能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革戰(zhàn)略

溫桂芳 張群群

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院

?

能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革戰(zhàn)略

溫桂芳 張群群

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院

中共十八大后，深化能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格改革已成為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，具有戰(zhàn)略意義。這項(xiàng)改革的基本目標(biāo)是按照建成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，堅(jiān)持市場(chǎng)改革取向，建立能夠反映資源稀缺程度和市場(chǎng)供求關(guān)系及環(huán)境損害成本的價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)格體系，理順價(jià)格關(guān)系，健全市場(chǎng)體系，更充分地發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的有效作用。由于各類產(chǎn)品的生產(chǎn)、供求和市場(chǎng)條件差別較大，這項(xiàng)改革應(yīng)體現(xiàn)差異性，煤炭、石油、天然氣、水以及環(huán)境價(jià)格改革都應(yīng)結(jié)合各自特點(diǎn)進(jìn)行分類設(shè)計(jì)；還必須同時(shí)做好頂層設(shè)計(jì)，并要妥善處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，建立價(jià)格支持體系，完善價(jià)格政策和成本監(jiān)審機(jī)制；同時(shí)，應(yīng)在反壟斷、企業(yè)改革、法制建設(shè)、市場(chǎng)培育和財(cái)稅協(xié)調(diào)方面加強(qiáng)配套。

能源資源性產(chǎn)品；價(jià)格改革；改革戰(zhàn)略；市場(chǎng)機(jī)制

經(jīng)過三十多年的努力，我國(guó)價(jià)格改革已取得重要進(jìn)展，絕大多數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格已由市場(chǎng)決定。但在能源資源、公共事業(yè)、環(huán)保收費(fèi)等領(lǐng)域，價(jià)格不合理的問題仍比較突出，改革任務(wù)還相當(dāng)艱巨。中共十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào),要“深化能源資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和能源資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)哪茉促Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。”深化能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革已經(jīng)成為堅(jiān)持節(jié)約能源資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。

一、應(yīng)從戰(zhàn)略高度審視深化能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的重要作用

(一)能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的重要性與迫切性。

1.能源資源性產(chǎn)品是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展十分重要的支柱性與稀缺性商品。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，離不開能源資源的支撐。能源資源性產(chǎn)品是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有戰(zhàn)略意義和全局影響的重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)品，與生產(chǎn)生活休戚相關(guān)。

由于能源資源性產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期被扭曲，嚴(yán)重制約了這類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。理順能源資源性產(chǎn)品價(jià)格關(guān)系，使其更好地反映市場(chǎng)供求、稀缺程度和環(huán)境損害成本，有利于發(fā)揮價(jià)格合理配置資源的作用，促進(jìn)增加供給，抑制不合理的需求，提高使用效益，降低其對(duì)外依存度，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。需求減少，也有利于減少污染。可見，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制既能夠促進(jìn)增加供給又能抑制需求，可取得事半功倍、一舉多得的效果。更重要的是，價(jià)格合理了，價(jià)格機(jī)制能更好地發(fā)揮作用，對(duì)于推動(dòng)節(jié)能減排、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、建設(shè)能源資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)都有重要作用。

2. 能源資源性產(chǎn)品是稀缺性產(chǎn)品，對(duì)外依存度高，但價(jià)格話語(yǔ)權(quán)嚴(yán)重缺失。一方面，隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，我國(guó)的能源資源需求不斷增長(zhǎng)，由此導(dǎo)致傳統(tǒng)化石能源資源消耗迅速增加。我國(guó)是全球能源資源消費(fèi)增長(zhǎng)最快的國(guó)家之一。另一方面，我國(guó)能源資源稟賦較差，煤炭、石油和天然氣人均探明儲(chǔ)量占世界平均水平的56%、11%和4.4%，其他礦產(chǎn)資源也很有限。2012年我國(guó)石油對(duì)外依存度已經(jīng)高達(dá)57.9%，天然氣對(duì)外依存度為29%。從中長(zhǎng)期來看，全球范圍內(nèi)的能源資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)將愈演愈烈，我國(guó)煤炭、石油和天然氣等能源資源供應(yīng)將日趨緊張，對(duì)外依存度不斷提高。一旦石油和天然氣進(jìn)口受到限制，我國(guó)將出現(xiàn)嚴(yán)重的能源資源危機(jī)。不僅如此，我國(guó)進(jìn)口的大宗商品價(jià)格話語(yǔ)權(quán)的缺失，使我國(guó)為此付出了巨大的代價(jià)。

3.利用效率低，浪費(fèi)驚人，造成的環(huán)境污染相當(dāng)嚴(yán)重。

(1)目前我國(guó)電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工和紡織等8個(gè)行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗平均比國(guó)際先進(jìn)水平高40%；鋼、水泥和紙板的單位產(chǎn)品綜合能耗比國(guó)際先進(jìn)水平分別高21%、45%和12%。我國(guó)煤礦平均資源回收率目前僅35%，不足世界先進(jìn)水平的一半，而如美國(guó)、澳大利亞、德國(guó)和加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家，資源回收率達(dá)到80%左右。此外，資源綜合利用程度低，共生、伴生資源破壞與浪費(fèi)驚人。目前，全國(guó)煤礦年排放煤層瓦斯氣約100億立方米，只有不足15億立方米得以利用；煤泥、劣質(zhì)煤、與煤伴生礦物以及礦井水等資源也沒有有效利用。*數(shù)據(jù)來源于《我國(guó)煤炭行業(yè)發(fā)展存在的問題及挑戰(zhàn)》，載于國(guó)家信息中心編《產(chǎn)業(yè)政策與數(shù)據(jù)分析》2012年第12期。

(2)在水資源方面，我國(guó)人均水資源不足2200立方米，不到世界人均占有水量的1/4，是世界12個(gè)貧水國(guó)之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在正常情況下，全國(guó)年缺水總量在300億～400億立方米之間，每年有1億～3億畝農(nóng)田受旱，669座城市中有400余座供水不足，110個(gè)城市嚴(yán)重缺水。盡管如此，我國(guó)水資源的利用率卻十分低下，農(nóng)業(yè)用水利用率只有43%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家70%～80%的水平；全國(guó)萬元工業(yè)增加值用水量為218立方米，是發(fā)達(dá)國(guó)家的5～10倍；用水的重復(fù)利用率只有60%，而美、日、德等國(guó)已達(dá)到90%以上；城市人均耗水量為歐洲人的2倍；我國(guó)萬元GDP用水量540立方米，遠(yuǎn)大于發(fā)達(dá)國(guó)家在50立方米以下、中等收入國(guó)家為150立方米左右的水平。

(3)能源資源的大量使用和浪費(fèi)，導(dǎo)致城市污水、廢氣排放量猛增，加上環(huán)境使用費(fèi)用過低和監(jiān)管處置不力，造成對(duì)環(huán)境的過度消費(fèi)和破壞。化石能源資源消耗是溫室氣體排放最主要的來源，而我國(guó)又以煤為主要能源，煤的消費(fèi)對(duì)環(huán)境污染較大，排放的有害氣體也比較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，煤炭提供了69%的一次能源和接近80%的電力。而煤炭行業(yè)是我國(guó)環(huán)境污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)。一方面，煤炭開采對(duì)土地資源、地下水資源的破壞、惡化礦區(qū)大氣環(huán)境都很嚴(yán)重，其對(duì)煤礦工人及居民影響也很大。另一方面，以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)在使用過程中排放的氣體也對(duì)生態(tài)環(huán)境造成極大的損害。我國(guó)二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、煙塵排放量的70%、人為源大氣汞排放量的40%以及二氧化碳排放量的70%都來自于燃煤。在電力中則以火電為主，約占我國(guó)總發(fā)電量的80%，火力發(fā)電的過程是將化石能源轉(zhuǎn)化為電能的過程，在這一過程中會(huì)產(chǎn)生二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、煙塵等污染物。據(jù)統(tǒng)計(jì)，電力工業(yè)SO2排放900多萬噸，占全國(guó)排放總量的50%左右，煙塵排放約350萬噸，占全國(guó)排放的25%左右。我國(guó)同樣是二氧化碳排放大國(guó)，釋放的二氧化碳量占人類活動(dòng)二氧化碳排放總量的80%以上，占全球溫室氣體排放總量的56.6%。

在水污染方面也十分嚴(yán)重。隨著我國(guó)重化工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市水資源短缺和城市污水排放量猛增問題日益顯現(xiàn)。一般情況下，每使用1立方米的水，將形成0.6～0.7立方米的污水。由于污水處理能力跟不上污水排放的增長(zhǎng)，大部分污水未經(jīng)處理就排放出去，致使水污染每年遞增5個(gè)到6個(gè)百分點(diǎn)，導(dǎo)致水環(huán)境的惡化。目前，我國(guó)約有一半的城市市區(qū)的地下水遭到比較嚴(yán)重的污染，地下水質(zhì)呈下降趨勢(shì)。導(dǎo)致在雨量十分豐富的一些南方城市出現(xiàn)的缺水問題，也是由于污染造成的，所謂缺水實(shí)際上缺的是凈水。我國(guó)工業(yè)和城鎮(zhèn)生活污水的年排放總量，1980年為239億立方米，到2008年增加到556.7億立方米，1.32增長(zhǎng)倍。大量的污水排放，使水體遭到嚴(yán)重污染，水的生態(tài)環(huán)境日趨惡劣。

據(jù)國(guó)家環(huán)保局2010年11月8日發(fā)布的11月1日～11月7日對(duì)全國(guó)主要水系100個(gè)重點(diǎn)斷面水質(zhì)的監(jiān)測(cè)結(jié)果表明：Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)的斷面為76個(gè)，占76%；Ⅳ類水質(zhì)的斷面為11個(gè)，占11%；Ⅴ類水質(zhì)的斷面為6個(gè)，占6%；劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面為7個(gè)，占7%。

