湖北省省屬高校預算管理創新研究

湖北省財政廳課題組

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湖北省省屬高校預算管理創新研究

湖北省財政廳課題組

課題組組長：王文童；副組長：何大春；執筆人：曹興國、馬德富、蔡紅英。

深入推進管辦評分離、擴大學校辦學自主權、完善學校內部治理結構、促進高校辦出特色爭創一流……，是黨的十八屆三中全會《決定》對未來高等教育領域改革發展提出的總體要求。縱觀國外理論創新和實踐探索，加強預算管理是推進高等教育改革發展，實現高校自主、特色發展的有效途徑。本文以湖北省省屬高校為研究對象，遵照《決定》關于深化教育領域綜合改革的總體要求，在分析現狀、借鑒國外預算管理創新理論和實踐經驗基礎上，從創新思路、創新主體、創新重點及組織實施等方面，提出了創新湖北省省屬高校預算管理體制機制的對策。

高校預算管理；體制機制創新；湖北省

前 言

無論是在國內還是國外，中央和省級政府既是高校經費的主要提供者，也是高校的管理者。綜觀國內外高校發展的歷史，政府控制與高校自治一直是一對變動與發展的矛盾關系。在探索破解這一難題的過程中，加強預算管理逐漸成為國外政府變“控制高校”為“調控高校”的有效手段。他山之石可以攻玉。“改進預算管理制度”、“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和高校辦學自主權，完善高校內部治理結構”，是黨的十八屆三中全會《決定》提出的“深化財稅體制改革”和“深化教育領域綜合改革”的重要任務。作為全國高教大省和全國高等教育綜合改革試點省，借鑒國外先進理念，加快推進高校預算管理體制機制創新，通過構建政府、高校和社會組織共同參與、事權財權相統一、權責明晰的預算管理體系，是湖北省貫徹落實《決定》精神，深化湖北省高等教育領域改革，促進省屬高校辦出特色、爭創一流的必然要求和時代課題。

一、湖北省高校預算管理的現狀和存在的問題

課題組重點對湖北全部22所省屬本科院校和部分職業高校進行了實地調研，系統了解了加強預算管理所做的實踐探索、取得的初步成效和存在的問題。

(一)湖北省加強高校預算管理的實踐探索。

一是拓寬經費來源渠道。所調研22所省屬本科院校2012年收入總額為146.7億元，主要來源于九個方面：教育經費撥款、科研經費撥款、其他經費撥款、上級補助收入、教育事業收入、科研事業收入、經營收入、附屬單位繳款、其他收入，占比分別67.6%、2.15%、3.14%、0%、13.1%、6.68%、0.07%、0.80%、6.46%，形成了以財政為主、教育事業收入、科研事業收入和其他收入三駕馬車驅動的收入格局。其中，教育事業收入和科研事業收入占比19.79%，表明高校利用教學科研資源服務社會的能力顯著增強，高校經費來源由原來的單一財政撥款向以財政撥款為主、多渠道籌措辦學經費的多元化渠道轉變。

二是創新財政投入方式。針對過去“基數+增長”撥款模式存在的弊端，已普遍實行“生均綜合定額+專項補助”的撥款模式。“生均綜合定額”包括人員經費和公用經費，人員經費為額定數值，公用經費根據高校的類別、層次和上年末在校生規模確定；“專項補助”是根據中央、湖北省委省政府或相關部門的文件要求、會議精神而設立的專項經費，用于高校的學生資助、重點學科建設、教學改革和質量工程、人才引進、科學研究、人才培養等，一般采取競爭性分配方式，由高校提出申請，省教育廳相關管理部門組織專家評審立項后，經省財政廳審核報省政府批準執行。從類別看，專項補助主要包括教育經費專項補助、科研經費專項補助、其他經費投入專項補助；從來源看，主要分為中央撥款專項補助和省級撥款專項補助。

三是推進財政四項改革。近年來，對高校預算管理實行了一系列的財政制度改革，先后推行了部門預算、政府采購、收支兩條線管理和國庫集中收付、非稅收入管理等制度，逐步將高校預算管理權限上移到省財政廳。

(二)湖北省高校預算管理取得的初步成效。

一是財政投入保障水平明顯提高。2012年，全省財政性教育經費支出占公共財政總支出的比重達到15%，公辦本科院校生均撥款水平達到12 000元的標準，高校化債任務也圓滿完成。22所省屬本科院校教育經費、科研經費、其他經費等三項財政教育經費投入總額為100.85億元，占本科院校年度總收入的比重為72.7%，高校可支配財力大幅度增加，高校資金緊張的局面得到有效改善。

二是支出結構進一步優化。在政府方面，省財政廳、教育廳按照中央統一部署，先后啟動實施了基礎學科拔尖學生培養實驗計劃、設立了高校基本科研業務費項目，2012年又啟動了“2011計劃”，對促進高校適應湖北經濟社會發展的需要，提高人才培養水平，推進人力資源強省目標奠定了良好的基礎。在高校方面，普遍將工作重點從硬件建設和擴張規模轉到了“重質量、上水平”的內涵式發展上來；按照“一要吃飯，二要建設”的要求，在優先保障人員支出、教學科研支出、學生事務支出等基礎上再安排項目支出；同時，用于人才引進、學科建設、教學條件改善等支出逐年增加。所調查的22所省屬本科院校支出結構總體趨好，人員支出占事業支出的比重為58.2%；教學、科研、學生事務支出占事業支出總額的比重為62.6%。

三是經費管理水平明顯提升。財政四項改革對完善高校財務管理體制、運行機制起到了積極推動作用，各個高校根據自身情況建立起了較為完整的預算管理內控制度，預算管理意識明顯增強，財務管理水平明顯提高，預算編制的科學性、準確性和預算執行的規范性、安全性和有效性進一步增強。各個院校都做到了將全部非稅收入納入預算管理和上繳國庫，財政撥款和非稅收入全部實現國庫集中支付，購買政府采購目錄范圍內的貨物、服務等基本實現政府采購，收支兩條線、政府采購和國庫集中支付等政策制度也得到了較好地落實。

四是債務風險得到有效緩解。截至2012年12月31日，湖北全日制公辦本科院校和高職高專銀行貸款余額為21.43億元，較2009年8月經審計認定的銀行貸款余額下降111.74億元。其中，所調查22所省屬本科院校2012年年末資產負債率降到16.9%，借入款項余額為7.56億，有5所院校的借入款項金額為零。高校債務負擔大幅度減輕，有效地降低了利息支付壓力和財務風險。

(三)湖北省高校預算管理中存在的主要問題。

調查發現，湖北高校預算管理存在的問題主要有以下幾個方面：

1.預算管理和績效意識仍然淡薄。

一是預算管理意識總體淡薄。部分高校領導對財務的關注點主要集中在年初預算總額、可支配資金額度、經費總體分配等；高校內各職能部門僅關注本部門年度內有多少錢可用；職工更關注做事有經費、花錢可報銷、辦事方便等，對財務風險、資金使用效益關注程度普遍較低，對有關預算管理改革漠不關心，甚至抵觸。因此，盡管省財政廳和省教育廳針對高等教育財務管理出臺了很多指導性意見和規范性政策，但不少現代財政管理制度推進困難，沒有應用到高校財務管理實踐中。

