跨域公共危機治理結構:碎片化與整體性治理

廣西大學 韋 彬

一、研究緣起與理論基礎

當前，工業化、城市化進程加速和城市空間急速擴張，因污染等原因導致的突發性公共危機事件日漸增加，由于這些突發性公共危機事件跨越多個行政區域，涉及多個地方政府和部門，這些地方政府和部門大多處于同一個區位，資源雷同，優勢相同，相互之間存在較為激烈的競爭，都想在競爭錦標賽中贏得一席之地，從而扮演機會主義者的理性經濟人角色，缺乏有效的溝通和協調，導致跨域公共危機治理十分棘手，成為燙手山芋。因而，這些“點狀偶發”的突發性公共危機事件逐漸演變成“面狀多發”的突發性公共危機事件。從而，如何提升跨域公共危機治理的能力和績效就成為當前的一項重要課題。

事實上，跨域公共危機治理的能力和績效取決于其治理結構是否合理。相對完整規范的跨域公共危機治理結構能使危機治理過程和行為建立在完善的組織程序和結構上。在跨域公共危機治理結構中，治理要素闕失或治理功能碎片化都將導致跨域公共危機治理行為產生較大偏差，最終影響治理績效的提升。通過對跨域公共危機治理結構的整合而建構的整體性結構將直接提升跨域公共危機治理能力和績效。

所謂結構是指一種觀念形態和物質的一種運動狀態。其中，結是結合之義，構是構造之意義。從概念上講，結構就是指事物的各組成部分之間的排列組合及有序搭配關系。在跨域公共危機治理中的結構指的是跨域公共危機治理中各組成部分之間的排列組合及有序搭配關系，包括跨域公共危機治理的主體結構、空間結構和權力結構。

整體性治理起源于20世紀90年代末期的英國，其創始人為希克斯，是在反思和批評撒切爾夫人執政時施行的新公共管理運動所導致分工過細，“政府組織的分部化、管理的碎片化和公共服務的裂解性進行反思與修正基礎上逐漸形成的全新治理模式”。［1］“這不僅僅是一種工具理性意義上的治理模式變遷，更是一種治理理念的重塑，能極大地深化和提升政府治理的理論內涵和實踐意旨”。［2］所謂整體性治理就是以公民需求最大化滿足為導向，旨在對碎片化問題進行有機整合，打造大部門式體制，實行整體性的公共服務供給、整體性組織結構、整體性責任機制等，提供單一窗口的全天候服務。該理論認為整合的敵人就是碎片化，需要對碎片化現象進行重新的調整和整合，將業務雷同、職責交叉重疊的部門和服務進行歸并和整合，建構全新的大部門式體制，實現政府整體性治理。

二、悖論與根源:跨域公共危機治理結構碎片化

(一)治理主體結構碎片化。

跨域公共危機治理的主體結構主要包括政府、非營利組織、企業、公民、國際組織等多元主體，以實現跨域公共危機治理的高效、快捷的目標，并有力應對瞬息萬變的跨域公共危機。在以各級政府為跨域公共危機治理主體的前提之下，政府機構通過各種常規化和制度化方式主動與協同非營利組織、企業、公民、國際組織等多元主體協同，共同形成跨域公共危機治理的上下聯動和網絡應對的良好格局，以形成跨域公共危機治理中決斷權力戰時統一、組織權力平時分解和臨境應急協同的統分結合的整體性網絡治理主體結構，以有效應對各種跨域公共危機。但目前我國跨域公共危機治理的主體主要是各級地方政府，當然應對各種性質迥異的跨域公共危機時，各級政府責無旁貸，然而，正是因為如此，使得政府在跨域公共危機治理的日常管理、緊急應對中單獨行動，或獨攬整個跨域公共危機治理的權力領域，非營利組織、企業、公民、國際組織等多元主體被完全排斥在跨域公共危機治理之外，使得非營利組織、企業、公民、國際組織等多元主體缺乏合作的積極性，導致非營利組織、企業、公民、國際組織等多元主體在跨域公共危機治理中無法真正參與或弱參與，導致跨域公共危機治理的主體結構碎片化。

(二)治理資源結構碎片化。

1.人才層面。就概念而言，跨域公共危機治理人才指的是在諸如各種跨越組織邊界的自然災害、公共衛生事件、事故災難及社會安全事件等公共危機事件出現時，能夠及時運用相關理論知識和實踐經驗，有針對性地制定相應的公共危機處理計劃和實施戰略，并指揮、協調和參與公共危機治理的各層面的人才的總稱。跨域公共危機治理人才包括跨域公共危機治理理念的倡導者、戰略決策的制定者、協調公關的實施者、危機處理的有力執行者和信息系統的構建者。跨域公共危機治理人才都具有共同的素質，即擁有良好的跨域公共危機的感知能力、廣博的跨域公共危機治理知識和縝密活躍的跨域公共危機治理思維能力以及較強的跨域公共危機治理組織活動能力和冷靜的跨域公共危機治理處事能力。