國(guó)土資源部4月20日公布《2012年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示，中國(guó)198個(gè)地市級(jí)行政區(qū)4929個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)顯示，近六成地下水為“差”，其中16.8%監(jiān)測(cè)點(diǎn)水質(zhì)呈極差級(jí)。依據(jù)《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，綜合評(píng)價(jià)結(jié)果為水質(zhì)呈優(yōu)良級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)為580個(gè)，占全部監(jiān)測(cè)點(diǎn)的11.8%；水質(zhì)呈良好級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)為1348個(gè)，占27.3%；水質(zhì)呈較好級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)為176個(gè)，占3.6%。全部監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，水質(zhì)呈較差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)為1999個(gè)，占40.6%；水質(zhì)呈極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)為826個(gè)，占16.8%。

可見，如果不減少化石能源資源和其他資源消費(fèi)對(duì)環(huán)境造成的影響，就不可能實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的夢(mèng)想。

4.深化能源資源價(jià)格改革是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必由之路。今后5～10年，我國(guó)將處在以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€的第二次轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵階段。走發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的道路，要建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，必須注重生態(tài)環(huán)境，實(shí)施“開源、節(jié)流與治污并重”的資源開發(fā)利用戰(zhàn)略；轉(zhuǎn)變思想，提升對(duì)“節(jié)約優(yōu)先、治污為本、多渠道開源”和“節(jié)約減排、科學(xué)發(fā)展”的認(rèn)識(shí)，提高節(jié)約資源、降低消耗、減少排放的自覺性，實(shí)行兩個(gè)轉(zhuǎn)變：從粗放式使用能源資源向節(jié)約使用能源資源和提高能源資源的利用效率的集約型發(fā)展思路轉(zhuǎn)變；從向大自然無節(jié)制地索取，向人與自然和諧發(fā)展、實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用轉(zhuǎn)變。

加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，要求因扭曲而偏低的資源價(jià)格回到合理水平，要求部分由社會(huì)承擔(dān)的環(huán)境損害成本內(nèi)部化為企業(yè)成本，要求在節(jié)約資源、提高效率、環(huán)境保護(hù)上有更多投入。所有這些都表明，深化能源資源價(jià)格改革是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的迫切要求和必由之路。

(二)能源資源性產(chǎn)品價(jià)格的現(xiàn)狀與問題。

能源資源是十分重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)品，合理的能源資源價(jià)格對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和建立和諧社會(huì)，都有著重要的作用。一般說來，科學(xué)合理的能源資源價(jià)格應(yīng)該起到下述作用：鼓勵(lì)供給，激勵(lì)效率，保障公平，促進(jìn)環(huán)保。以此衡量，我國(guó)現(xiàn)行的能源資源價(jià)格形成機(jī)制及其管理制度都還存在不少問題。

一是價(jià)格形成不合理。由于歷史的原因和能源資源的特殊性，我國(guó)能源資源性產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期都是由政府直接制定或進(jìn)行管制，價(jià)格不能有效地反映能源資源的供給與需求，不能反映能源資源日趨緊缺的狀況，抑制價(jià)格配置資源的作用。

二是價(jià)格構(gòu)成不合理。主要表現(xiàn)在目前的能源資源性產(chǎn)品價(jià)格構(gòu)成中，沒有或者不完全反映能源資源生產(chǎn)過程中的資源消耗的合理補(bǔ)償、開發(fā)過程中造成的環(huán)境污染所需要的治理成本以及生產(chǎn)安全成本，外部成本沒有內(nèi)部化，從而導(dǎo)致其價(jià)格過低，不能起到提高開發(fā)利用效率和節(jié)約使用的作用，而是造成開發(fā)和利用都極大浪費(fèi)，也阻礙了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的順利進(jìn)行。

三是價(jià)格結(jié)構(gòu)不合理。能源資源性產(chǎn)品之間比價(jià)關(guān)系不合理，不利于能源資源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其中特別突出的是天然氣價(jià)格低，與其他能源的比價(jià)不合理，進(jìn)口氣價(jià)與國(guó)內(nèi)銷售氣價(jià)倒掛。天然氣作為一種清潔、低污染的能源，其價(jià)值被嚴(yán)重低估。目前國(guó)內(nèi)市場(chǎng)天然氣價(jià)格僅相當(dāng)于等熱值液化石油氣價(jià)格的1/4，燃料油價(jià)格的1/3，進(jìn)口天然氣價(jià)格的一半左右，由此導(dǎo)致一系列的價(jià)格矛盾和利益問題。

四是價(jià)格形成缺乏成本約束。現(xiàn)行的能源資源價(jià)格形成多為成本加利潤(rùn)的辦法，不但對(duì)企業(yè)起不到降低成本的激勵(lì)作用，反而促使企業(yè)以種種方式增加成本，而一旦成本增加企業(yè)就要求提高價(jià)格，形成價(jià)格隨著成本的提高而提高的慣性。

五是國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格關(guān)系的管理方面的問題。在價(jià)格接軌方面也有一些需要完善和改進(jìn)之處，在國(guó)際市場(chǎng)上的價(jià)格話語(yǔ)權(quán)也嚴(yán)重缺失。

六是價(jià)格管制方面的問題。受體制的制約，資源性產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化程度不高，由政府制定的價(jià)格不能真實(shí)地反映市場(chǎng)供求關(guān)系和資源稀缺程度，缺乏對(duì)投資者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的激勵(lì)和約束作用。以致形成一些價(jià)格矛盾，如煤炭?jī)r(jià)格放開由市場(chǎng)調(diào)節(jié)形成與電價(jià)由政府管制之間的電煤價(jià)格矛盾，以及煤、油、氣比價(jià)不合理等。這些問題已經(jīng)影響到能源資源行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展，也影響到了廣大消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益，最終不利于整個(gè)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。必須加快能源資源價(jià)格的改革。

七是能源資源性產(chǎn)品市場(chǎng)問題。體系不健全，缺乏競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，影響價(jià)格作用的發(fā)揮。

綜上所述，能源資源性產(chǎn)品價(jià)格不合理，是導(dǎo)致浪費(fèi)的重要原因；而價(jià)格改革滯后，使許多能源資源消耗高的生產(chǎn)和消費(fèi)難以制止，并導(dǎo)致破壞和污染環(huán)境等許多問題，更重要的是嚴(yán)重制約了轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的順利進(jìn)行。根據(jù)世界銀行的研究，能源資源使用量的降低，有55%歸功于價(jià)格的調(diào)整。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，既是改變價(jià)格不合理，更好地發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用，更是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的必由之路，也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，因而具有深遠(yuǎn)的歷史意義。

二、深化能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的戰(zhàn)略構(gòu)想

(一)改革的總體設(shè)想。

1.改革的基本目標(biāo)。能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的基本目標(biāo)是，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革取向，建立能夠反映資源稀缺程度和市場(chǎng)供求關(guān)系及環(huán)境損害成本的價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)格體系，逐步理順能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格關(guān)系，健全市場(chǎng)體系，在更大程度和更大范圍上使市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制更有效地發(fā)揮“鼓勵(lì)供給、激勵(lì)效率、保障公平、促進(jìn)環(huán)保”的作用，為建設(shè)節(jié)約型社會(huì)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式創(chuàng)造良好的價(jià)格體制條件和政策環(huán)境。

2.改革的指導(dǎo)思想。

(1)全面深化價(jià)格改革是推進(jìn)和完成新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革的重要抓手和突破口。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)深化能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的重要性，以此作為價(jià)格改革攻堅(jiān)的突破口。堅(jiān)持價(jià)格作用的主導(dǎo)性，即要充分發(fā)揮價(jià)格配置資源的作用；把節(jié)能減排放在突出的地位；把轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)作為改革的主要?jiǎng)恿Α?/p>

(2)堅(jiān)持價(jià)格改革的市場(chǎng)導(dǎo)向和轉(zhuǎn)變政府職能、完善宏觀調(diào)控相結(jié)合。能源資源價(jià)格問題，關(guān)鍵在于價(jià)格形成機(jī)制不合理和市場(chǎng)體系不健全。深化能源資源價(jià)格改革的核心，是建立和完善反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境成本補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格形成機(jī)制，理順和完善能源資源性產(chǎn)品價(jià)格體系，充分發(fā)揮價(jià)格配置資源的基礎(chǔ)性作用。因此，改革必須以市場(chǎng)為取向、以問題為導(dǎo)向，正確處理改革與調(diào)整的關(guān)系，防止以調(diào)代改、只調(diào)不改的錯(cuò)誤導(dǎo)向。在方法上要做好價(jià)格調(diào)整與價(jià)格形成機(jī)制改革的雙向協(xié)調(diào)；要改革現(xiàn)行不合理的管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府的干預(yù)，糾正政府定價(jià)和監(jiān)管的失誤與失效，要防止改革被既得利益集團(tuán)綁架和操縱，堅(jiān)定不移地發(fā)揮政府在改革中應(yīng)有的作用；還要健全市場(chǎng)體系，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)外的有序競(jìng)爭(zhēng)，解決能源資源性產(chǎn)品的部門和行業(yè)壟斷問題。應(yīng)力求使改革過程成為市場(chǎng)機(jī)制和政府作用同時(shí)完善的過程。