二是財務管理水平總體較低。財務隊伍建設薄弱，不少高校年度財務報告僅是對財務情況進行簡單的匯總描述，關注的是收支總量的增長變化，簡單對比數量的增減，缺乏必要的指標和具體投入項目的分析，更沒有建立起科學嚴肅的高校風險防范機制和預警機制，出現問題后寄希望于由政府買單。

三是缺乏開展績效評價的內在動力。高校作為非營利組織，不以盈利為目的，資金財產的耗費主要通過財政撥款和學費收入得到補償，沒有核算教育成本的迫切要求。因此，長期以來，高校對投入責任和支出績效不夠重視，未將績效評價納入高校預算管理，更沒有明確經濟責任和績效考核制度，對于支出結構、過程及結果不關注，造成資金使用效率不高甚至奢華投入。

四是缺乏內控和外部參與制度。相對不斷擴大的高校財務自主權，高校在風險控制、經費使用、資產處置、預算執行等內控制度建設方面嚴重滯后，導致貪腐等違規違紀甚至違法的問題。在外部參與方面，省財政廳人力和精力難以實現全覆蓋，雖然已經嘗試借助相關專家和中介機構，但還未形成科學合理的第三方參與的工作機制和制度安排。

五是隨意發放津貼補貼現象普遍。22所省屬本科院校2012年在職人員工資性支出最高的為人年均97 531元，最低的為人年均39 778元，兩者相差近1.45倍；離退休人員待遇最高為人年均70 724元，最低為人年均33 122元，兩者相差近1.14倍。

2.部門預算沒有反映高校預算全貌，兩本預算并存。根據《事業單位財務規則》和《高等高校財務制度》，高等高校預算由收入預算和支出預算組成。當前收支預算存在以下問題需要解決：一是部門預算與高等高校財務規則口徑不一，導致預算執行與會計核算沒法完全對應。二是沒有包括后勤管理等經營收支預算。三是沒有包括高校債務預算。四是沒有包括專用基金預算。五是兩本預算本存，除按財政口徑編制部門預算外，還按照內部管理需求編制了另一本預算。

3.政府財政管理手段弱，整體預算管理水平難以提高。政府管理高校的手段大體上分為經濟手段、法律手段和行政手段。從現狀看，三種手段、尤其是經濟手段的作用發揮得不夠：在經濟手段方面，有資金分配權力的職能處室，可通過專項資金分配督促高校加強預算管理；對沒有資金分配權限的職能處室，由于高校預算管理情況的好壞沒有與資金分配掛鉤，只能通過行政手段進行督促。在行政、法律手段方面，往往只在高校出現嚴重違紀違規和違法，造成重大經濟損失的情況下發揮有效作用，存在滯后性、被動性。而高校預算管理中出現的問題，基本上升不到行政處罰和法律追究的地步。如政府采購、國庫集中收付、事業資產、資產評估、非稅收入管理等，相關職能處室為加強管理，只能靠執法檢查、增加行政審核環節等督促高校落實，但由于執法檢查的人力限制，不可能做到全覆蓋和常態化，增加行政審核環節也只是增了工作量，降低了工作效率，甚至責、權錯位,并不能真正起到監管作用。從組織上講，高校的主要領導由省委組織部任免，高校內部的中層干部由高校黨委(組)任免，中層干部只對高校黨委(黨組)負責，高校只要做到大事不犯、小事不斷，高校的干部只要唯校領導是從，就可以有法不依、有章不循、我行我素、置財經紀律于不顧。

4.專項資金管理模式存在制度缺陷。目前，政府部門習慣按照“開展一項工作就設立一個專項資金”的模式進行管理，存在如下問題：

一是專項資金管理制度的科學性難以保證。制定制度中存在部門意識；受起草人的知識、能力和實踐經驗限制，制度的理論依據、科學管理水平不足；雖然做到了“一個專項資金一個管理辦法”，但由于沒有建立起科學、規范的制定執行程序、社會第三方專家參與、專家評估、答辯機制，容易導致執行出現偏差。

二是專項資金管理模式存在制度性浪費和腐敗的隱患。現行的專項資金分配過程繁瑣，政府部門制定分配制度、下發通知、高校編制上報項目文本、政府部門召開專家評審會、評審結果公示、政府部門間會簽行文、上報省政府批準、下達資金等，需要大量時間，財政資金長時間停留在政府部門，沒能及時撥付到項目單位，有的甚至當年沒執行。為了在眾多競爭對手中爭取到項目資金，導致高校很大精力放在虛報或編造項目來提高項目的競爭優勢，有的頻繁向政府匯報和搞感情交流，甚至請客送禮跑項目。同時，政府部門的干部忙于分錢，難免權力尋租，滋生腐敗(越加強管理，潛規則越盛行，違法違紀風險越大)，無精力對項目執行情況進行日常監管。政府部門既是制度的制定者，也是制度形成的潛規則的受害者。

三是專項投入中的專家評審制度亟待完善。在現行的項目評審過程中，專家只是對高校提交的項目報告文本進行集中評審，由于專家對高校實際發展狀況并不完全知情，對項目實施現有基礎條件缺乏實際了解，評審判斷依據僅限于項目文本提供的相關信息，因此評審出的支持項目往往是文本編制最好的，這無疑驅使各個高校脫離自身客觀實際“編造”項目文本，為高校項目資金預算、執行兩張皮，甚至無法執行、挪用專項資金等埋下伏筆。

四是專項投入模式不利于高校自主特色發展。目前，有關部門設立的專項很多，單項項目金額普遍偏小，造成有限的財政資金分散在高校教學改革與質量工程、人才引進與培養、學科專業建設、科學研究與服務社會能力的培養等多個方面。一方面，專款專用和高校配套，很大程度上影響了高校經費使用的自主性，長期同方向專項競爭投入模式導致高校發展同質化。另一方面，由于專項資金缺乏政策評估和退出機制，部分金額較大的專項資金，連續多年投入后，往往相應領域的資金投入趨飽和或超出實際需求，導致資金使用效率低下和浪費，而部分發展前景良好、急需投入的領域則因缺乏資金投入而進展緩慢，制約了高校優勢特色的形成和發展。

五是專項資金管理模式導致財政教育法定投入剛性弱化。“開展一項工作就設立一個專項資金”的傳統管理模式，在制度上鼓勵政府相關部門年中出臺增支政策、要求設立新的專項資金，倒逼財政增加投入，導致年初財政教育法定投入剛性弱化，不僅加大了財政收支矛盾，而且教育管理上出現的問題，往往站在道德的高地歸罪于財政投入不足，并以此來博得社會同情，財政永遠站在被告席上，時常出現“教育生病，財政吃藥”的怪象。