按照在跨域公共危機處理中所承擔的職能可將我國跨域公共危機治理人才的結構層次可分為:高層次跨域公共危機治理人才、中等層次跨域公共危機治理人才和低層次跨域公共危機治理人才。所謂高層次跨域公共危機治理人才是指由政府的核心成員、政治精英組成的，以確保國家和群眾安全、制定跨域公共危機防范、跨域公共危機狀態控制的目標、原則和選擇跨域公共危機應對行動方案的并在跨域公共危機治理體系中居于的危機處理決策和指揮的人員;在跨域公共危機治理體系中為決策者出謀劃策的參謀智囊人員;以及跨域公共危機治理體系中的技術型專家。中等層次跨域公共危機治理人才是指跨域公共危機治理體系中以負責的態度公開跨域公共危機信息，引導區域內公眾情緒并幫助政府塑造公眾形象的媒體公關人員與信息人員。低層次跨域公共危機治理人才是指在跨域公共危機治理體系中負責提供跨域公共危機治理過程中所需的各種服務的后勤輔助人員。諸多學者認為，人才資源既是第一資源又是可持續發展的根基。作為關鍵性要素的跨域公共危機治理的人才結構合理與否關系到跨域公共危機處理的成敗。在跨域公共危機治理也是如此，跨域公共危機治理的人才資源也是第一資源。目前，跨域公共危機治理中，各區域所擁有的跨域公共危機治理人才并不多，人才儲備嚴重不足，不僅體現在高層次跨域公共危機治理人才上，還出現在中等層次跨域公共危機治理人才上。從而，在某一特定區域中，所擁有的跨域公共危機治理人才嚴重不足或非常緊缺，分布不均衡，有的區域在某個層次上擁有的人才資源較多，在另一層次上的人才資源卻比較少。由于公共危機往往具有跨部門、跨地區、跨行業等特性，需要各種層次的人才資源，既需要高層次的跨域公共危機治理人才資源、中層次的跨域公共危機治理人才資源，又需要低層次的跨域公共危機治理人才資源。當跨域公共危機發生時，某一個特定區域的跨域公共危機治理人才就顯得嚴重不足，需要對跨域公共危機治理人才資源進行有效整合，從而發揮各個與公共危機相關的人才的整體性優勢。這種在跨域公共危機治理中的人才資源的過于分散化現象就是本研究所提出的跨域公共危機治理人才資源的碎片化現象。

2.組織層面。跨域公共危機治理具有組織功能，當跨域公共危機治理有了組織，治理者才有了施展才華之地，跨域公共危機治理也就有了組織保證。從概念上看，組織資源是指組織所擁有的或者可直接控制與運用的各種相關要素。跨域公共危機治理的組織資源則是指跨域公共危機治理的組織所擁有的或者可直接控制與運用的各種跨域公共危機治理要素。這些要素既是跨域公共危機治理組織運行與發展所不可缺少的，又是通過跨域公共危機治理活動的配置整合起到增值作用，并為跨域公共危機治理組織及其成員帶來收益的。在內容上，組織資源分為關系、政策、形象和物質等資源。跨域公共危機治理的組織資源也包括關系資源、政策資源、形象資源和物質資源等，雖然跨域公共危機治理的組織資源包括跨域公共危機治理的人才資源，但在此部分中，本文更多探討的是將跨域公共危機治理的組織資源作為一個整體來探討，與前面的跨域公共危機治理人才資源碎片化問題并不矛盾。

跨域公共危機治理的組織資源的結構碎片化主要指的是跨域公共危機治理組織都是一個實體組織，它所擁有的資源是這一組織中的資源，即組織資源。這些跨域公共危機治理的組織資源在面對跨區域、跨部門、跨行業的公共危機發生時，變成了一個個單一的擁有自我菱角的無法實現整合并共同應對跨域公共危機治理的個體，具有較強的分散性和分離化，無法使跨域公共危機治理的組織資源在有效整合的基礎上發揮出高于各單一跨域公共危機治理的組織資源之和的整體性力量，從而彰顯出跨域公共危機治理的組織資源的結構碎片化態勢。