(3)實(shí)施價(jià)格改革必須注意處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。價(jià)格改革的實(shí)施應(yīng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度相適應(yīng)，既要有利于經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，又要保障改革能夠順利推進(jìn)。既要推進(jìn)能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，又要保持物價(jià)總水平的穩(wěn)定，還要在改革具體措施的推出、出臺(tái)時(shí)機(jī)的選擇、改革力度的把握、改革節(jié)奏的控制等方面慎重考慮，縝密籌劃，以免給發(fā)展和穩(wěn)定帶來不利影響。

(4)改革要體現(xiàn)差異性。能源資源性產(chǎn)品，由于其供求關(guān)系、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、市場(chǎng)環(huán)境條件等不盡相同，其價(jià)格形成既有共性，又有差別。在價(jià)格形成原則、改革目標(biāo)方面要反映價(jià)格形成的一般性；在價(jià)格形成方法和步驟方面，則要根據(jù)生產(chǎn)、輸送和消費(fèi)各環(huán)節(jié)的特殊性，根據(jù)各自的市場(chǎng)供求特點(diǎn)、競(jìng)爭(zhēng)或壟斷狀況，有區(qū)別地分類進(jìn)行改革。

(5)全面推進(jìn)，突出重點(diǎn)，逐步實(shí)施。能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革主要涉及石油及其制品、天然氣、煤炭、水、土地等產(chǎn)品或要素，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有著特殊的作用，其價(jià)格改革影響重大。我國(guó)現(xiàn)階段市場(chǎng)價(jià)格水平已經(jīng)上升到一個(gè)新的臺(tái)階，實(shí)施能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，改變其形成機(jī)制和價(jià)格水平不合理的狀況，其價(jià)格水平必將發(fā)生合理的上升，其傳導(dǎo)作用和轉(zhuǎn)嫁甚至?xí)鸷笮虍a(chǎn)品價(jià)格的全面上升，也容易加大通貨膨脹預(yù)期。為了減少由此可能帶來的震蕩和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的負(fù)面影響，爭(zhēng)取得到社會(huì)各方面的廣泛支持，價(jià)格改革不能一蹴而就，而要積極穩(wěn)妥，分步實(shí)施。根據(jù)各類能源資源性產(chǎn)品的市場(chǎng)供求形勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)或壟斷狀況，圍繞建立和完善科學(xué)合理的價(jià)格形成機(jī)制的要求，分別輕重緩急，實(shí)行分類推出、分段推進(jìn)、小步快跑的辦法，逐步把改革推向前進(jìn)。

(二)改革的主要內(nèi)容。

能源資源價(jià)格合理才能起到“鼓勵(lì)供給、激勵(lì)效率、保障公平、促進(jìn)環(huán)保”的作用。因此，能源資源價(jià)格改革的核心是健全科學(xué)、合理的能源資源價(jià)格形成機(jī)制。改革的主要任務(wù)包括：

(1)堅(jiān)持價(jià)格形成的市場(chǎng)導(dǎo)向，打破壟斷，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，建立和完善主要由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格的能源資源性產(chǎn)品價(jià)格體制；完善由政府管理的能源資源性產(chǎn)品價(jià)格的形成機(jī)制(政府定價(jià)機(jī)制)、調(diào)控機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制。

(2)按照補(bǔ)償完全成本和獲得合理利潤(rùn)的原則，區(qū)分能源資源的可再生與耗竭性，實(shí)行不同的價(jià)格形成辦法。相應(yīng)完善能源資源價(jià)格的成本構(gòu)成，建立和完善成本管理辦法和成本監(jiān)審機(jī)制。

(3)理順能源資源性產(chǎn)品的比價(jià)關(guān)系，完善價(jià)格體系，用價(jià)格機(jī)制促進(jìn)各種能源資源的有效配置，協(xié)調(diào)和平衡各種利益關(guān)系。鼓勵(lì)清潔能源資源發(fā)展，限制非清潔能源資源的使用；促進(jìn)企業(yè)在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“減量化、再利用、能源資源化”過程中，尋求各種能源資源使用的最佳替代方案。

(4)培育和完善開放有序的能源資源性產(chǎn)品市場(chǎng)體系，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范價(jià)格秩序。以價(jià)格改革推動(dòng)國(guó)內(nèi)能源資源性產(chǎn)品市場(chǎng)(包括現(xiàn)貨市場(chǎng)和期貨市場(chǎng))的發(fā)育和完善。探索建立國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，減少來自國(guó)外的大宗商品價(jià)格上漲輸入性影響，逐步掌握在國(guó)際市場(chǎng)上重要商品的價(jià)格話語(yǔ)權(quán)。

(三)分類改革構(gòu)想。

1.能源資源類產(chǎn)品價(jià)格改革。能源資源類產(chǎn)品主要包括石油及其制品、天然氣、煤炭、電力等產(chǎn)品。作為能源資源產(chǎn)品，由于其供求關(guān)系、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、市場(chǎng)環(huán)境條件等不盡相同，其價(jià)格形成既有共性，又有差別。在價(jià)格形成原則、改革目標(biāo)方面要反映價(jià)格形成的一般性；在價(jià)格形成方法和步驟方面，則要根據(jù)生產(chǎn)、輸送和消費(fèi)各環(huán)節(jié)的特殊性，根據(jù)各自的市場(chǎng)供求特點(diǎn)、競(jìng)爭(zhēng)或壟斷狀況，有區(qū)別地分類進(jìn)行改革。

(1)煤炭?jī)r(jià)格改革。現(xiàn)行煤炭?jī)r(jià)格的主要問題是：①價(jià)格的成本構(gòu)成嚴(yán)重缺項(xiàng)，煤礦開采的礦權(quán)取得成本、生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)成本、安全生產(chǎn)成本及能源資源枯竭后的退出成本等，沒有或很少進(jìn)入定價(jià)成本。②計(jì)劃煤與市場(chǎng)煤剛剛并軌，電煤交易關(guān)系和價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚在嘗試和摸索之中，其制度安排的穩(wěn)定性和成熟性有待進(jìn)一步的檢驗(yàn)。

煤炭?jī)r(jià)格改革的任務(wù)主要有兩項(xiàng)：

一是構(gòu)建反映煤炭完全成本的價(jià)格形成機(jī)制。完善煤炭資源成本構(gòu)成，關(guān)鍵是要將煤炭礦業(yè)權(quán)取得成本、資源開采成本、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本、安全生產(chǎn)成本以及煤炭資源枯竭后的退出成本(代際成本)等列入企業(yè)成本核算范圍；通過改革使外部成本內(nèi)部化，社會(huì)成本企業(yè)化，逐步建立起以完全成本為基礎(chǔ)、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的供需雙方協(xié)商定價(jià)，并輔之以政府宏觀調(diào)控的煤炭?jī)r(jià)格形成機(jī)制。同時(shí)，制定和完善煤炭成本核算法規(guī)，建立和完善生態(tài)環(huán)境恢復(fù)、安全生產(chǎn)和退出等方面的基金，使煤炭外部成本的補(bǔ)償法制化。

二是實(shí)現(xiàn)煤炭?jī)r(jià)格真正由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，探索有效解決煤價(jià)并軌前后積累起來的利益沖突問題的可行途徑和長(zhǎng)效機(jī)制。以前實(shí)行的煤炭?jī)r(jià)格雙軌制，約有一半的煤是由政府控制的“計(jì)劃煤”(又稱合同煤)，并實(shí)行由政府控制的“合同價(jià)”。實(shí)行“雙軌制”的結(jié)果，使煤炭?jī)r(jià)格名為市場(chǎng)化，實(shí)則仍由政府嚴(yán)格控制或干預(yù)，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)十分不公平；由煤價(jià)“雙軌制”，進(jìn)而形成煤炭運(yùn)輸上也是實(shí)行“雙軌制”，導(dǎo)致運(yùn)輸市場(chǎng)亂象叢生，尋租和腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重；同時(shí)，也不利于“煤—運(yùn)—電”全產(chǎn)業(yè)鏈的市場(chǎng)化改革，不利于全國(guó)煤炭統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。此外，也不利于電力體制和電價(jià)改革的推進(jìn)。因此，取消煤炭?jī)r(jià)格雙軌制，讓價(jià)格由供需雙方在市場(chǎng)上通過協(xié)商形成，為整個(gè)煤電產(chǎn)業(yè)鏈改革撕開了一個(gè)突破口，也為所有用煤企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

深化改革必須解決好以下問題：一是煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)問題。實(shí)現(xiàn)煤價(jià)形成市場(chǎng)化后，政府需適度放松對(duì)電價(jià)的管制，逐步實(shí)現(xiàn)由發(fā)電企業(yè)自行根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系決定價(jià)格。現(xiàn)在實(shí)施的《關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革指導(dǎo)意見》中規(guī)定了煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)的調(diào)整閾值(電煤價(jià)格波動(dòng)幅度5%)和調(diào)整周期(年度)，同時(shí)降低了電力企業(yè)消納煤價(jià)波動(dòng)的比例(由30%降為10%)。今后在調(diào)整周期、波動(dòng)幅度調(diào)整閾值的規(guī)定和具體操作上，需要適度增強(qiáng)靈活性。要引導(dǎo)和促進(jìn)煤炭和電力企業(yè)簽訂電煤供應(yīng)的中長(zhǎng)期合同，實(shí)現(xiàn)電煤市場(chǎng)的真正開放。二是電煤的運(yùn)輸問題。需要改變現(xiàn)行電煤運(yùn)輸由發(fā)改委分配和統(tǒng)一調(diào)配運(yùn)力的做法，同時(shí)放開鐵路運(yùn)輸，制定相應(yīng)的規(guī)則，保證操作透明，實(shí)現(xiàn)所有煤炭運(yùn)輸?shù)墓剑娒旱倪\(yùn)輸可由電力部門與鐵路部門通過中長(zhǎng)期合同的方式予以保障。