5.財政教育投入中對離退休教職工人員因素考慮較少。因院校合并，湖北高校人員來源復雜、規模龐大，離退休人員比重普遍較高。在22所省屬本科院校中，離退休人員占比平均為25.8%，最高達到36.1%。大量離退休人員是高校支出的重要組成部分。但目前實行的高校生均撥款模式中，生均撥款標準設置沒有考慮高校因各種歷史原因形成的教職工人員基數龐大和人員結構老化問題，省財政對高校離退休人員經費安排僅有公費醫療撥款，其他部分則由高校在生均撥款和自籌經費解決。2012年，22所省屬本科院校的離退休人員支出占人員支出的平均占比為16.5%，最高24.4%，最低8.6%。離退休人員支出占比較高的院校支出壓力不斷增大，影響到高校的健康、持續發展。

6.科研經費管理僵化低效。一是科研項目負責人要花費大量的時間和精力編制項目文本爭取資金，經費使用要時常迎接各種檢查，導致科研精力不夠。二是有的科研項目，經改頭換面、精心包裝后多頭爭取經費。三是科研經費被高校收取管理費，導致有限的科研經費被擠占。四是科研經費中用于科研人員的勞務費用沒有發票，科研項目負責人為了報賬，到處找餐飲發票等替代，導致科研經費的會計信息失真。五是科研成果獎懲不明，導致科研成果轉換率極低。

7.政府采購制度有待進一步完善。一是高校儀器設備專用性很強，單個品種需求量不大，難以形成政府集中采購優勢。二是一般零星、小型維修項目，事項繁雜，具有不確定性、不及時等特點，通常情況下，由高校指定維修公司進行維修，定期結算，通過校內審計、社會審計后辦理支付手續，這類項目納入政府采購，難以組織實施。三是政府采購手續相對比較復雜、周期長，難以滿足教學科研之急需。四是政府采購中設備供應商與采購代理方打交道，與高校沒有直接關系，售后服務保障機制難以建立和落實。五是高校舉行的學術會議、業務培訓等支出，實施政府采購更加困難。

8.信息公開的透明度與社會公眾的期待之間的差距較大。高校師生、社會各界非常關注高校經費的使用管理情況，對高校公開財務信息的呼聲越來越高。2010年頒布的《高等高校信息公開辦法》，明確要求高校應當主動公開財務、資產與財務管理制度，高校經費來源、年度經費預算決算方案，財政性資金使用管理情況等信息。由于湖北省缺乏具體的實施細則，加上各高校對財務信息公開的認識不足、重視不夠，這個辦法并沒有得到很好的落實。

二、國外理論對創新高校預算管理的現實啟示

從國外高校的發展歷史看，高校預算管理創新是有關思想認識不斷跨越推動的結果。這些相關思想理論對正待創新的湖北省高校預算管理具有重要啟示意義。

(一)成本分擔理論：創新預算管理首先要明確管理對象。

高等教育經費是高校預算管理的最直接對象。所謂高等教育經費是各級政府、社會及個人直接用于高等教育的費用，是高等教育發展所依賴物質條件的貨幣表現。20世紀60年代初，美國經濟學家西奧多·舒爾茨提出的“人力資本理論”(人力資本的形成、作用和收益的理論)，以及美國紐約大高校長、經濟學家約翰·斯通1986年提出的“成本分擔理論”(高等教育經費應該由政府、高等教育接受者即家庭和個人及社會人士捐贈等共同分擔的理論)，論證了當代高等教育的屬性及其學費的市場化屬性。

在這一理論的影響下，從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，我國教育投資多元化的格局逐步形成。鑒于高等教育的準公共產品性質，政府財政撥款是我國高等教育經費主要來源渠道。除財政撥款外，學費也是高等教育經費的重要組成部分。從新中國成立到20世紀80年代中期，我國高等教育一直實行免費制，資金不足一直困擾著我國高等教育事業的發展。到1997年，全國所有高校基本完成招生并軌和學生繳費上學改革，學費已成為多數高校自籌經費的重要來源，對彌補高校辦學經費不足發揮了重要作用。1993年的《中國教育改革和發展綱要》則更加明確地將學費、校辦產業、高新科技企業、社會服務、社會捐資助學、金融信貸手段等作為國家財政性教育經費之外的教育經費籌措的主要措施。

根據國外高等教育經費構成的相關理論，以及我國高等教育經費的實際構成，創新湖北省高校預算管理應該覆蓋高校來自不同渠道的所有經費。

(二)委托代理理論：創新預算管理要明晰政府與高校關系。

委托代理理論是制度經濟學契約理論的主要內容之一，主要研究的委托代理關系是指一個或多個行為主體根據一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務，同時授予后者一定的決策權利，并根據后者提供的服務數量和質量對其支付相應的報酬。授權者就是委托人，被授權者就是代理人。委托代理關系起源于“專業化”的存在。當存在“專業化”時就可能出現一種關系，在這種關系中，代理人由于相對優勢而代表委托人行動。現代意義的委托代理的概念最早是由羅斯提出的:“如果當事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權，則代理關系就隨之產生。”

在我國高校預算管理過程中，存在兩組委托代理關系:一是高校預算管理的上一級行政部門與高校之間存在委托代理關系，上一級行政部門是委托人，高校是代理人。二是高校內部上—級預算管理部門與下—級預算支出機構存在著委托代理關系，上一級預算管理部門是委托人，下一級預算支出機構是代理人。按照委托代理理論，對高校預算實施有效管理，就是建立健全有激勵約束機制，保證責、權、利相統一，最大限度地調動代理人的積極性，促使其發揮主觀能動性，保證其行為目標與委托人的要求相一致。但是，在委托代理關系中，也存在委托—代理人問題。委托代理人問題是指由于委托人不能確切地了解代理人的行為，代理人可能追求自身的目標而犧牲委托人的利益。

在創新湖北省高校預算管理中，政府與高校就是某種程度上委托代理關系，建立起政府調控與高校自主的新型關系，是高校預算管理中克服委托代理人問題的應有之義。

(三)新公共管理理論：創新預算管理需要轉變政府職能。

新公共管理理論是20世紀80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論，也是近年來西方規模空前的行政改革的主體指導思想之一。新公共管理以借鑒企業管理理論、方法和技術，引入市場競爭機制，提高公共部門管理效率為特征，往往被人們描述為一場追求“3E”(經濟、效率和效益)的管理改革運動。其內涵包括以下內容：第一，政府的管理職能。在公共管理中政府應該制定政策而不是執行政策，是掌舵而不是劃槳。第二，政府與社會的關系。政府不再是高高在上的官僚機構，公務人員是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供稅收的納稅人和享受服務的顧客。第三，管理主體。堅持主體多元化，除了政府外，非營利組織、私營部門、公眾也可參與公共部門的管理，并且要更多地依靠私營部門的制度安排，較少地依賴政府去滿足社會需要，打破政府的獨家壟斷局面。第四，管理手段。堅持績效取向，即政府圍繞其使命進行績效管理，采用目標管理、全面質量管理等手段，把政府作為“企業”來經營，以激發雇員們的創新精神，從而獲得更高的效率。