3.技術層面。技術是改造客觀世界的方法和手段，是自然科學知識在現實生活和生產過程中的具體應用，是直接的生產力。對于一個公共組織來說，公共組織的技術包括兩個方面，一方面是與解決公共服務過程中的實際問題有關的軟件方面知識;另一方面是為解決公共服務過程中所遇到的各種實際問題而使用的相關設備、工具等硬件層面的知識。兩方面的總和就構成了公共組織的特殊資源，即公共組織的技術資源。技術資源這一詞匯被廣泛運用于各個領域。在跨域公共危機治理中，技術起著非常重要的作用。例如，在地震來臨之前的預報，雖然只有十幾秒鐘甚至是幾秒鐘，但這十幾秒鐘甚至是幾秒鐘對于減少地震中的財產損失和人員傷亡起著非常重要的影響。目前，在跨域公共危機治理中，技術主要體現在跨域公共危機應急系統、跨域公共危機支持系統和跨域公共危機保障系統中。其中，跨域公共危機應急系統又包括監測預警子系統、決策指揮子系統、執行子系統和恢復子系統等;跨域公共危機支持系統又包括信息子系統、計劃子系統、咨詢子系統、評估子系統和學習子系統等;跨域公共危機保障系統又包括政策子系統、資源子系統和社會子系統等。這些系統的建設都是需要跨域公共危機治理軟件系統開發與建設的技術，又需要跨域公共危機治理硬件設施建設的技術，然而，這些跨域公共危機治理中的技術資源被分布于各個區域內的跨域公共危機治理組織中。在單一跨域公共危機治理組織內部，由于資金不足等原因，跨域公共危機應急系統、跨域公共危機支持系統和跨域公共危機保障系統及其子系統的建設參差不齊，各個系統與子系統的技術也是呈現零碎化分布，相互之間無法協同與整合;在跨域公共危機治理的各個區域中，這些跨域公共危機應急系統、跨域公共危機支持系統和跨域公共危機保障系統的技術存在“技術孤島”現象，這些技術在某一個跨域公共危機治理組織中是帶有“專利”性質或專屬性質，并非在跨域公共危機治理中各個組織都得到普遍使用。從而，跨域公共危機治理的技術資源呈現出碎片化的態勢。

(三)治理權力結構碎片化。

政府權力結構是指權力的組織體系，對政府工作中的任務怎樣進行分工、分組及協調合作，權力如何配置與各種不同權力之間的相互關系。跨域公共危機治理中政府權力結構表明政府組織中各部分權力的排列順序、聚散狀態、空間位置、聯系方式和各要素間相互關系的一種模式，是整個政府組織管理系統的基本“框架”。跨域公共危機治理中政府權力結構是區域內政府組織的全體成員為了實現區域政府組織的跨域公共危機良好治理的總體目標，在跨域公共危機治理中進行權力配置、分工協作，在跨域公共危機治理的職務范圍、權利、責任方面所形成的較為固定的結構體系;跨域公共危機治理的權力結構是區域政府組織在其職、責、權方面形成的動態結構體系，其關鍵性本質是為實現區域政府組織的有效應對跨域公共危機的戰略目標而采取的一種區域政府權力配置的體系，跨域公共危機治理權力結構必須隨著跨域公共危機治理組織的重大戰略調整而不斷調整。跨域公共危機治理權力結構主要包括縱向的跨域公共危機治理權力結構和橫向的跨域公共危機治理權力結構，其管理模式是中央集權與地方分權、流域區劃管理與行政區劃管理結合、統一監管與分工負責的行政管理模式。目前，由于各地方政府的經濟和社會發展的階段和程度不同，從而對跨域公共危機治理中的定位不同，對跨域公共危機治理的相關職責的排列順序存在著較大差別，對跨域公共危機治理的相關部門的職能設計有所不同，對跨域公共危機治理中各領導的職務和權力范圍界定有所偏差，對跨域公共危機治理中政府機構的分工也往往不同，對跨域公共危機治理中各相關要素之間關系的維系和調適差別較大。

就縱向權力分配而言，跨域公共危機治理的相關部門間的職能配置未能體現跨域的特征，跨域公共危機治理“權責”邊界模糊，選擇性監管現象嚴重，監管的真空與重疊同在，跨域公共危機治理的“木桶短板效應”突出。就橫向權力分配來看，“塊塊”管理中的相互聯系和協同是脆弱的。跨域公共危機治理涉及的“塊塊”越多，跨域公共危機治理流程越復雜，協調成本高，跨域公共危機治理績效越低。因此，當跨域公共危機事件發生時，由于各地方政府對跨域公共危機治理中的定位不同，對跨域公共危機治理的相關權力和職責的排列順序存在著較大差別，對跨域公共危機治理的相關部門的職能設計有所不同，對跨域公共危機治理中各領導的權力和職務范圍界定有所偏差，對跨域公共危機治理中政府機構權力劃分和分工也往往不同，對跨域公共危機治理中各相關要素之間關系的維系和調適差別較大，治理方式也是垂直管理和行政屬地科層管理交叉使用，各自的體系差異較大，甚至截然相反和條塊分割，形成片狀或碎片化體制，造成跨域公共危機治理的真空和死角，致使跨域公共危機治理顯現出權力結構的碎片化態勢，削弱跨域公共危機治理效能。