(2)石油價(jià)格改革。目前，原油價(jià)格已經(jīng)實(shí)行與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格接軌，成品油價(jià)格則按照政府指導(dǎo)價(jià)確定的原則，適時(shí)按照有關(guān)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整。

根據(jù)市場(chǎng)取向的改革原則，油價(jià)形成既要反映國(guó)際市場(chǎng)石油價(jià)格變化，又要考慮國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供求、生產(chǎn)成本和社會(huì)各方面承受能力等因素。現(xiàn)行的原油價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)接軌的辦法，只考慮國(guó)際市場(chǎng)的變化，不能充分地反映國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的具體情況，接軌只是對(duì)國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的被動(dòng)接受，因而接軌辦法有待于進(jìn)一步完善乃至深化改革。

成品油價(jià)格改革有兩種方案可供選擇：

一是完善現(xiàn)行接軌辦法。此次價(jià)格機(jī)制的完善，總體上屬于在現(xiàn)行體制機(jī)制框架內(nèi)的適當(dāng)調(diào)整，國(guó)內(nèi)油價(jià)水平的調(diào)整仍主要取決于國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格走勢(shì)，并未反映國(guó)內(nèi)供給部分的作用與影響。為了更加及時(shí)反映國(guó)際市場(chǎng)油價(jià)變化，調(diào)價(jià)周期還可進(jìn)一步縮短，建議以一周(七天)為調(diào)價(jià)周期。在不涉及保密的情況下，新的油價(jià)形成機(jī)制的相關(guān)措施應(yīng)細(xì)化。同時(shí)，建立石油企業(yè)內(nèi)部上下游合理的利益調(diào)節(jié)機(jī)制、相關(guān)行業(yè)的價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制、對(duì)部分弱勢(shì)行業(yè)和弱勢(shì)群體適當(dāng)補(bǔ)貼機(jī)制等。

二是放開成品油價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，政府在宏觀上實(shí)行必要的調(diào)控，確保價(jià)格不發(fā)生大的波動(dòng)。與此相適應(yīng)，改革價(jià)格管理體制和流通體制，實(shí)行產(chǎn)、煉、銷分開，各環(huán)節(jié)法人獨(dú)立，自負(fù)盈虧，強(qiáng)化各環(huán)節(jié)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；適當(dāng)放寬對(duì)進(jìn)口油源的限制，放開油品進(jìn)出口權(quán)，打破 “兩桶油”的壟斷，維護(hù)公平的市場(chǎng)價(jià)格秩序。建立成品油現(xiàn)貨和期貨市場(chǎng)，逐步健全和完善成品油價(jià)格發(fā)現(xiàn)和價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，使經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者在購(gòu)銷決策及規(guī)避價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等方面可以有更多的選擇。

(3)天然氣價(jià)格改革。天然氣是重要的清潔能源資源，在我國(guó)能源資源消費(fèi)中所占比重不斷增加，進(jìn)口氣也在不斷增多，對(duì)外依存度2010年為15%，2012年已提高到29%，今年預(yù)計(jì)可達(dá)32%。按國(guó)際能源資源署預(yù)計(jì)，未來20年天然氣將成為全球增長(zhǎng)最快的能源資源；到2035年，天然氣在全球能源資源消耗中所占比例將與煤炭持平。天然氣的生產(chǎn)和消費(fèi)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中具有舉足輕重的地位。

目前天然氣價(jià)格主要問題在于，主要由市場(chǎng)形成的價(jià)格機(jī)制尚未建立，價(jià)格構(gòu)成中的成本缺失，與其他能源的比價(jià)不合理，進(jìn)口氣價(jià)與國(guó)內(nèi)銷售氣價(jià)倒掛。價(jià)格不合理，導(dǎo)致一系列矛盾和問題。生產(chǎn)供給缺乏激勵(lì)，消費(fèi)約束不力，終端市場(chǎng)的過度發(fā)展；隨著天然氣對(duì)外依存度不斷提高，進(jìn)口氣銷售價(jià)格倒掛問題日趨突出，產(chǎn)業(yè)鏈上相關(guān)企業(yè)受到嚴(yán)重影響。這種狀況表明，天然氣價(jià)格改革勢(shì)在必行、刻不容緩。而從以往的改革看，能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格改革，容易被壟斷和既得利益集團(tuán)操縱并成為其牟利工具。不容置疑，天然氣價(jià)格改革，也必將遇到許多的困難和障礙。

深化天然氣價(jià)格改革的核心，是建立和完善反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境成本補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格形成機(jī)制，理順和完善天然氣與其他能源的比價(jià)關(guān)系以及國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格關(guān)系，充分發(fā)揮價(jià)格配置資源的基礎(chǔ)性作用。因此，改革必須以市場(chǎng)為取向、以問題為導(dǎo)向，總的目標(biāo)應(yīng)是放開上游的生產(chǎn)環(huán)節(jié)的價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，管好具有自然壟斷性的中間輸氣環(huán)節(jié)的收費(fèi)，放活終端銷售環(huán)節(jié)的燃?xì)鈨r(jià)格，形成完整的天然氣價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)格體系。

具體包括：

——近期應(yīng)及時(shí)總結(jié)和推廣廣東等省的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以及四川“小氣改”的做法，適時(shí)擴(kuò)大定價(jià)改革范圍，推行天然氣的“市場(chǎng)凈回值”定價(jià)法和自產(chǎn)與外購(gòu)天然氣綜合作價(jià)法，并根據(jù)管輸距離等參考因素，設(shè)置一省(區(qū)、直轄市)一價(jià)。同時(shí)，理順上下游的價(jià)格關(guān)系，一方面提高輸送費(fèi)用，改變虧損狀況，另一方面管住下游即終端銷售價(jià)格，加強(qiáng)售價(jià)的成本監(jiān)審，使之合理，保護(hù)消費(fèi)者利益。應(yīng)實(shí)行階梯氣價(jià)，保障居民生活的基本需求，鼓勵(lì)節(jié)約用氣。

——根據(jù)產(chǎn)、輸、售各環(huán)節(jié)不同特點(diǎn)，實(shí)行不同的價(jià)格形成辦法。一是減少政府定價(jià)，在可以開展競(jìng)爭(zhēng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)放松直至放開對(duì)價(jià)格的管制。二是對(duì)屬于自然壟斷性的輸氣環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善政府定價(jià)機(jī)制和制度，如完善成本構(gòu)成、成本核算和監(jiān)審機(jī)制；改變現(xiàn)行的成本加利潤(rùn)的定價(jià)辦法，實(shí)行價(jià)格上限制；改革管道輸氣費(fèi)的制定方法，變修正固定變量法(MFV)為直接固定變量法(SFV)，以減少用戶之間的交叉補(bǔ)貼，保障管道公司收回成本；還可考慮實(shí)施“兩部制”的收費(fèi)。

——理順上下游的價(jià)格關(guān)系，一方面提高管輸費(fèi)用，改變虧損狀況；另一方面適當(dāng)放活終端銷售價(jià)格，實(shí)行燃?xì)怃N售價(jià)格與門站價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)管輸和終端銷售的成本監(jiān)審，確保消費(fèi)者利益不受損害。在條件具備后及時(shí)放開由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。實(shí)行動(dòng)態(tài)價(jià)格管理。

——探討建立天然氣與可替代能源價(jià)格掛鉤調(diào)整的機(jī)制，理順天然氣與可替代能源的比價(jià)關(guān)系。力爭(zhēng)在“十二五”期末使天然氣價(jià)格與同等熱值的能源價(jià)格掛靠從目前的30%逐步提高到接近國(guó)際水平的50%的比例。爭(zhēng)取用2至3年的時(shí)間，使全國(guó)天然氣的定價(jià)在符合新的定價(jià)機(jī)制上，取得突破性進(jìn)展。

——落實(shí)天然氣用戶分為類定價(jià)政策。實(shí)行階梯氣價(jià)，進(jìn)一步按類施行季節(jié)差價(jià)、可中斷氣價(jià)等差別定價(jià)辦法。通過分開計(jì)價(jià)實(shí)現(xiàn)細(xì)分市場(chǎng)的差別定價(jià)，引導(dǎo)天然氣合理消費(fèi)，提高用氣效率。同時(shí)保障低收入群體的基本用氣需求。

——建立平衡國(guó)內(nèi)外氣價(jià)的機(jī)制，妥善處理好國(guó)產(chǎn)氣價(jià)低進(jìn)口氣價(jià)高的矛盾。建議實(shí)行按比重綜合作價(jià)辦法。根據(jù)現(xiàn)行的狀況，進(jìn)口氣占比接近30%，國(guó)產(chǎn)氣占70%，可按此比重進(jìn)行加權(quán)，測(cè)算出綜合氣價(jià)作為統(tǒng)一的銷售氣價(jià)。不同意用石油的接軌方式解決兩個(gè)市場(chǎng)的價(jià)格矛盾。否則，一旦接軌，把占70%的國(guó)產(chǎn)氣價(jià)提到國(guó)際市場(chǎng)氣價(jià)的水平，相當(dāng)于把價(jià)格提高1倍，這對(duì)天然氣的用戶無疑是一場(chǎng)災(zāi)難。更何況現(xiàn)行油價(jià)的接軌辦法仍存在不少待解的問題。即使要通過實(shí)施汽油價(jià)格掛鉤來解決汽油比價(jià)不合理的問題，也要分步實(shí)施，不能一步到位。在這方面要特別注意防止改革被既得利益集團(tuán)綁架和利用，損害天然氣用戶的利益。