在創新湖北省高校預算管理中，要借鑒新公共管理理論中的有益要素，加快轉變政府職能，充分發揮市場在高校資源源配置中的有益作用，使有限的資源產生更大效益。

(四)績效管理理論：創新預算管理要以績效評價為導向。

績效管理理論最初來自對企業行為的研究。績效管理是指各級管理者和員工為了達到企業目標，共同參與的績效計劃制定、績效輔導溝通、績效考核評價、績效結果應用、績效目標提升的持續循環過程。績效管理的目的是持續提升個人、部門和企業的績效。績效評價是加強績效管理的重要手段。在國外，19世紀初績效評價初見雛形，20世紀90年代，績效評價進入戰略績效管理階段，其標志是美國哈佛商學院Robert S.Kaplan教授提出的平衡計分卡評價體系。績效戰略管理是將企業戰略目標進行層層分解，并通過平衡計分卡(BSC—Balanced Score Card)、關鍵績效指標(KPI—Key Performance Index)等方法制定績效指標體系，確定績效目標，然后再通過編制預算統一協調企業內部行為，從而實現企業戰略目標的管理過程，具體包括績效計劃、實施、考核、反饋與溝通、結果應用等五個步驟。

20世紀70年代，全球高等教育進入大眾化時代，高校招生規模的迅速擴大、生均教育成本的不斷提高與各國高等教育公共撥款增長緩慢的矛盾日漸突出。如何提高有限財政資源的使用效率，是創新湖北省高校預算管理要重點關注和解決的問題。高校預算績效管理則是解決這一問題的有效途徑。因此，要通過探索預算績效管理，使資源配置更加公平和更有效率，同時也促進高校間公平競爭，提高辦學質量和水平。

(五)高校治理理論：創新預算管理要注重發揮高校自主性。

作為公共管理的核心概念，自20世紀90年代以來，治理在西方學術界，特別是在經濟學、政治學和管理學領域十分流行。這表明隨著全球化時代的來臨，人類政治過程的重心正在從統治(government)走向治理(governance)，從善政(good government)走向善治(good governance)。治理理論的核心，是改變傳統管理方式下唯一權威中心的觀念及行政調節的強制性手段，通過一些正式或非正式的制度安排，使不同利益相關主體聯合行動共同推進事物的發展。

治理理論為創新高校管理提供了有力的理論支撐，高校治理(University Governance)開始在國際流行。高校治理最初側重于界定高校內部權力關系，美國著名學者伯恩鮑姆提出的高校治理的內涵為“平衡兩種不同的但都具有合法性的組織控制力和影響力的結構和過程：一種是董事會和行政機構擁有的基于法定的權力；另一種是教師擁有的權力，它以專業權力為基礎。”我國學界公開討論高校治理始于張維迎所著《大學的邏輯》(2004年)一書。他在書中指出：大學與企業不同，大學是一種非營利性機構，不過，大學目標也需要通過一整套的制度安排來實現，這種制度安排就是治理結構，就是大學治理。

根據高校治理理論，創新湖北省高校預算管理過程中，政府要學會“放權”，給予高校發展的自主權，逐步建立其高校內部治理結構。

(六)利益相關者理論：創新預算管理需要應多元參與。

利益相關者理論(Stakeholder Theory)研究的是企業經營管理者為綜合平衡各個利益相關者的利益要求而進行的管理活動。利益相關者理論起源于西方經濟學家研究公司治理和企業社會責任的理論，是20世紀60年代左右在西方國家逐步發展起來的。這一理論認為，公司是利益相關者相互之間締結的“契約網”，他們在公司中或投入物質資本，或投入人力資本，目的是獲取單個產權主體無法獲得的合作收益。之后，經過弗里曼、布萊爾、多納德遜、米切爾等學者的共同努力，形成了包括利益相關者的識別、分類以及利益相關者的關系與管理方法等的一系列理論框架，并在營利性組織(主要是企業)中廣泛運用，促進了企業管理理念和管理方式的轉變。

隨著該理論的成熟，其影響進一步擴大，開始超出企業管理的范疇，一些研究者也將該理論的運用拓展到了公共部門乃至高校。創新湖北省高校預算管理，要圍繞人才培養，重構政府、高校、教師、學生家長和用人單位等高等教育利益相關者共同參與的高校治理格局。

三、創新湖北省高校預算管理體制機制的對策

根據省屬高校預算管理現狀及存在的問題，并借鑒國外創新高校預算管理的有關理論，從以下幾個方面來創新湖北省高校預算管理體制機制。

(一)總體思路。

1.指導思想。按照十八大和十八屆三中全會提出的加快轉變政府職能、改進預算管理制度、深化教育領域綜合改革和創新社會治理體制等深化改革的總體要求，以建立高校治理結構、促進高校內涵式發展為目標，以績效為導向，以構建政府、高校、社會組織共同參與、事權財權相統一、權責明晰的預算管理體系為主要任務，以完善管理制度為突破口，以高校職工民主參與和社會監督為動力，通過不斷提高高校預算管理水平，促進高校辦出特色爭創一流，為地方經濟社會跨越發展提供更好的智力支撐。

2.基本原則。

——政府轉變職能原則。加強預算管理是政府職能部門服務高校、引導和促進高校發展的重要途徑，要根據十八屆三中全會決定關于轉變政府職能的要求，通過加強預算管理進一步規范政府部門管理高校的行為，科學劃分政府和高校的事權財權，做事權財權相統一，責權對等，政府有關部門各司其職，各負其責。

——高校自主管理原則。高等教育發展有其自身特有的規律，加強高校預算管理要堅持高校依法自主管理原則，通過創新預算管理體制機制，引導高校根據自身辦學定位，確立其中長期發展目標，努力擴大高校辦學自主權，逐步建立起具有湖北特色的高校治理結構，促進高校內涵、特色發展。

——均衡發展原則。地方性不同層次、不同學科高等院校的存在，是長期經濟社會發展選擇的結果。加強高校預算管理要充分考慮不同類別、不同層次、不同區域高校的均衡發展，避免出現馬太效應甚至單一化發展趨勢。

——績效優先原則。績效管理是高校預算管理的核心，在預算管理中具有舉足輕重的地位，是加強高校預算管理的重要手段。加強高校預算管理應把績效評價及其成果運用擺在重要位置。

——透明公開原則。高校教職員工和社會組織的參與是高校自主、健康發展的基本前提和保障條件。加強高校預算管理要增強高校預算管理的透明度，用透明公開來保障員工和社會組織的參與和發揮有效的監督作用。

3.目標任務。第一，提升高校人才培養水平。通過加強高校預算管理，引導高校建立獨具地方特色的人才培養模式。一是著眼省情特色立校。根據湖北省域經濟社會發展現實需要，通過加強預算管理引導高校合理定位、各展所長，在不同層次不同領域辦出特色、爭創一流。二是立足市場標準育人。通過加強預算管理，引導高校培養針對政府、企業和社會發展所需的相關人才。三是立足學科優勢育人。通過加強預算管理，發揮高校現有學科優勢，加大應用型、復合型、技能型人才培養力度。四是立足創新育人。通過加強預算管理，鼓勵因校制宜，探索科學基礎、實踐能力和人文素養兼容的人才培養模式。

