高企業整體效益。

(二)增強風險評估意識。

隨著經濟的發展、經濟環境的變化，企業間競爭日益激烈，企業風險不斷提高。企業風險一般包括經營風險和財務風險兩方面。企業管理者必須密切注意企業可能遭遇到的風險，如資產風險、信息系統風險、兼并重組風險等，及早地進行風險評價，確定風險領域，防患于未然。因此，企業要樹立風險意識，針對各個風險控制點，建立有效的風險管理系統，通過風險預警、風險識別、風險評估、風險分析、風險報告等措施，對企業面臨的經營風險和財務風險進行全面的防范和控制。

(三)加強財務監督。

1.建立健全內部稽核審批制度和會計核算制度。

明確規定內部稽核工作的組織形式、具體分工、職責、權限，規范審核憑證、賬簿、報表的方法。建立會計人員崗位責任制，對會計人員進行科學的分工，使之相互牽制、相互制約。特別是加強貨幣資金管理、對外投資管理、預算管理等方面的財務監督。按照新會計準則的要求，規范企業的會計核算方法，確保會計操作程序規范有序，保證會計信息及時、完整、準確、合法。

2.加強財務人員的專業知識培訓和職業道德教育。

新會計準則的實施和企業經營活動的復雜化，對財務人員的專業知識要求和職業判斷能力要求日益提高，財務人員必須不斷加強自身業務知識的更新才能從客觀上適應企業經營活動發展的需要。同時，企業更需要注重財務人員的職業道德教育，從道德層面約束財務人員不斷提高自身學習業務的主觀能動性，將業務水平提高的“不作為”納入職業道德教育范疇。

3.實施財務人員市場化機制和崗位輪換制。企業應嚴格執行“崗位責任制”，對每個工作崗位的設置都要有相應的書面規定，其內容包括崗位內容、崗位職責、崗位上下關系和崗位任職條件等;企業的財務工作崗位應定期或不定期進行輪換，使其達到崗位間相互制約、連貫，使每位財務人員都能精通掌握每個崗位的工作內容，做到人人都是全面手。企業領導和財務管理人員與控制關鍵崗位上的會計人員，要實行回避制度，即財務主要崗位人員不能與應回避人員存在近親及親屬關系，以方便工作，消除懷疑，避免出現舞弊行為。

4.實施財務負責人委派制度。要徹底改變財務“內部人”控制現象，可以廣泛推廣民營企業的財務監管模式，建立財務負責人集團公司委派制度。

(四)強化內部審計。

1.加強內部審計機構建設，提高內部審計的獨立性。《杭州市國資委企業內部審計管理暫行辦法》明確要求各資產營運機構必須設立獨立的內部審計機構并配備專職內部審計人員，各資產營運機構下屬重要子企業也要按照要求逐步健全內部審計機構的設置，配置足夠數量的專職審計人員。要提高內部審計的獨立性，應該設立由非經理人員組成的內部審計機構，將其作為監事會的常設機構，并賦予其向董事會或外部審計機構報告的權力，審計人員在崗位職能上對董事會或董事長負責。只有提高內部審計的獨立性，才能真正發揮好內部審計的作用。

2.找準內部審計職能定位，發揮內審的服務職能。

內部審計在實施獨立監督的同時，要以促進企業加強經營管理、落實戰略發展目標、提升企業形象、實現良性健康發展為自己的目標。因此，內部審計應定位于服務企業，寓監督于服務，以監督促管理，以服務增效益。科學推動內部審計職能逐漸從“監督導向型”向“服務導向型”轉變，逐步實現內部審計工作由查錯糾弊向績效型、風險型的管理審計轉變，促進企業提高嚴格管理、穩健經營的能力。

3.進一步加強內部審計的制度建設。內部審計工作的開展必須建立在“有法可依、有章可循”的基礎之上。集團公司應該結合行業特點和自身發展的實際，建立一套適合本企業特點的內部審計制度體系。探索和建立“事前了解、事中監控、事后評價”的全過程內部審計程序，使內部審計成為企業各項經營管理活動的必要程序，比如“財務決算，不審計不決算”、“資產損失，不審計不核銷”、“基建工程，不審計不結算”、“業績考核，不審計不兌現”等，使內部審計制度落到實處。

4.進一步提高內審人員的素質，提升內審工作的作用效率。隨著企業經濟業務的不斷拓展和審計環境的日益復雜化，內部審計人員要出色完成審計任務，使所出具的審計報告事實清楚、定位準確、評價客觀、建議切實可行，對審計人員的素質提出了很高的要求。因此，內部審計人員必須努力提高專業勝任、職業判斷、語言表達、計算機應用能力、分析問題和人際交往六大基本能力，妥善處理好內部審計與國家審計、社會審計各方面的關系，借助各方面力量為企業服務，推動審計工作在更高層次上發揮職能作用，提高審計效率和審計質量。

(五)建立有效的信息系統和內部控制制度。

建立一個統一、高效、開放的信息溝通系統，讓員工清楚地理解企業的內部控制制度，明確其所承擔的職責和任務;讓決策者及時掌握企業營運的狀況和組織中發生的問題，及時調整經營策略、方針、政策，防范和糾正出現的錯誤或不當，以提高企業內部控制效率和效果。企業內部控制本身就是一種制度，健全的內部控制制度體系至少應該包括:嚴密的授權批準制度、有序的監督執行制度、科學的檢查獎懲制度，將所有經營活動都納入授權管理范圍，合理確定授權批準的層次，并對授權執行過程適時監督控制，通過定期檢查分析總結目標完成情況，進行有效的獎懲約束激勵，形成一個完整的內部控制體系。