——應(yīng)運(yùn)用價(jià)格政策和補(bǔ)貼政策加速推進(jìn)頁(yè)巖氣的開發(fā)力度，增加頁(yè)巖氣供給。這樣可以改善我國(guó)能源資源供應(yīng)結(jié)構(gòu)，提高我國(guó)能源資源安全，減少二氧化碳的排放量，還能增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際能源資源政治中的博弈能力。

(4)電價(jià)改革。電力價(jià)格改革的目標(biāo)，是建立既考慮成本、又反映供求關(guān)系，既有激勵(lì)、又有約束的電力價(jià)格機(jī)制；區(qū)分自然壟斷與非壟斷環(huán)節(jié)，逐步建立起發(fā)電、售電價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，輸電、配電價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)的價(jià)格形成機(jī)制。同時(shí)，理順各種發(fā)電形式的電價(jià)關(guān)系，完善電價(jià)體系，形成合理的電力結(jié)構(gòu)。電力產(chǎn)業(yè)包含發(fā)、輸、配、售等環(huán)節(jié)，隨著電力體制改革的逐步推進(jìn)，各環(huán)節(jié)之間應(yīng)相互協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)平衡。

為此，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)行分類改革，即發(fā)電側(cè)實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，輸電和配電環(huán)節(jié)實(shí)行管制，銷售側(cè)實(shí)施適度競(jìng)爭(zhēng)。要加快推進(jìn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的改革，將上網(wǎng)電價(jià)由政府制定逐步過渡到由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成；改進(jìn)和規(guī)范輸配電價(jià)格管理辦法，形成合理的定調(diào)價(jià)機(jī)制，同時(shí)建立和完善電價(jià)成本監(jiān)審機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)輸電成本的監(jiān)審，以確保其合理；改革銷售電價(jià)的分類和結(jié)構(gòu)，形成有利于公平負(fù)擔(dān)、鼓勵(lì)節(jié)約的銷售電價(jià)機(jī)制。對(duì)利用太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源資源發(fā)電，按照補(bǔ)償發(fā)電成本、使投資者獲得合理收益的原則制定上網(wǎng)電價(jià)，并逐步實(shí)現(xiàn)與火電、水電同網(wǎng)同價(jià)。

目前電價(jià)改革應(yīng)以電煤價(jià)格并軌后落實(shí)并完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制為突破口。實(shí)施并完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策，逐步實(shí)現(xiàn)煤炭?jī)r(jià)格、發(fā)電上網(wǎng)價(jià)格和銷售電價(jià)的實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)。與此同時(shí)，推進(jìn)以下改革：

大力推進(jìn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)電價(jià)改革。由于歷史原因，我國(guó)上網(wǎng)電價(jià)一直偏高。目前，發(fā)電環(huán)節(jié)價(jià)格占終端銷售電價(jià)的比例約為70%～75%。電價(jià)改革的目標(biāo)之一就是如何在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)價(jià)機(jī)制，但有許多問題尚待解決：①大范圍開展競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的條件還不成熟，參與競(jìng)價(jià)的電廠為數(shù)不多。②競(jìng)價(jià)基本上是以政府制定的標(biāo)桿電價(jià)作為基礎(chǔ)，不能真實(shí)反映電廠實(shí)際成本的變化，不利于電廠之間的成本競(jìng)爭(zhēng)。③集團(tuán)控制下難以形成競(jìng)爭(zhēng)。廠網(wǎng)分開后全國(guó)大部分電廠都是由幾家大的發(fā)電集團(tuán)公司控制，其議價(jià)能力很強(qiáng)，容易聯(lián)合控制發(fā)電市場(chǎng)的壟斷競(jìng)爭(zhēng)局面(朱成章，2012)。

逐步建立能夠反映電力能源資源稀缺程度、供求關(guān)系及環(huán)境成本的上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制：①探討符合我國(guó)國(guó)情的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)解決短期內(nèi)電煤漲價(jià)造成的發(fā)電成本上升問題。②根據(jù)電廠造價(jià)下降、發(fā)電煤耗降低、大型燃煤機(jī)組利用小時(shí)數(shù)有較大提高等情況，對(duì)燃煤機(jī)組標(biāo)桿電價(jià)進(jìn)行合理調(diào)整，激勵(lì)電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。③按照有利于能源資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的原則，合理確定各類機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)的比價(jià)關(guān)系，積極引導(dǎo)全社會(huì)電源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化。④由于目前全國(guó)的火電量在總發(fā)電量中占有最大比重，且受煤炭等能源資源價(jià)格波動(dòng)的影響較大，上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整的壓力很大。對(duì)此，可借鑒市場(chǎng)化產(chǎn)品的競(jìng)價(jià)模式，建立合理的火電競(jìng)價(jià)機(jī)制，推動(dòng)其從總體上加強(qiáng)成本管理。⑤優(yōu)化能源資源結(jié)構(gòu)，合理確定各類機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)的比價(jià)關(guān)系。

處理好輸配電價(jià)制定問題。進(jìn)行電價(jià)改革，關(guān)鍵和難點(diǎn)在于輸配電價(jià)的制定。電力體制改革的目標(biāo)，要“放開兩頭，監(jiān)管中間”，“中間”即為輸配電環(huán)節(jié)，因其具有壟斷性，價(jià)格必須由政府制定或進(jìn)行監(jiān)審。而這一環(huán)節(jié)的價(jià)格確定，主要涉及輸配成本與收益的確定和分?jǐn)們蓚€(gè)問題。電網(wǎng)的成本有很大部分與電網(wǎng)資產(chǎn)有關(guān)，如折舊費(fèi)用、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等。應(yīng)統(tǒng)一電網(wǎng)折舊、運(yùn)行維護(hù)等費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，以便進(jìn)行成本監(jiān)審。由于近幾年整個(gè)電網(wǎng)加大了投資力度，電網(wǎng)企業(yè)還本付息及經(jīng)營(yíng)成本壓力逐年增加，在電價(jià)調(diào)整中需要加以考慮，以確保電網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展能力。

把握好終端市場(chǎng)電價(jià)的確定。深化電力市場(chǎng)改革，逐步有序開放售電市場(chǎng)，在起步階段可對(duì)銷售電價(jià)實(shí)行調(diào)放結(jié)合，逐步放開，最終要把銷售電價(jià)的定價(jià)權(quán)交給競(jìng)爭(zhēng)性的售電市場(chǎng)。

改革銷售電價(jià)的分類和結(jié)構(gòu)。銷售電價(jià)市場(chǎng)化有待于售電市場(chǎng)的開放。為此，要重新調(diào)整銷售電價(jià)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大峰谷電價(jià)及分類分檔電價(jià)的實(shí)施范圍；建立終端銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，逐步放開銷售電價(jià)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)銷售電價(jià)的監(jiān)管；完善居民用電階梯電價(jià)，進(jìn)一步探索低電價(jià)用電群體的激勵(lì)約束機(jī)制；在改革過程中逐步解決電價(jià)交叉補(bǔ)貼的問題。

建立分布式電源和微電網(wǎng)相關(guān)價(jià)格機(jī)制。

2.水資源價(jià)格改革。經(jīng)過多年的努力，我國(guó)水價(jià)改革邁出了較大的步伐。在建立科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制、開征水資源費(fèi)和污水治理費(fèi)、水價(jià)計(jì)收辦法、實(shí)行階梯式水價(jià)、超定額加價(jià)等方面實(shí)施了一系列的改革，取得可喜的成績(jī)：水價(jià)不合理的狀況有所改觀，水價(jià)體系逐步完善；一系列水價(jià)管理方面的法律、法規(guī)、制度和辦法相繼出臺(tái)；價(jià)格在配置水資源和促進(jìn)節(jié)約用水方面較好地發(fā)揮了作用。

但也要看到，當(dāng)前我國(guó)城市水價(jià)和農(nóng)業(yè)用水價(jià)格仍然存在不少問題，水價(jià)機(jī)制難以更好地發(fā)揮作用。主要問題有：一是水價(jià)形成機(jī)制不完善。現(xiàn)行的水價(jià)形成機(jī)制在確定水價(jià)時(shí)只是部分地考慮了供水工程成本、水資源的稀缺程度和水環(huán)境治理成本，沒有考慮保證水資源質(zhì)與量的代際公平所耗費(fèi)的成本以及實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處的社會(huì)成本，對(duì)體現(xiàn)公平的用水戶承受能力沒有明確的原則予以規(guī)定。顯然，這種水價(jià)形成機(jī)制不能保證水資源可持續(xù)利用。二是水價(jià)水平不合理。衡量水價(jià)水平是否合理，通常有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一個(gè)是從用戶方面，對(duì)居民的用水費(fèi)用與生活費(fèi)用進(jìn)行比較，對(duì)企業(yè)則用水費(fèi)占工業(yè)成本的比例來衡量；另一個(gè)是從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的角度，即用供水企業(yè)的供水成本與供水價(jià)格進(jìn)行比較。以此衡量，水價(jià)仍有較大的調(diào)整空間。而農(nóng)業(yè)用水的價(jià)格更低，只能補(bǔ)償供水成本的30%～40%，更有必要通過深化改革加以改變。三是水資源費(fèi)征收不到位。四是污水處理費(fèi)也存在征收不足的問題。五是水價(jià)對(duì)促進(jìn)提高水資源利用效率的作用沒有得到很好發(fā)揮。從目前的情況看，水價(jià)的作用主要體現(xiàn)在節(jié)約方面，對(duì)開源方面的作用重視不足，即在制止對(duì)地下水的嚴(yán)重超采、提高污水處理和增加回用水方面的力度不足。