第二，提升高校科學研究水平。教學和科研是高校的中心工作。因此，要把提升高校教學科研水平擺在加強預算管理的突出位置，通過加強預算管理，引導高校按照“需求導向、全面開放、深度融合、創新引領”的總體原則，改革教學科研和項目經費投入方式和考評機制，激發創新活力、提高教學科研水平。

第三，提升高校服務經濟社會發展水平。高校作為人才聚集的地方和新知識產生和推廣的源泉，在經濟社會發展中扮演著重要的角色，社會對高校服務地方經濟的期望也越來越大。因此，要通過創新預算管理，引導高校瞄準經濟社會發展重大理論和現實問題開展教學科研活動；引導高校通過開放閱讀場館，舉辦講座、論壇等，為地方公眾的學習提供方便，在傳播知識、傳承文化方面發揮更多作用。

第四，提升高校文化傳承創新水平。高校在推進文化傳承創新、推進文化大發展大繁榮，建設社會主義文化強國中居于特殊的重要地位。因此，要在推進高校預算管理創新中，引導高校發揮文化人才富集、文化傳播載體多元、文化成果形式多樣等優勢，通過開放閱讀場館，舉辦講座、論壇等，在知識傳播、文化傳承方面發揮更多、更有效的作用。

(二)創新主體。

依據國外創新高校預算管理的有關理論，合理界定和充分發揮政府、高校和社會在高校預算管理創新中的功能定位和積極作用。

1.政府：轉變管理職能，加強宏觀調控。政府掌舵而不劃槳，不直接介入高校具體事務，側重于政策和組織特性的問題，重點引導高校解決事關前景、使命以及戰略定位等問題，著眼于未來的方向和長期的戰略考慮，建立完善的制度去引導、控制和規范高校的各種活動。通過改革預算管理方式實現對高校的宏觀調控，引導高校變被動管理為自我主動管理。通過建立績效評價體系，引導高校制定高校章程、中長期發展規劃和年度工作計劃，增加工作的目標性、整體性、連續性；以績效評價結果確定高校下一個年度的績效撥款，引導高校按政府的計劃方向發展，不斷改善內部管理，主動校正缺陷行為，提高管理效率，提高辦學和科研水平，更好地承擔其社會責任，實現高等教育發展的政策目標。

2.高校：完善治理結構，實現自我管理。建立高校內部預算管理委員會制度、績效評價委員會制度、預算員制度、項目庫制度、信息公開制度等，完善高校民主治校機制。根據政府關于加強預算管理的要求，圍繞人才培養、科學研究、服務地方經濟社會發展和文化傳承創新的目標任務，建立健全事權財權相統一、責權對等的內控制度體系，科學確立高校內部預算績效管理目標、任務和評價方法等，實現自我管理和特色發展。

3.社會：響應政府高校，依法依規參與。增強社會組織參與高校預算管理的活力和效率。正確處理高校預算管理中的政社、校社關系，政府、高校向社會組織公開加強高校預算管理的目標、任務、重點環節和實現途徑，明確社會組織參與的領域，通過花錢買服務的方式交給社會組織完成。社會組織應根據政府、高校加強預算管理的實際需求，依法依規參與，為政府加強高校預算管理提供解決方案，開展高校預算管理人才培養、咨詢、服務和監督，對高校預算執行過程進行監督、對執行情況進行審計等。

(三)創新重點。

1.政府轉變管理職能。

(1)明晰事權財權。屬于政府的事權，所需資金由財政確保；屬高校的事權，政府取消相應的行政審批和專項資金補助，所需資金由高校在其支出預算中統籌安排，政府依據“成本”和“產出”給予補助和獎勵。學費收入等高校自籌資金，財政不調劑，用于各高校差異化發展，體現各自辦學特色。

(2)加強制度建設。針對高校預算有別于一般事業單位預算的特點，在推動高校預算向一般事業單位預算靠攏的同時，也要推動一般事業單位預算向符合高校實際的預算管理靠攏。制度要做到合理、公平、透明、穩定，制度間要相應銜接，形成體系，防止碎片化。要建立政府、社會、高校、利益相關方共同參與的高校預算管理新機制，要將權力關進制度的籠子，提高政府配置公共資源的效率，降低行政成本，使高校資源分配和預算管理變得更容易，提高預算編制、執行的科學性、合理性。

(3)加強能力建設。借鑒現代網上銀行等信息系統的經驗做法，加快部門預算、國庫集中收付、政府采購、非稅收入、資產管理、會計核算等相關軟件升級和融合，與高校自我管理無縫對接，實現預算管理信息系統的現代化，變前臺審批和業務辦理為后臺支撐和實時監控，歸還高校應有的事權，同時簡化辦事程序，提高工作效率。

(4)財政依法投入。省財政廳年初按照《中華人民共和國教育法》安排財政教育投入預算，一經人大批準，除中央明確規定的政策性增支外，按照“有多少錢辦多少事”的原則，原則上不追加教育經費預算。高校落實政府年中新增工作要求所需資金，中央專項補助的配套資金由高校按內控制度調整預算支出結構、社會籌資或適度舉債方式籌資解決。

(5)部門各司其職。政府相關部門依法行政，不缺位，不越位，不錯位。省財政廳管錢不管事，即確保依法投入，根據國家政策、政府決定、政府相關部門組織的績效評價結果分配財政撥款；省教育廳管事不管錢，即調查研究、布置工作、考核驗收。省教育廳制定的各項管理辦法不涉及資金分配；省級自然科學科研成果驗收歸口省科技廳；社會科學與哲學科研成果驗收歸口省社會科學與哲學領導小組辦公室。

(6)預算績效管理。按照“公平、公開、公正”原則，建立高校預算管理績效評價體系，制定并定期調整績效評價標準，對高校經費使用情況進行績效評價，省財政廳根據績效評價結果在下一年度預算安排時兌現各高校的績效撥款預算。納入績效考核的教學、服務經濟社會和文化傳承創新等重點工作任務，由高校向省教育廳申報，教育廳組織專家驗收，評定等次；對納入績效評價的財政管理要求，省財政廳通過執法檢查，確定績效量化等次，出具檢查報告；省級自然科學成果，由高校向省科技廳申請，省科技廳組織專家驗收，確定成果等次，出具驗收報告；省級社會科學成果，由省高校向省社會科學與哲學領導小組辦公室提出申請，省社會科學與哲學領導小組辦公室組織專家驗收，確定成果等次，出具驗收報告。

(7)強化責任追究。對違反法律法規的，政府有關部門要報省監察廳追究相關當事人的責任，督促高校做到有法必依、有章必循，違法必究、后果自負。

2.高校健全內控制度。

(1)建立預算管理委員會制度。預算管理委員會負責建立健全預算編制、預算調整、預算執行、決算編制、 預算檔案、人才引進、科研管理、政府采購、資產管理、債務管理、績效工資、信息公開等內控制度，實現制度全覆蓋，確保制度間無縫對接，提高科學性、合理性、廉潔性、效率性。負責高校預算編制、預算調整、預算執行、決算和信息公開的領導工作。高校預算實行剛性管理，預算調整和不可預見經費，由預算管理委員會按內控制度提出調整方案。

