服務治理視角下人民銀行內審增加價值的探討

中國人民銀行黃岡市中心支行 賈 梅

中國信達資產管理股份有限公司 張 蓓

服務治理視角下人民銀行內審增加價值的探討

中國人民銀行黃岡市中心支行 賈 梅

中國信達資產管理股份有限公司 張 蓓

在央行內審工作轉型的大背景下，深入探索內審服務央行治理、增加組織價值的途徑和機制，是推動央行內審工作轉型的深層次要求。本文分析了央行內審服務治理、增加價值的基點、作用和影響因素，闡明了服務治理視角下央行內審增加組織價值的路徑。

央行內審；服務治理；增加價值

一、治理、內審價值增值的理論概述

治理和內審價值增值的理論基礎是委托代理理論與受托責任理論。

“治理”是聯系組織內部以及外部各利益關系人的正式和非正式關系的制度安排，以便使各利益關系人在權利、責任和利益上相互制衡，實現組織效率和公平的合理統一。其產生的根本原因是在所有權和經營權分離的條件下，由于所有者和經營者的利益不一致而產生的委托—代理關系。治理的實質是確保經營者的行為符合利益相關者的利益，核心是內部控制。好的治理能夠形成適當的激勵機制以實現利益者相關者的目標，促進有效監督，最終降低成本，激勵組織更有效地利用資源。

“增加價值”是指組織的設立是為其所有者、其他利益關系方、顧客和客戶創造價值或謀取利益。國際內部審計師協會(IIA)將內部審計的目標表述為“增加價值和改善組織的運營”，進一步強調了內部審計的使命是為了滿足組織的要求，是內部審計通過確認和咨詢服務，增加組織實現既定目標的機會，確認運營的改進，并(或)降低風險暴露的程度，從而為組織創造價值。委托—代理理論認為，內部審計可以降低委托人和代理人之間的信息不對稱問題，增加組織價值。

由此可見，治理與內審價值增值的本質是相同的，即促使委托人和代理人的雙方利益達到最大化。

二、央行內審服務治理、增加價值的基點和作用

(一)央行內審服務治理、增加價值的基點。

1.服務治理方面。央行治理架構的內容主要包括：所有權機構、機構設置、決策體系、各利益相關者(與公眾、金融機構、政府)的關系、管理方式和具體制度等，包含治理層面的決策權、執行權和監督權的設置，以及與其配套的人力資源、績效評價與激勵、內部控制等運行機制?！吨袊嗣胥y行法》規定，中國人民銀行實行行長負責制。內審司屬人民銀行內設機構，對行長負責并報告工作。人民銀行內審服務治理著眼于在人力資源配置、績效評價與激勵、內控監督等配套運行機制方面，探索構建風險導向審計、履職績效審計、資產負債表健康性審計等多項控制模式，充分發揮內審在央行治理架構中的地位和作用。

2.增加價值方面。一是顯性價值。顯性價值來自內部審計的鑒證、評價功能。通過開展領導干部履職審計和離任審計，對各項業務管理活動進行綜合評價，及時發現問題隱患，糾正違紀違規，防范內部風險；通過各類業務專項審計和內部控制審計，改善業務運行的效率效果，為行領導決策提供依據。二是隱性價值。內審部門的機構設置，客觀上對央行內部的管理者和業務部門產生威懾作用，促使領導干部提升責任意識，增強防范風險和規范管理的自覺性；督促業務部門加強自身建設，改進管理，防范風險；這些被動“自控”行為導致增加價值。此外，內審通過確認、咨詢服務，充當顧問角色，提出合理化建議，也體現增加價值。隱性價值通過各部門相互協調配合和良性循環實現，是驅動內審增加價值的主要動力。

(二)央行內審在服務治理、增加價值中的重要作用。

1.保障科學履職。人民銀行內部審計通過項目審計的方式，介入組織內部治理過程。經過轉型與發展，人民銀行內審已從傳統的監督向監督與評價、咨詢并重的角色轉變。隨著審計轉型的推行和實施，人民銀行內部審計開始根據經濟、效率、效果原則，幫助決策層改進管理方式，提高行政效率，降低行政成本，從制度、機制上解決問題，促進提高工作效率，規范治理過程，確保各級行依法、正確、有效履行職責。