以上存在的水價(jià)問題，都在一定程度上不利于節(jié)約用水和提高用水的效益，反而在一定程度上助長(zhǎng)了用水的浪費(fèi)。這些問題表明，深化水價(jià)改革勢(shì)在必行。

(1)水價(jià)形成機(jī)制。水資源價(jià)格改革的目標(biāo)是，通過改革建立科學(xué)、合理的水價(jià)形成機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，理順?biāo)畠r(jià)及其關(guān)系，形成合理的水價(jià)體系；建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的水價(jià)管理體制；健全反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)乃Y源有償使用制度和水生態(tài)補(bǔ)償制度；使水價(jià)能夠起到合理配置水資源、節(jié)約和高效使用水資源、保護(hù)水資源、實(shí)現(xiàn)水資源持續(xù)發(fā)展的作用。改革的關(guān)鍵和核心問題是價(jià)格形成機(jī)制。

改革內(nèi)容和重點(diǎn)主要包括以下三個(gè)方面：

一是建立和完善科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制。

科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制必須反映水商品的價(jià)值、水資源的緊缺狀況、水的供給和需求以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)等多種因素的影響，實(shí)行科學(xué)的水價(jià)計(jì)價(jià)辦法，形成科學(xué)的比價(jià)、差價(jià)關(guān)系，做到不同的水量、水質(zhì)、用途、地區(qū)、季節(jié)、峰谷乃至不同的供水工程等形成不同的水價(jià)結(jié)構(gòu)。合理的水價(jià)則包含兩層含義：一是其成本應(yīng)由資源成本、工程(輸送)成本、環(huán)境成本、制水成本構(gòu)成，加上合理的利潤(rùn)和稅金，就形成合理的水價(jià)。可見，合理的水價(jià)應(yīng)是由完全成本構(gòu)成的，這樣的水價(jià)都是可實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的水價(jià)。二是水價(jià)所決定的水供求不能超出水資源的承載能力和水環(huán)境承載能力；水價(jià)所決定的收支水平必須保證供水工程能持續(xù)運(yùn)行和用水戶有支付能力。換句話說，可持續(xù)發(fā)展水價(jià)的制定必須能保證水資源的可持續(xù)開發(fā)與利用，使水資源再生、循環(huán)的環(huán)境和基礎(chǔ)不受破壞，同時(shí)兼顧供水工程承受能力和用水戶承受能力。

具體任務(wù)是：

第一，明晰水資源產(chǎn)權(quán)管理制度，規(guī)范水資源費(fèi)(稅)的征收。目前水資源費(fèi)的征收尚未在全國(guó)全面推開，即使已經(jīng)開征的水資源費(fèi)也存在不少問題，主要是：①分類不規(guī)范，全國(guó)各地對(duì)水資源的分類少則為兩類，多則達(dá)13類；②總體征收水平偏低，主要是地下水水資源費(fèi)偏低；地區(qū)差異懸殊，水資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近地區(qū)水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異過大，例如，同是缺水地區(qū)城市供水企業(yè)取用水的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在北京是每立方米1.32元，僅為一省之隔的河北是0.4元，僅為北京的30%。③超計(jì)劃或者超定額取水累進(jìn)收取水資源費(fèi)制度未普遍落實(shí)。④由流域機(jī)構(gòu)管理的跨省取水也未進(jìn)行收費(fèi)，導(dǎo)致國(guó)家對(duì)水資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不能完全體現(xiàn)。⑤水資源費(fèi)的使用不規(guī)范，存在“所征非所用”問題。收繳的水資源費(fèi)有相當(dāng)部分用于體制“養(yǎng)人”，真正用于水資源保護(hù)上的很少。

因此，應(yīng)加大水資源費(fèi)的征收力度，全面開征水資源費(fèi)，逐步實(shí)現(xiàn)用水補(bǔ)償?shù)暮侠砘饕蝿?wù)是：一是規(guī)范分類；二是區(qū)域銜接，根據(jù)各地水資源狀況、現(xiàn)行征收標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)承受能力等因素將全國(guó)劃分為6大區(qū)，區(qū)域內(nèi)各省標(biāo)準(zhǔn)大體銜接；三是明確標(biāo)準(zhǔn)，各區(qū)域“十二五”期末水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)比現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)大體提高1/3左右，還應(yīng)進(jìn)一步拉大地下水和地面水的收費(fèi)差距，嚴(yán)厲控制地下水的超采。此外，對(duì)超額部分應(yīng)加大征收力度；*參見萬勁松的觀點(diǎn)，《資源品價(jià)改歲末“接龍”》，載于中國(guó)證券報(bào)·中證網(wǎng)，2012年12月24日。四是規(guī)范水資源費(fèi)的使用和監(jiān)管。

第二，建立供水成本評(píng)價(jià)體系和約束機(jī)制，認(rèn)真解決供水成本不實(shí)問題，夯實(shí)水價(jià)形成的基礎(chǔ)。為此，要通過深化改革完善成本構(gòu)成，使成本能夠真實(shí)反映原水、工程水、制水和運(yùn)營(yíng)和管理等的合理成本費(fèi)用，并使之通過價(jià)格得到補(bǔ)償；按照價(jià)值規(guī)律的要求，使水價(jià)能夠反映水資源的稀缺程度、供求狀況和環(huán)境補(bǔ)償成本。

第三，改革水價(jià)計(jì)價(jià)方式，大力推行階梯式水價(jià)和超定額用水累進(jìn)加價(jià)制度，實(shí)行多用水多付費(fèi)，浪費(fèi)者受重罰。

第四，逐步提高水價(jià)，使水價(jià)趨向合理。目前水價(jià)既存在偏低的問題，又存在成本不實(shí)和各種不合理收費(fèi)導(dǎo)致的價(jià)格扭曲問題。在提高水價(jià)前，先要解決好成本不實(shí)問題，清理隨水價(jià)一并收取的各種不合法收費(fèi)，使水價(jià)調(diào)整建立在科學(xué)合理的成本基礎(chǔ)上。基于此，實(shí)行階梯水價(jià)，需要保障居民生活的基本用水量，但不能把基本用量部分的價(jià)格理解為固定不變，而是隨著合理成本的提高而適當(dāng)提高，以保障供水企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)。

二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革。

據(jù)水利部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局今年3月26日對(duì)外發(fā)布《第一次全國(guó)水利普查公報(bào)》顯示，經(jīng)濟(jì)社會(huì)年度用水量為6213.2億立方米，其中，農(nóng)業(yè)用水4168.2億立方米，占全社會(huì)總供水量的67.1%。而現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)用水價(jià)格偏低，用水效率低下，浪費(fèi)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，節(jié)水潛力很大。應(yīng)把農(nóng)業(yè)用水價(jià)格改革放在水價(jià)改革的突出地位，并把它作為解決水價(jià)和節(jié)約用水攻堅(jiān)的關(guān)鍵。

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的核心是建立科學(xué)合理的供水價(jià)格形成機(jī)制，保障供水成本的合理補(bǔ)償和農(nóng)業(yè)用水的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約。理順上下游各環(huán)節(jié)水價(jià)的關(guān)系，形成各用水環(huán)節(jié)比價(jià)合理的水價(jià)體系。這項(xiàng)改革主要涉及以下幾個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。

(1)改革水利工程供水價(jià)格。建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)用水價(jià)格形成機(jī)制，必須以理順?biāo)こ坦┧畠r(jià)格為突破口和基礎(chǔ)。通過建立科學(xué)合理的水利工程供水價(jià)格形成機(jī)制，使供水價(jià)格能夠合理補(bǔ)償供水成本，并獲得必要的收益，以保障其可持續(xù)發(fā)展。

目前水利工程供水價(jià)格存在的主要問題是管理權(quán)限過于集中，政府的價(jià)格行為不規(guī)范，供水價(jià)格形成缺乏成本約束，還有水費(fèi)計(jì)收、水價(jià)偏低、使用和管理不規(guī)范等問題。

深化水利工程供水價(jià)格改革應(yīng)著力于以下幾方面：

① 水利工程供水價(jià)格形成的原則：效率優(yōu)先，兼顧農(nóng)民的支付能力；既要保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，又要利用價(jià)格杠桿引導(dǎo)有限的水資源用于最有效率的部門。

② 建立科學(xué)的水利工程供水價(jià)格形成機(jī)制。主要是完善科學(xué)合理的成本核算和成本約束機(jī)制，使供水價(jià)格的制定建立在合理成本的基礎(chǔ)上。

③ 建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的水價(jià)管理運(yùn)行機(jī)制，以省、市、自治區(qū)為單位，實(shí)行分級(jí)管理和分級(jí)決策實(shí)施。

④ 理順農(nóng)業(yè)用水價(jià)格體系，拉開供水差價(jià)，實(shí)行分灌區(qū)或小流域單位定價(jià)；協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)用本地水與外調(diào)水的價(jià)格關(guān)系。

⑤ 完善水費(fèi)收繳機(jī)制、水費(fèi)使用監(jiān)督機(jī)制，健全水費(fèi)財(cái)務(wù)制度、財(cái)務(wù)監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)督機(jī)制。

(2)完善終端水價(jià)，即農(nóng)戶種植用水價(jià)格。重點(diǎn)解決終端水價(jià)偏低和收費(fèi)混亂的問題。要逐步提高農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，發(fā)揮水價(jià)促進(jìn)節(jié)約的作用。對(duì)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格的調(diào)整，應(yīng)主要考慮農(nóng)民現(xiàn)金收入或人均純收入情況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中水費(fèi)所占比重及水費(fèi)與其他生產(chǎn)資料在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中比價(jià)關(guān)系等方面的內(nèi)容，并依據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步水平來確定水價(jià)上限。即按全成本水價(jià)模式確定的水價(jià)只能接近或等于最高限價(jià)而不能超過最高限價(jià)。