(2)建立績效評價委員會制度。績效評價委員會負責建立健全校內績效評價、項目支出評價體系和績效獎懲制度；組織實施校內績效評價和項目支出績效評價工作，對各項內控制度的執行情況進行評價，將評價結果及時反饋到相關部門和院(系)；對評價結果在下年度預算編制中的運用情況進行審核監督；針對績效評價中發現的問題，提出整改意見，督促相關部門和院(系)整改，并落實責任追究。

(3)建立預算員制。度預算員由第三方擔任(兼任)，負責部門和院(系)預算編制的合規性審核和預算執行審核。沒有預算的支出，預算員不得簽字；沒有預算員簽字的，不得開支。預算員只對預算管理委員會負責，具體人數、崗位設置、工作流程、職責和責任追究等由預算管理委員會決定。

(4)建立項目庫制度。高校按照本校章程和中長期發展規劃、政府重點工作部署確立項目庫。每個項目都要績效目標、評價指標、評價辦法及項目庫中的優先次序。預算的項目支出，按優先次序從項目庫中選取。

3.下放開支管理權限。

(1)下放開支權限。教學、科研、服務經濟和文化傳承創新等屬高校的事權，其支出內容、支出標準，由高校按照法律法規規章、國家政策、政府工作部署、本校章程和中長期發展規劃、內控制度自行決定。

(2)取消政府審批權限。政府采購、資產配置、國庫直接支付、非稅收入、舉債等具體經濟行為，屬高校的事權，省財政廳現有審批環節中法律法規沒有明確規定的，一律取消，退出具體事務管理，由高校按照法律法規和內控制度自主實施、自我管理。

(3)放寬預算調整權限。允許高校根據自身工作需要和政府新增工作部署，按照內控制度和《中華人民共和國預算法》規定程序進行預算調整。預算調整方案經省教育廳審核后，報省財政廳備案。重大事項，省財政廳提出意見后報省政府審批。

4.改革預算管理方式。

(1)改革財政撥款方式。取消分散在省財政廳、省教育廳的各類高校專項資金，取消省教育廳的二次分配權限，按生均財政撥款標準應投入高校的財政教育資金全部用于高校年初預算。高校的財政撥款改變為學生資助撥款、均衡撥款、重點項目撥款、績效撥款。

——學生資助撥款：確保國家政策性支出。貧困家庭學生資助、優秀學生獎勵、師范院校免費教育等國家出臺的政策性支出，屬政府事權，應由財政足額確保。

——均衡撥款：促進高校均衡發展。制定標準生均撥款，本科、高職高專等不同類別高校的不同專業采取不同的撥款系數，按照“類別撥款系數×(∑標準生均撥款×專業撥款系數×專業在校學生人數)”公式，對高校的基本教學和科研的成本給予財政補助。標準生均撥款實行動態調整，逐年增加。在離退休人員社會保障改革未完成前，適當調整類別撥款系數，對離退休人員占比較高的高校給予傾斜。

——重點項目撥款：落實政府決定事項。政府花錢向高校購買服務(如省政府確定的科研課題)、政府補貼(如省部共建高校)、政府確定的基本建設等屬政府事權，所需資金由財政予以保障和扶持。

——績效撥款：激發高校自主管理和特色發展的潛力。省財政廳根據上年度的績效評價結果，確定各高校下年度的績效預算額度。考核得分越高，績效撥款越多。

(2)實行全口徑預算制度。高校全口徑預算由收支預算、債務預算、基金預算、政府采購預算、基本建設預算、新增資產預算等組成，做到“一所高校一本預算”。年初將學生資助撥款、均衡撥款、重點項目撥款和績效撥款的預算控制數直接下達給高校，高校統籌上年度結轉和結余資金、財政撥款、學費收入、其他收入、借入款項、一般事業基金等資金編制全口徑預算。以財政性資金作為還款來源的借貸資金、以事業單位和團體組織占有或使用的國有資產作擔保的借貸資金視同財政性資金，要通過編制債務預算納入全口徑預算統一管理。債務預算按照適度負債的原則編制，負債率嚴禁超出政府統一確定的負債率，以防范財務風險。高校預算按照“既要吃飯，又要建設”、“適度合理負債”、“有多少錢辦多少事”的原則，首先保學生資助政策支出、保工資，其次保基本運行，再保項目支出。

(3)政府采購預算實行總量控制。年初高校政府采購預算編制到大類。年中，高校在年初政府采購預算的總額內，根據實際工作進展，按照內控制度、政府采購目錄和資產配備標準編制細化到具體項目的政府采購預算和新增資產預算，采購方式、具體項目由高校自行決定，通過政府采購管理軟件報省財政廳備案。涉及政府采購預算總量的調整，需報省教育廳審核后，報省財政廳審批。高校按照政府采購預算規定的項目、金額、采購方式嚴格執行采購。對于在高校內部發生的校車支出、會議支出等費用，將高校視同政府采購服務提供單位，所發生費用由高校通過國庫直接支付給提供服務的單位；對教學儀器設備、實驗用品(用具)等適當放寬采購方式，由高校自主進行采購；對小型維修項目，可由高校自主采購。采購完成后，高校要將采購合同及相關內容通過政府采購管理軟件向社會公開，在省財政廳備案。

(4)進一步推進資產管理改革。年初高校編制全口徑預算時應根據資產配置標準編制新增資產預算，明確配置品種、類別、金額、采購方式，省財政廳、省教育廳對其合規性進行審核，屬政府采購預算目錄的，應納入政府采購預算編制范疇。屬年中預算調整(追加)的，應編制新增資產預算和政府采購預算，經省教育廳審核后報省財政廳審批。

(5)進一步加強基本建設項目投資管理。省財政廳抓好基本建設項目各個環節的前置評審工作，逐步建立先評審、后審批的預算管理制度；先評審、后招標的政府采購制度；先評審、后支付的國庫集中支付制度；先評審、后批復的竣工決算批復制度。同時，探索建立高校和有關投資管理部門的聯動機制，加大對高校基本建設項目的監督管理力度。

(6)創新自然科學應用研發及成果轉化管理模式。一是創新研經費管理，建立“經費直達、團隊掌控、政府購買服務、中介財務監管”的管理模式。二是創新項目資產管理，由研發項目負責人成立公司，實行法人制管理。三是創新成果權益管理，實行“榮譽權歸屬高校，知識產權歸屬團隊”的分配機制，推進產業股權激勵。四是創新財政激勵方式，省級財政建立湖北高校自然科學應用研發專項資金，對中央自然科學應用研究項目1:1激勵跟進，推進研發和成果轉化。五是創新項目風險管理，完善財務清理、財務核銷和資產處理辦法，推進科技成果與金融、資本、市場結合，把湖北高校科教優勢轉化為產業優勢。六是建立高校科研成果獎懲機制，強化結果導向和責任追究，對科研成果轉化好的研發項目人員予以獎勵；對沒有科研成果或沒有實現科研成果轉化的研發項目負責人，予以懲罰。