(四)治理空間結構碎片化。

政府空間結構是指大、中、小地方政府或城市在公共危機發生的區域內的空間分布，這主要是由人口流動、信息傳遞或物質能量交換強弱不等的關系來決定的。從跨域公共危機治理中各地方政府或城市空間的結構形式上看，是指各地方政府或城市物質要素、活動要素的空間分布模式，從跨域公共危機治理中各地方政府或城市空間結構的過程上看，是指各地方政府或城市空間的要素之間的相互作用。跨域公共危機治理中區域政府空間結構是隨區域經濟社會發展的進程及政府規模和職能變化而不斷發展變化的。政府規模和城市規模的大小各異、實力差異，各種功能分區開始不斷強化并在跨域公共危機治理空間上形成親密或疏遠關系，最終在區域內形成分散化和碎裂化的政府或城市空間結構，跨域公共危機治理的結構——功能關系失調，使得跨域公共危機治理在空間結構上呈現出碎片化的狀態。

由上，因跨域公共危機管理具有一定的不確定性、不穩定性，跨域公共危機治理中的各方主體之間及其多元化權力格局中的復雜關系，各級地方政府并非在一個共同的互動平臺上對跨域公共危機進行治理，隨著社會轉型的不斷深入和跨域公共危機的時常發生，導致了跨域公共危機治理的主體結構碎片化、資源結構碎片化、空間結構碎片化和權力結構碎片化的產生，而主體結構碎片化、空間結構碎片化和權力結構碎片化又共同導致了跨域公共危機治理結構的碎片化。

三、路徑與策略:跨域公共危機治理結構整合

(一)治理主體結構整合。

在跨域公共危機治理中，政府已經不再是公共危機治理的唯一主體。要實現跨域公共危機治理效率的最大化以及方式的最優化，需要將非營利組織、企業、公民等在內的所有主體都納入到跨域公共危機治理當中。充分調動非營利組織、企業、公民等多元主體參與治理，承擔社會自治的功能，分擔政府在跨域公共危機治理中的任務，能夠形成政府的重要補充力量。雖然政府在危機治理中屬于主導地位，但是有部分細致瑣碎的工作，政府可能就不是很擅長去處理，而公民社會組織就比較適合提供個性化服務，特別是在人際關系修復、心理疏通等方面尤為擅長。因此，在跨域公共危機治理當中，將政府力量和非營利組織、企業、公民等進行整合，形成多元化的公共危機治理主體，并相互補充，相互配合，這將有利于跨域公共危機整體性治理的實現。

(二)治理資源結構整合。

跨域公共危機治理中的資源整合主要就是進行人才資源整合、組織資源整合、技術資源整合、信息資源整合、能力資源整合。

1.人才層面的資源結構整合。由于跨域公共危機治理中各區域所擁有的跨域公共危機治理人才缺乏，人才儲備嚴重不足的情況較為突出。這不僅體現在高層次跨域公共危機治理人才上，還出現在中等層次跨域公共危機治理人才上。加之在某一特定區域中，所擁有的跨域公共危機治理人才嚴重不足或非常緊缺，分布不均衡，有的區域在某個層次上擁有的人才資源較多，在另一層次上的資源卻比較少。根據跨域公共危機往往具有跨部門、跨地區、跨行業等特性，我們需要對各種層次的人才資源進行整合。既分別需要對高層次的跨域公共危機治理人才資源、中層次的跨域公共危機治理人才資源進行整合，又需要對低層次的跨域公共危機治理人才資源進行整合。只有充分整合好各區域各層次的人才資源的時候，才能在跨域公共危機發生時發揮出各個與公共危機相關的人才的整體性優勢。

2.組織層面的資源結構整合。跨域公共危機涉及多個行政區域、行業、部門和層級等，每一行政區域、行業、部門和層級都是一個或大或小的組織。跨域公共危機治理的組織資源整合是指在面對跨區域、跨部門、跨行業的公共危機時，將各種或大或小的組織資源通過一定的方式進行有效整合，以實現跨域公共危機治理。跨域公共危機治理的組織資源只有在有效整合的基礎上才能發揮出高于各單個組織資源之和的整體性力量，各組織資源在跨域公共危機治理時發揮出更高的組合價值。