2.促進民主管理。央行內審工作已從單純的“財務審計”向“管理審計”轉變。具體來說，就是對民主管理決策的可行性和合理性、央行整體工作和各部門業務活動的遵循性、制訂各項規章制度的完整性和有效性進行評價。除了及時、準確、客觀提出審計發現的問題外，更側重于提出切合實際的審計建議和意見，為行領導決策和監督提供信息支持，保證人民銀行整個系統權力制衡機制的有效運行。

3.管控組織風險。通過科學、有效、可行的風險識別，明確各項業務的風險點，對每一風險環節、風險點明確其控制要點，制定統一規范的內控評價量化指標和評價標準，進行持續監控和有效管理，改進風險管理與控制體系，規避央行在履職過程中可能出現的風險；同時，依托風險監測管理系統，通過開展對內部控制狀況、風險點的監控，督促被審計單位或部門查找風險隱患和管理漏洞并進行預警和補漏，從而實現內部審計在央行中的價值增值。

4.完善內部控制。內部控制屬于治理范疇，是為了保證管理和業務目標的充分實現，制定并組織實施對內設部門和人員從事的業務活動進行風險控制、制度管理和相互制約的措施、程序和方法。建立以內部控制為主線的監控機制，將內部審計活動滲透到組織運營的具體業務，使“點控制”、“流程控制”和“事后反制”有機融合，以實現內控和治理的目標，保證各項管理活動沿著有利于目標實現的方向發展，進而不斷增加組織價值。

5.優化治理環境。治理就是“控制環境”，是央行整個內部控制系統的基石，包括央行文化、價值觀念、道德規范、人文環境以及與此相適應的治理機構和決策等。內部審計通過開展內控評估，評價央行文化、道德建設以及其他“軟控制”過程的有效性，及時發現治理環境中的缺陷，提出完善和優化建議，促進增加組織價值。

三、央行內審在服務治理中影響增加價值的因素

1.獨立性制約。人民銀行內審工作實行行長負責制，內審部門在本行對行長負責并報告工作，同時接受上級行內審部門的業務指導和監督。

央行內審的組織架構具有兩個特征：一是與各職能部門地位相同，在組織、經濟和人員的配置上依附于本行；二是審計報告具有二維性，即先向本級行行長報告，再向上級內審部門報告。以上特征難以保證內審的獨立性：一方面，開展同級監督時，內審部門與審計對象層次地位相同，人情顧慮較多；另一方面，在審計報告中，如果一些重大或敏感問題涉及本行利益時，往往會有選擇性上報，導致報告信息出現“過濾”或“失真”現象。

2.軟實力相對落后。一是央行內審文化理念較落后。央行內審部門成立以來，內審的價值取向長期以查錯糾弊為主，最終要確定問題責任人并對責任人進行經濟處罰，責任人自然對內審產生抵觸情緒。二是合規性審計思維根深蒂固。傳統審計方式是“用制度比照，拿尺子丈量”，對現有機制、體制、制度本身存在的弊端難以觸及或提出質疑，審計建議難具瞻前性和預見性，對治理目標的實現難以起到實質性的促進作用。三是審計方式滯后。內審方式仍以事后監督為主，對事前分析和事中監控手段有限，現代信息技術的運用和非現場審計模式尚未鋪開，監督的有效性和及時性大打折扣。

3.咨詢職能薄弱。人民銀行內審長期以來職能以確認為主，轉型尚處于起步階段，雖然在確立風險導向模式、探索績效審計等方面取得了一定成效，但內審價值體現與決策管理層現實需求之間還有差距，對內審服務治理、咨詢職能的認知度不高，對于內部控制培訓、業務流程審核、標桿比較、信息技術和系統開發以及績效測評系統設計等咨詢性業務，難以提出改善效果或提高效率的建議、幫助設計糾正的措施、提供系統設計所需的控制或衡量標準。

4.成果運用不充分。央行內審部門在現場審計、非現場監管和內審調查活動中，形成了豐富的內部審計成果。但內審成果的應用性普遍不高，綜合利用率低，開發程度也明顯不足，造成內審成果的大量沉淀，未迅速高效地轉化為應用效益。一是未形成內審成果共享機制，一些反映內審成果的載體較少，未能和其他職能部門相互借鑒，導致重復勞動，浪費人力、財力；二是內審成果的深加工、精加工不足，內審報告只滿足于整理、歸納問題，未能通過表象進行系統性分析形成“精品”；三是大量的無形成果，如審計方式的創新、審計技術的革新、內審人員的經驗等，尚未形成信息載體或資料庫。