(7)實行工資總量控制。省人社廳核定高校教職工的年度工資性支出總額(含課時津貼等)，除從國外引進的人才外，高校教職工的工資性支出不得超出省人社廳核定的年度工資性支出總額。

5.建立績效評價體系。高校預算績效評價體系由評價對象目標、評價內容和評價方法、評價流程和結果運用等構成。

(1)評價目標。開展高校預算績效評價的目標是要確保教育經費使用的規范性、安全性、有效性。

① 規范性。規范性是指預算編制程序的合規性、預算執行中的程序性和資金分配的制度化、合理化。高校教育經費使用的規范性，需要通過建立完善的外部監管制度、內部控制制度以及建立規范的預算管理程序來實現。

② 安全性。安全性是指用于直接(間接)教學活動、培養學生、開展科學研究和高校基礎設施建設等方面資金的使用和支出按照規定的程序辦理，教育經費沒有被擠占、挪用、截留或貪污。

③ 有效性。有效性是指投入、產出和預期目標的關系，包括是否以最小的投入取得最大的產出或者以一定的投入取得最大的產出，反映產出對目標的實現程度，產出在多大程度上達到政策目標和其他預期效果，產出是否有助于達成既定的目標、貢獻有多大，包括對經濟效益和社會效益的考核。

規范性是安全性的基本前提，安全性是規范性追求的目標，二者都需要依靠完備的財務制度的約束來實現。高校預算經費只有達到了規范、安全的要求，才能確保使用的有效性。

(2)評價內容和評價方法。高校預算績效評價內容包括外部績效評價、內部績效評價、項目支出績效評價。

① 外部績效評價。外部績效評價是指政府相關職能部門對高校預算的績效評價，由內控制度、規范管理、支出結構、工作實效四個方面的關鍵一級考核指標組成，實行百分制。

——內控制度考核指標：考核高校內控制度的完整性。主要由高校章程、中長期發展規劃、當年工作計劃，資產配置標準、政府采購、債務管理、預算管理、會計核算、資產管理、績效工資、內部績效管理、預防腐敗體系等二級考核指標組成。

——規范管理考核指標：考核高校執行國家法律法規規章和內控制度的情況。主要由債務管理、會計核算、預算管理、國庫集中支付管理、政府采購管理、非稅收入管理、投資評審管理、資產管理、績效管理等二級考核指標組成。

——支出結構考核指標：主要考核直接教學支出占實際支出的比例、科研支出占實際支出的比例、教師隊伍培訓支出占實際支出的比重。

——工作實績考核指標：主要考核高校落實國家政策和省政府重點工作部署，教學、科研和服務經濟社會、文化傳承創新的成效。工作實績重點考核制度創新、科研成果數、核心期刊發表的論文數、科研成果轉換率等。對科研環境滿意度、后勤管理滿意度等指標實行問卷調查。

② 內部績效評價。內部績效評價是指高校自行組織的，對其內部各組成院(系)、職能機構和項目經費支出績效的評價。高校根據政府制定的外部評價指標和工作要求，結合高校實際情況，按照平衡記分卡[BSC]和關鍵績效評價[KPI]方法，建立高校內部績效評價體系。高校對內部職能部門和院(系)進行內部評價，并將評價結果與責任人掛鉤，實行獎懲。內部評價體系的建立、運行、結果運用情況，納入外部評價的內控制度、規范管理考核指標進行考核。

③ 項目績效評價。項目支出績效評價屬內部績效評價范圍，是對項目經費使用情況的評價。高校根據省財政廳有關工作要求研究制定項目支出績效評價辦法，通過項目支出績效評價，確保項目支出績效。納入高校預算中的項目，必須從項目庫中選取，項目支出應編制績效目標、考評指標和考評方式。項目實施完成后，高校應組織考評組對項目支出的完成績效進行考評，出具評價報告，并將評價結果與項目承擔人的個人待遇和今后項目資金的安排掛鉤，實行獎懲。高校項目支出績效評價的制度建設、制度運行和結果運用情況納入外部評價的內控制度和規范管理考核指標。

(3)外部績效評價流程。外部績效評價流程主要由以下10個環節組成：①省財政廳、省教育廳下達評價指標。評價指標在8月前下達，下年度實施。②高校自主實施。高校圍繞評價指標安排預算、完善內控制度、部署工作，組織實施內部績效評價和項目績效評價。③日常驗收。政府有關部門對納入考核指標的重點工作，根據高校的申請，組織第三方專家驗收，確定績效等次，下達驗收通知。④高校自評。高校對上年度外部績效評價指標的完成情況進行自評，向省教育廳提交自評報告，并附上證明材料。⑤委托第三方核查和問卷調查。政府有關部門委托社會中介機構，對高校的績效評價自評報告進行合規性和真實性核查，并對高校教師、科研人員和學生等利益相關者進行問卷調查。⑥收集處罰決定。省教育廳負責收集政府職能部門對高校執法檢查后出具的處罰決定。⑦集中評估。省教育廳組織專家集中評審，省財政廳、省監察廳監評。⑧結果確認。省財政廳、省教育廳對集中評估結果以正式文件予以確認。⑨信息公開。省教育廳將各高校績效評價具體得分情況在高校預算管理信息網上公開。⑩責任追究。高校對中介機構審核報告、專家評價公正性有異議，可向省教育廳投訴。省教育廳核查屬實的，按照協議進行責任追究，但不改變評價結果，不影響績效撥款。

(4)結果運用。①省財政廳根據上年度的績效評價結果，明確各高校下年度的績效預算額度：某高校績效預算額度=(下年度績效預算總額/∑各高校上年度績效評價得分)×某高校上年度績效預算得分。②省教育廳應及時分析高校取得優異表現的原因，并推廣其成功經驗，促進全省高校整體預算管理水平的提升。③績效考評連續三年排在倒數第一位的高校，省教育廳對其主要領導進行誡免談話，實行責任追究。

6.建立社會參與制度。

(1)成立高校預算管理協會。省財政廳牽頭，共同推進成立包括政府部門代表、專家學者、金融機構代表、社會第三方審計人員代表、教職員工代表以及其他利益相關的代表共同組成的高校預算管理協會。高校預算管理協會在民政部門注冊，掛靠省財政廳，受省財政廳委托對高校預算改革和財政政策進行研究，為政府決策提供解決方案，指導、幫助高校建立健全內控制度、加強預算管理，參與高校外部績效評價、內部績效評價和項目支出績效評價等。

(2)建立社會第三方財務決算審核制度。省財政廳委托會計師事務所對高校財務決算進行審核，高校根據審核意見進行整改，做到賬賬相符、賬實相符、賬表相符。上報省財政廳的財務決算報表，會計師事務所要加蓋公章予以確認，并附上會計師事務所出具的審核意見。會計師事務所對財務決算審核意見的真實性負責。