3.技術層面的資源結構整合。跨域公共危機治理的技術資源整合就是要做到跨域公共危機應急系統、支持系統和保障系統的整合。政府要采取措施加強對跨域公共危機治理軟件系統開發與建設的技術，同時加強跨域公共危機治理硬件設施建設的技術。只有如此才能將跨域公共危機治理中被分布于各個區域內的技術資源充分整合起來。另外，還要加大資金投入，使跨域公共危機應急系統、支持系統和保障系統及其子系統的建設標準一致，各個系統與子系統的技術平衡分布，相互之間才能更好地協同與整合。

4.信息層面的資源結構整合。跨域公共危機治理的信息資源的整合對于實現良好的危機治理起著重要基礎和外在保障作用。跨域公共危機治理的信息資源整合主要做好三個方面的工作:第一，建立良好的信息支撐機制。要進一步加強跨域數據信息的收集、統計、分析等工作，建立跨域公共危機治理的數據信息系統，為多元主體共同參與跨域公共危機治理提供一個信息和數據的支撐體系。第二，建立良好的信息整合機制。對于區域內的涉及不同職能部門的重大信息進行整合和統一。如環保局、交通局、氣象局等部門所擁有的信息要相互提供并進行統一整合。這樣才有利于提高跨域公共危機治理的信息化水平。第三，建立良好的信息服務機制。對于跨域公共危機治理中的各種危機治理進展信息和動態要以門戶網站或者其他對外形式向公眾全面真實的提供。

(三)治理權力結構整合。

在整體性治理理論看來，一體化的大部門式治理模式能夠保證治理價值的實現。面對當前碎片化和分割型的跨域公共危機治理的權力結構，要提升跨域公共危機治理績效，就必須加強跨域公共危機治理的縱向和橫向結構的整合。一方面需要在國家層面上進行頂層設計，實現縱向權力結構的整合，將跨域公共危機治理中碎片化的、專業化程度低的、業務雷同的職能進行整合，設置部門職能結構整合的獨立的、具有綜合性、超越部門利益的機構，實現大部式治理。另一方面，遵循跨域公共危機治理的基本規律，重心下移，實現基層跨域公共危機治理架構全覆蓋，成立一個相對權威的協調機構，打造網絡型的跨域公共危機治理體系。同時，積極促進跨域公共危機治理權力配置，在傳統的跨域公共危機治理權力配置中，主要是凸顯政府的主導甚至是唯一的角色，其他的力量被孤立或者排除在外;因而需要在跨域公共危機治理權力配置上主動融入社會力量，實現政府部門和各方社會力量共同承擔跨域公共危機治理職能，通力合作，完善跨域公共危機治理權力結構。通過對治理組織進行高效、明確的職責分工，能有效地達成組織的治理目標，提升組織的效率、誠信與責任等價值。跨域公共危機治理的權力結構整合應當形成一個網絡治理結構，涵蓋非營利組織、私人組織等的整體。權力結構內的網絡成員擔負著共同的使命，提供資源并承載風險。跨域公共危機以網絡化的扁平式、彈性組織結構來代替傳統的機械式、僵化的官僚組織結構。跨域公共危機治理權力結構的整合，可以提高組織整體對公共危機事件的應對能力，最大程度的降低公共危機治理成本，提升公共危機治理績效。

(四)治理空間結構整合。

積極對治理空間結構進行有機整合，逐步形成一體化的治理空間網絡結構。主要措施是:積極發展各區域之間相互聯系的系統，盡量使區域之間連接成為一個有機的整體，這樣在跨域公共危機事件發生的時候，各區域之間能夠很快對公共危機事件做出應對;加強區域之間的基礎設施建設，改善其交通設施，提高其應對突發公共危機事件的能力，區域之間良好的基礎設施建設有利于跨域公共危機事件發生地之間形成一個統一的治理空間整體;根據不同的政府規模和城市規模以及它們的實力差異，調整功能分區使得它們在跨域公共危機治理空間上形成緊密的關系，保持跨域公共危機治理空間結構一體化。

［1］曾凡軍:《從競爭治理邁向整體治理》，載于《學術論壇》2009年第9期。

［2］曾凡軍、韋彬:《整體性治理:服務型政府的治理邏輯》，載于《廣東行政學院學報》2010年第1期。

［3］曾凡軍:《政治錦標賽體制下基層政府政策選擇性執行及整體性治理救治》，載于《湖北行政學院學報》2013年第3期。

［4］Perri 6.Diana Leat.Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.(2002).Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave.p.2.