四、服務治理視角下央行內審增加組織價值的路徑選擇

1.通過持續優化治理環境，促進內審增加價值。一是強化服務治理理念，堅持以服務治理為中心，在服務央行治理這一目標的指引下，由外生介入型查錯糾弊功能，向內生融入型、更多地服務治理作用轉變；關注人民銀行履職和管理機制中的風險以及人財物等資產配置的效率與效果，以滿足央行治理的需要。二是優化組織治理框架，保證內審機構的獨立性，內部審計機構應獨立于被監督者，內部審計在開展業務、經費核算、人員提拔等方面應不受其他因素牽制，以避免審計人員在工作中受到任何利益沖突。行長要加強與內審人員的直接溝通和互動，親自聽取審計分析和建議；內審人員對審計報告客觀性負責，做到事實清楚，判斷準確，建議可行，為領導決策服務。三是保證內審團隊的知識結構，內審隊伍應由各種資歷的專業人才組成，有計劃地培養政治、業務雙過硬的復合型人才，同時保證內審人員的后續教育和職業化教育。

2.通過評價并改進風險管理和內部控制過程，促進內審增加價值。扎實開展內部控制自我評估活動，通過設計、規劃和運行內控自我評估程序，以崗位職責和操作規程為中心開展自我調節和自我完善，讓全體員工參與對內控制度本身及效果、效率的評價，提高全員風險識別和管理能力；在風險評估過程中，內審部門獨立行使第三方監督職責，保證風險管理和評價的客觀性和公正性，促進內審向服務治理的目標模式轉變。探索建立基于風險管理的內部控制評價體系，以人民銀行業務風險管理基期數據為基礎，對內控環境、控制活動、風險識別與評估、信息交流與反饋、監督等五要素開展評價，衡量內部控制的建立、執行和效果，尋找薄弱環節并向管理層提出建設性意見。

3.通過“多產品”的內審咨詢服務，促進內審增加價值。充分發揮內審咨詢作用，以積極主動的姿態、自我營銷的方式大力宣傳內審咨詢服務，加強與各業務職能部門的交流溝通，建立內審綜合分析機制、交流磋商機制以及成果共享機制，強調內審與各職能部門價值取向和目標取向的一致性，變被動審計為主動參與，豐富服務治理內涵，拓寬增加價值空間。開展“多品種”的內審咨詢服務，圍繞央行制定和執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務、實施業務管理、內部資源配置等情況提供專業咨詢和建議，總結和完善評價標準及方法，在加強內部控制、完善現代治理、提升績效水平等方面提出建設性意見。

4.通過創新先進的審計技術手段，促進內審增加價值。提高審計信息化技術水平，以“人民銀行內審綜合管理系統”為平臺，開發基于同一環境、數據庫結構的在線審計軟件，對業務合規性及風險狀況及時進行預警，提供審計線索。加大計算機輔助審計技術的應用力度，開發、推行輔助審計軟件，逐步實現從辦公自動化、電子賬簿審計向“三位一體”的電子數據審計、信息系統審計和信息系統內部控制審計轉變。鼓勵內審部門自主創新，除傳統的查閱資料、憑證賬表外，更多地采取個別詢問、調查問卷、多層次座談、穿行測試、Excel表單數據分析等方法開展審計，運用層次分析法、德爾斐法、平衡計分卡、模糊綜合評判法等先進理論指導審計實踐。

5.通過提升內審成果的綜合利用水平，促進內審增加價值。實現內審成果向管理效益的轉化。一是提高內審綜合分析水平，對零散的、碎片化的審計信息進行“精加工”，使無形成果有形化、分散成果集中化、抽象成果具體化，提高成果的可利用程度。二是創建成果信息載體，實現成果共享。通過交流磋商會議、監督信息簡報、信息共享網絡平臺等方式，與各業務職能部門、其他監督部門相互通報、共享審計監督成果，形成監督合力，避免多頭監管、浪費資源。三是將內審成果與領導干部考核、干部選拔任用和干部監督管理、廉政建設考核結合起來，強化對違規問題的整改力度，提升內審監督的有效性，從而完善組織治理、增加組織價值。

略)

F239.1

：A

：2095-3151(2014)37-0054-04