(3)建立社會第三方參與的預算績效評價制度。政府工作人員只負責預算績效評價工作的制度制定、組織實施和責任追究，將績效評價的具體工作交由社會中介機構和專家承擔。一是委托社會中介機構對高校績效評價指標自評申報表進行真實性審核，對校內學生、教職工和科研人員等利益相關方開展問卷調查。社會中介機構對出具體的審核報告的真實性負責。二是組織專家獨立評份。專家庫成員由高校預算管理委員會、部屬高校、社會中介機構的相關專家組成。專家從專家庫隨機抽取人員。專家根據中介機構的審核和問卷調查結果，省審計廳、省財政廳、省教育廳相關部門的處罰決定，在高校預算績效評價自評申報表和證明材料，對每所高校預算績效獨立評分。專家對各自評價結果負責。

7.完善改革配套政策。

(1)完善高校財務會計制度。加快修改完善高校會計制度實施細則，確保預算、會計核算、財務決算口徑一致，規范會計行為。建立高校績效成本核算與績效成本管理制度，明確高校績效成本范圍、核算規程和核算方法，指導和規范高校的績效成本核算行為。

(2)完善信息公開制度。省教育廳建立高校預算管理信息網(僅在高校內部公開)，公開內容包括：高校章程、中長期發展規劃、年度工作計劃；高校各項內控制度；高校預算、決算；高校績效評價辦法、工作要求、各項指標考核得分情況等；年中安排的競爭性科研經費項目名單及項目主要內容。

(3)推進離退休人員社會保障改革。根據事業單位分類改革有關精神，加快高校離退休人員經費社會統籌步伐，變單位人為社會人，避免離退休人員經費擠占正常教學、辦公經費支出，保證財政教育投入足額用于高等教育事業發展。

(四)組織實施。

1.加強領導。黨的十八屆三中全會已經吹響了深化改革的號角，向改革要紅利、促發展，是未來一個時期政府各項工作的重點。加強高校預算管理創新、推進高校預算績效評價是一項全新、艱巨的改革，難度大、任務重，需要調動相關各方積極性，統籌兼顧，全面推進。省財政廳、省教育廳應制定具體實施方案，明確時間表、路線圖、責任書，報省政府批準后實施。

2.穩步推進。

(1)組織學習提高認識。組織高校主要領導及相關人員加強學習，提高認識，轉變觀念，形成改革共識，提高對預算管理工作重要性的認識，增強歷史責任感和緊迫感。

(2)建立健全制度體系。一是明確制定制度的責任分工。省財政廳會同省教育廳、高校根據本次研究確立的高校預算管理創新的指導思想、基本原則、目標任務及創新重點，共同研究制定需要建立健全的各項預算管理制度名錄，確定牽頭責任單位、完成時間。二是出臺制定預算管理制度的辦法。省財政廳會同省教育廳組織專家制定辦法，規定各項預算管理制定的組織形式、工作職責、工作流程、工作方法、中期評估、制度銜接和工作要求。制度由牽頭單位組成起草專班，專班由省財政廳、省教育廳、高校、專家組成，經過專班起草、專家論證、答辯。制度體系建立完成后，屬政府制定的制度，由省財政廳、省教育廳組織專家進行論證，公示后,報省政府批準后印發。

(3)核定財政撥款基數。省財政廳會同省教育廳清理各項高校財政撥款，確定高校財政撥款基數和增長機制。

(4)加強指導督辦。省財政廳會同省教育廳對高校加強指導，督促高校用一年的時間，建立起內部預算管理治理結構，健全完善相關管理制度，建立項目庫。

(5)完成其他各項準備工作。成立高校預算管理協會，建立績效評價專家庫和社會中介機構庫。

3.分步實施。

(1)全面編制全口徑預算。第一年起，按照部門預算編制統一時間安排，所有高校編制全口徑預算。為了穩妥起見，所編制的全口徑預算中，財政撥款只有學生資助撥款、均衡撥款和重點項目撥款。高校的項目支出要編制績效目標、考核指標和考核方法。

(2)全面試行預算績效評價。第二年，全面試行預算績效評價，評價結果僅用于發現問題，完善相關制度，督導相關單位整改，不與財政績效撥款掛鉤。財政撥款的當年增量部分全部用于學生資助撥款、均衡撥款和重點項目撥款。

(3)全面推行預算績評價。省財政廳、省教育廳組織專家對高校預算管理新機制進行評估，修訂完善相關制度體系。當年的評價結果與下年度高校的績效撥款掛鉤。從當年開始，高校財政撥款的增量部分全部用于績效撥款，待績效撥款占財政撥款一定比例后，再進行中期評估，調整均衡撥款與績效撥款的比例，適當提高均衡撥款標準。

(4)到第三年，完成高校預算管理相關信息系統的升級工作，與高校自我管理系統融合。

4.逐步退出。經過三年努力，力爭建立起完善的高校預算管理新機制。同時，按照十八屆三中全會確立的加快轉變政府職能的改革總體要求，省財政廳、省教育廳從高校具體事務管理領域逐步退出，重點轉向開展財政補貼、學生補助、組織向社會購買服務、對預算管理制度執行效果進行中期評估、完善相關制度和高校內部治理結構、對預算管理制度的執行情況進行跟蹤、加強指導、監督和檢查、糾偏揚長等工作，徹底轉變政府管理高校的方式。

結束語

為了加強高校預算管理，探索建立符合新時期高校發展特點的預算管理體制機制，本文采用對比研究、實地走訪、問卷調查、定性和定量分析等研究方法，對湖北省省屬22所本科院校和部分省屬職業高校開展了專題調查研究。參加本課題研究的還有湖北省財政廳綜合處裴光科、田建剛，預算處董緒奎、曲浩，教科文處江國鈞、張曉琴、龔經海，績效評價處趙紅兵、熊亞芬，政府采購處汪漢陽、陶雄，投資評審處羅方武、石明宇以及武漢大學常荔等。

通過研究，本文的結論是：開展高校預算管理體制機制創新研究，是順應“深化我國財稅體制和教育領域綜合改革”總體要求，推動高校辦出特色、爭創一流的現實需要，應按照十八大及十八屆三中全會決定關于財稅體制改革和教育領域綜合改革的有關精神，深入推進財政改革，建立健全省屬高校事權與財權相匹配的預算管理體制和運行機制；應根據“深入推進管辦評分離”的改革要求，厘清政府、高校和社會的關系，建立健全高校內部治理結構，促進省屬高校自主特色發展；應借鑒國外配置高等教育資源的成功做法和經驗，針對傳統計劃經濟配置資源方式存在的弊端，加快建立起符合中國特色社會主義市場經濟和高校發展規律的公平、高效的資源配置方式；應按照財政性資金使用規范、安全、有效的要求，完善加強高校預算管理的外部監督和內控制度。

同時，本文認為：省屬高校預算管理創新是一項系統工程，需要從高等教育法律法規、高等教育事業發展規劃、教育資源區域布局、財政教育投入整體績效評價，甚至區域經濟社會發展戰略和社會保障制度等方面協同開展研究和財政、發改、教育、人社、科技等有關職能部門協同推進。這也是今后研究和實踐中有待進一步深入的問題。

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