(3)改革農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收辦法和使用監(jiān)管制度。推行終端水價(jià)制，實(shí)行“一票到戶”和水價(jià)、水費(fèi)、水量三公開。同時(shí)，整頓水價(jià)秩序，清理和制止水費(fèi)收取中的各種亂收費(fèi)和搭車收費(fèi)，并使水費(fèi)的收取和使用的監(jiān)督檢查成為常態(tài)，以確保農(nóng)戶的利益不受到損害。

(4)建立農(nóng)業(yè)用水有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制，讓農(nóng)民從節(jié)水中獲益。通過改革使農(nóng)民享有明確的水資源使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，并建立規(guī)范的水市場(chǎng)，通過價(jià)格機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制使農(nóng)業(yè)節(jié)約的水量有償向城市提供。

(5)運(yùn)用水價(jià)機(jī)制合理調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)。鼓勵(lì)南方水源富足的地方大力發(fā)展用水多的農(nóng)產(chǎn)品如水稻，引導(dǎo)缺水嚴(yán)重的北方干旱地區(qū)生產(chǎn)旱地作物，如小雜糧等，最后實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)和結(jié)構(gòu)的合理布局。

三是生態(tài)環(huán)境水價(jià)改革。

這方面的改革主要任務(wù)有：

一是加大污水處理費(fèi)的征收力度。我國(guó)缺水和水污染問題同樣突出，節(jié)水和治污的任務(wù)相當(dāng)艱巨。目前，我國(guó)的污水處理率還不高，僅為40%左右，大部分污水未經(jīng)處理就直接排放，地下水遭到比較嚴(yán)重的污染。據(jù)國(guó)土資源部調(diào)查，全國(guó)200個(gè)城市中，55%地下水為較差至極差水質(zhì)。中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局專家在國(guó)際地下水論壇的發(fā)言中指出，全國(guó)90%的地下水遭受了不同程度的污染，其中60%污染嚴(yán)重。即使在這種情況下，目前全國(guó)還有城鎮(zhèn)沒有開征污水處理費(fèi)，即使已經(jīng)開征的城市，也普遍存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低和收繳率低的問題。國(guó)家有關(guān)部門曾要求污水處理費(fèi)提高到0.8元/立方米，36個(gè)大中城市中2010年仍有18個(gè)沒有達(dá)到這個(gè)水平，另有拉薩市尚未收取污水處理費(fèi)。加上排污費(fèi)又非完全用于水處理，致使相當(dāng)一部分已建污水處理設(shè)施不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。要解決好這個(gè)問題，一要加大污水處理費(fèi)征收力度，提高污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，盡快將污水處理提高到保本微利的水平。

二是區(qū)分不同用水(居民生活用水、事業(yè)單位用水、工業(yè)用水、特殊行業(yè)用水)和用水的污染程度，實(shí)行不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行階梯式水價(jià)制度的地方相應(yīng)對(duì)污水處理費(fèi)實(shí)行階梯式計(jì)量收取，多用水、多排污、多付費(fèi)。

三是實(shí)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲辦法。針對(duì)目前存在“守法成本高，違法成本低”的問題，對(duì)肆意排污造成嚴(yán)重后果的企業(yè)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)厲懲處，使之傾家蕩產(chǎn)，對(duì)行為責(zé)任人應(yīng)繩之以法，才能起到震懾和警示的作用。對(duì)實(shí)際排污數(shù)量和污染物含量低于政策許可的，要予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，弘揚(yáng)守法正氣。

四是制定合理的回用水價(jià)格，大力促進(jìn)污水再生利用和循環(huán)利用。目前使用回用水價(jià)格普遍偏高，不利于鼓勵(lì)使用回用水，造成回用水的浪費(fèi)，也不利于污水處理業(yè)的發(fā)展。因此，制定回用水價(jià)格應(yīng)合理、適度。污水處理的成本和利潤(rùn)，不能僅僅依靠污水處理環(huán)節(jié)來解決，應(yīng)該通過收取污水處理費(fèi)和污水處理成本補(bǔ)償解決。

五是逐步推行排污權(quán)交易價(jià)格制度改革，將排污指標(biāo)“價(jià)格化”，用經(jīng)濟(jì)手段促使企業(yè)主動(dòng)治污，限制排污。

六是要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，改變單一追求GDP的地方政府績(jī)效考核機(jī)制，從根源上解決水污染日益嚴(yán)重的問題。同時(shí)，狠抓國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，讓各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子切實(shí)對(duì)水資源的管理和水污染問題的治理負(fù)起責(zé)任。

3.環(huán)境價(jià)格改革。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院對(duì)全國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算(即“綠色GDP”)的研究表明，2009年中國(guó)環(huán)境退化成本和生態(tài)破壞損失成本合計(jì)13 916.2億元，較上年增加9.2%，約相當(dāng)于當(dāng)年GDP的3.8%。從2004年到2009年，基于退化成本的環(huán)境污染代價(jià)已從5118.2億元提高到9701.1億元。*數(shù)據(jù)來源于《我國(guó)環(huán)境生態(tài)成本占GDP高達(dá)3.8%》，財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2012年2月3日。這顯示我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境污染代價(jià)持續(xù)上升，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展越是落后的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)成本越高。

此外，由于工業(yè)“三廢”排放，各種農(nóng)用化學(xué)品使用，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，污染物通過大氣、水體進(jìn)入土壤，重金屬和難降解有機(jī)污染物在土壤中長(zhǎng)期累積，致使局部地區(qū)土壤污染負(fù)荷不斷加大。不同程度地出現(xiàn)了局部或區(qū)域性土壤環(huán)境質(zhì)量下降的現(xiàn)象。環(huán)保部文件顯示，在對(duì)我國(guó)30萬公頃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)土壤有害重金屬抽樣監(jiān)測(cè)時(shí)發(fā)現(xiàn)，有3.6萬公頃土壤重金屬超標(biāo)，超標(biāo)率達(dá)12.1%。而國(guó)土資源部也指出，目前全國(guó)耕種土地面積的10%以上已受重金屬污染，約有1.5億畝；污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，其中多數(shù)集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。*數(shù)據(jù)引自中國(guó)證券網(wǎng)報(bào)道，2013年1月30日。

以上情況表明，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境污染問題日趨突出，治理污染、保護(hù)環(huán)境刻不容緩。而建立科學(xué)合理的環(huán)境價(jià)格機(jī)制，對(duì)于治理環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義和作用。

(1)建立科學(xué)合理的環(huán)境價(jià)格形成機(jī)制。積極推進(jìn)排污權(quán)、碳排放權(quán)交易和擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度試點(diǎn)。完善主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)制度，建立健全排污權(quán)交易市場(chǎng)；開展碳排放交易試點(diǎn)，建立自愿減排機(jī)制，推進(jìn)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。

(2)強(qiáng)化污染物減排的價(jià)格約束機(jī)制，加快建立生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的補(bǔ)償體系。全面落實(shí)“誰污染、誰付費(fèi)”的原則，依據(jù)可再生能源資源成本定價(jià)原理評(píng)估環(huán)境損失，制定排污費(fèi)等環(huán)保價(jià)格政策。通過參與整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)過程中的定價(jià)和分配，使生態(tài)環(huán)境最大限度地得到補(bǔ)償和恢復(fù)，做到外部成本內(nèi)部化、社會(huì)成本與私人獲利相對(duì)稱，外部效益內(nèi)部化、內(nèi)部成本與外部獲利相對(duì)稱。還要逐步推行排污權(quán)交易價(jià)格制度改革，將排污指標(biāo)“價(jià)格化”，用經(jīng)濟(jì)手段促使企業(yè)主動(dòng)治污，限制排污。

要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，制定支持性價(jià)格政策，對(duì)治污的投資按高于社會(huì)平均投資回報(bào)率核定價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，吸引民間或國(guó)際資本采用“BOT”等多種投資模式參與垃圾收集、運(yùn)輸和處理，最終實(shí)現(xiàn)生活垃圾處理的社會(huì)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化。

(3)大力推行促進(jìn)能源資源綜合利用的價(jià)格政策。按照發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本原則，實(shí)現(xiàn)能源資源綜合利用，就是要最大限度地將廢棄物轉(zhuǎn)化為能源資源，價(jià)格主管部門可根據(jù)能源資源綜合利用的不同情況，擬定出相應(yīng)的價(jià)格支持政策，引導(dǎo)更多的社會(huì)資本參與廢棄物的綜合利用，既讓開發(fā)利用企業(yè)有利可圖，又讓購(gòu)買使用企業(yè)降低生產(chǎn)成本，促進(jìn)全社會(huì)能源資源環(huán)境實(shí)現(xiàn)節(jié)約利用、高效利用。

三、深化能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革面臨的困境與難點(diǎn)

1.能源資源價(jià)格問題積重難返。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，對(duì)能源資源價(jià)格長(zhǎng)期實(shí)行嚴(yán)格的管制，價(jià)格機(jī)制嚴(yán)重扭曲，不能有效地反映能源資源的供給與需求和日趨緊缺的狀況，起不到促進(jìn)企業(yè)降低成本的激勵(lì)作用；價(jià)格構(gòu)成不完全，成本缺位和補(bǔ)償不足，價(jià)格過低，抑制價(jià)格配置資源的作用，造成開發(fā)、利用的極大浪費(fèi)和嚴(yán)重的污染。要改變這種狀況，將面臨許多的困難和問題。在價(jià)格接軌方面也有一些需要完善和改進(jìn)之處。在價(jià)格管制上則存在有的放開由市場(chǎng)形成、有的仍然由政府直接制定價(jià)格的矛盾。總之，在能源資源價(jià)格方面欠賬太多，問題累積成堆，要想改變這種狀況，不是短期內(nèi)所能做到的。深化能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革將是一場(chǎng)曠日持久的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

2.能源資源價(jià)格改革受經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變滯后的掣肘。能源資源價(jià)格長(zhǎng)期偏低，是“三高一低”(高消耗、高浪費(fèi)、高污染、低效益)的落后經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式得以長(zhǎng)期存在的重要原因。而要改變能源資源價(jià)格不合理的狀況，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)節(jié)能減排，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致企業(yè)成本的增加和利潤(rùn)下降，必然遭到維護(hù)落后發(fā)展方式的既得利益勢(shì)力的阻撓。加上由于資金、技術(shù)等方面的制約和創(chuàng)新的滯后，無論是各級(jí)政府還是企業(yè)都難以在短期內(nèi)適應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求，由此形成了能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的重重阻力或障礙。這是十幾年來轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和能源資源產(chǎn)品價(jià)格改革無顯著進(jìn)展的重要原因。

3.改革涉及和影響面大，各方面的利益矛盾難以協(xié)調(diào)。經(jīng)過30多年改革，形成了利益多元化的格局。改革在一定意義上成為不同利益集團(tuán)之間博弈和妥協(xié)的過程，改革的深化必將使一些既得利益者受損。改革面臨公正和效率、就業(yè)和利潤(rùn)、當(dāng)代人和子孫后代的利益如何協(xié)調(diào)和平衡的問題，還面臨生產(chǎn)與消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)的矛盾、地區(qū)(產(chǎn)地與銷地)之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)、中央與地方之間利益分配、新能源資源與傳統(tǒng)能源資源、可再生能源資源與耗竭性能源資源之間價(jià)格關(guān)系與發(fā)展的協(xié)調(diào)、能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革與其他改革之間的協(xié)調(diào)、能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革與外貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)力的矛盾，等等。這些矛盾解決不好，將成為改革順利推進(jìn)的障礙。

4.穩(wěn)物價(jià)與價(jià)格改革的兩難抉擇。由于能源資源性產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期扭曲和偏低，無論是改革還是調(diào)整，價(jià)格提高都將不可避免。受成本上升和其他不確定因素的影響，今后一段時(shí)間內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格將呈逐步上漲之勢(shì)，管理通貨膨脹預(yù)期、穩(wěn)定市場(chǎng)物價(jià)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。而資源品的它們一方面是生產(chǎn)要素，另一方面又是老百姓的生活必需品。這種特殊性，使資源改革形成一個(gè)悖論：改革必然導(dǎo)致價(jià)格的一定幅度上漲，而價(jià)格上漲是又會(huì)影響到每個(gè)家庭的生活，改革將陷入兩難境地。在深化改革的過程中也必須做好這方面的工作。

5.現(xiàn)行的體制與壟斷問題對(duì)改革的阻礙。能源資源性產(chǎn)品如水、氣、油、煤、土地等，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)多是國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)，且又為壟斷經(jīng)營(yíng)體制，加上產(chǎn)權(quán)不清，這些壟斷企業(yè)不可避免地會(huì)利用自己的特殊身份來影響價(jià)格，既難以通過價(jià)格改革實(shí)現(xiàn)充分的競(jìng)爭(zhēng)和由市場(chǎng)形成價(jià)格，又容易成為一些壟斷行業(yè)和利益集團(tuán)牟利的工具，還會(huì)加大改革的成本。從已有的能源資源價(jià)格改革情況看，基本上是以調(diào)價(jià)代替改革，甚至是只調(diào)價(jià)不改革，每次價(jià)格改革的成果主要為壟斷行業(yè)所占有，廣大民眾并沒有享受到改革的成果，有的甚至因此而增加了負(fù)擔(dān)，廣大群眾對(duì)改革熱情下降甚至開始持反對(duì)的態(tài)度。而價(jià)格改革假如得不到群眾的支持和參與，就必然會(huì)舉步維艱。

6.價(jià)格改革與相關(guān)改革措施難以協(xié)調(diào)。能源資源環(huán)境價(jià)格改革會(huì)導(dǎo)致生活必需品價(jià)格上漲，居民生活成本上升，尤其那些生活水平本來就不高的社會(huì)弱勢(shì)群體將不堪重負(fù)，對(duì)我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)將帶來一定的影響。這就需要協(xié)同推進(jìn)收入分配改革、社會(huì)保障制度建設(shè)、能源資源稅費(fèi)改革、企業(yè)制度調(diào)整以及市場(chǎng)的發(fā)育與建設(shè)。否則，能源資源價(jià)格改革將因這些相關(guān)改革滯后而受到制約和不利影響。

7.順利推進(jìn)價(jià)格改革需內(nèi)外兼修，也增加了改革的難度。從國(guó)際環(huán)境看，中國(guó)國(guó)家實(shí)力逐步增強(qiáng)，國(guó)際地位不斷上升，最終將成為世界多極格局當(dāng)中重要的一極。中國(guó)每一項(xiàng)改革推進(jìn)都會(huì)與國(guó)際息息相關(guān)，承受其制約和壓力，尤其是在對(duì)大宗商品的對(duì)外依存度不斷提高的情況下更是如此。中國(guó)的任何改革既是自己的事，也與國(guó)際化高度關(guān)聯(lián)，簡(jiǎn)單地套用過去的辦法來改革是行不通的。此外，進(jìn)入后金融危機(jī)時(shí)代，發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施的量化寬松政策，對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體形成巨大的通脹壓力，這也加大了能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革和要素市場(chǎng)改革的難度和挑戰(zhàn)性。

四、深化能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的政策建議

推進(jìn)能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，單靠?jī)r(jià)格改革孤軍奮戰(zhàn)難以解決所有問題，必須取得社會(huì)各方面的支持和配合。價(jià)格問題涉及面廣、政策性強(qiáng)，社會(huì)關(guān)注、利益調(diào)整關(guān)系復(fù)雜。無論是價(jià)格機(jī)制的變化還是價(jià)格水平的變動(dòng)，都直接牽涉到利益關(guān)系的調(diào)整，往往是“牽一發(fā)，動(dòng)全身”。因此，推進(jìn)價(jià)格改革需要社會(huì)各方面的理解與支持,需要頂層設(shè)計(jì)，需要綜合協(xié)調(diào)。

(一)深化能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的政策建議。

1.實(shí)施改革需要頂層設(shè)計(jì)。為保障改革的順利實(shí)施，建議國(guó)務(wù)院設(shè)立專門負(fù)責(zé)綜合改革、頂層設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)主管能源資源價(jià)格改革的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)能源資源價(jià)格改革的設(shè)計(jì)、規(guī)劃、管理和協(xié)調(diào)，構(gòu)建能源資源價(jià)格改革各個(gè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)改革，改變現(xiàn)行各項(xiàng)改革政企不分，各自為戰(zhàn)，缺乏統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)的狀況，也為防止改革被部門、行業(yè)利益所左右和被壟斷集團(tuán)所綁架。

2.妥善處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。政府的職能是對(duì)改革統(tǒng)籌兼顧、搞好規(guī)劃，明確目標(biāo)、把握節(jié)奏，精心組織、穩(wěn)步推進(jìn)，把改革的負(fù)面影響降到最低限度，讓改革的成果惠及全體人民，使改革措施符合最廣大人民群眾的根本利益，得到絕大多數(shù)人的支持和擁護(hù)。但就目前而言，政府在處理與市場(chǎng)的關(guān)系中，依然存在一些缺位、錯(cuò)位和越位的問題，不利于市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制更好地發(fā)揮作用。為此，轉(zhuǎn)變政府的職能對(duì)于順利推進(jìn)價(jià)格改革十分必要。在深化能源資源價(jià)格改革上政府應(yīng)從以下幾方面轉(zhuǎn)變職能：

(1)減少政府定價(jià)，在可以開展競(jìng)爭(zhēng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)放松直至放開對(duì)價(jià)格的管制。完善物價(jià)總水平的宏觀調(diào)控機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)政府的價(jià)格調(diào)控，確保市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

(2)進(jìn)一步完善政府定價(jià)機(jī)制和制度。大體需要做好三件事：一是逐步完善能源資源價(jià)格的成本構(gòu)成，使價(jià)格能夠反映真實(shí)成本。二是建立和完善成本約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)成本的監(jiān)管。三是改變現(xiàn)行的成本加利潤(rùn)的定價(jià)辦法，實(shí)行價(jià)格上限制，使價(jià)格調(diào)整真正做到以合理成本為基礎(chǔ)。

(3)減少行政審批。實(shí)行直購(gòu)電交易是競(jìng)價(jià)上網(wǎng)改革的重要內(nèi)容，但因需要國(guó)家相關(guān)部門的審批，導(dǎo)致這一改革難以大規(guī)模推進(jìn)，2011年全國(guó)大用戶直接交易電量不足全社會(huì)用電量的千分之二。為此，應(yīng)該改變現(xiàn)行的行政審批辦法，給予發(fā)電企業(yè)自主交易的權(quán)限。可考慮選擇高新產(chǎn)業(yè)比較集中、或具備產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)、電力供需比較寬松的地區(qū)，開展大用戶直接交易試點(diǎn)，整體設(shè)計(jì)，分步推進(jìn)。

(4)完善國(guó)內(nèi)與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格接軌的方法。加強(qiáng)與國(guó)際組織合作協(xié)調(diào)，與發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家合作，以協(xié)調(diào)一致的方式穩(wěn)定世界初級(jí)產(chǎn)品供應(yīng)，減輕傳導(dǎo)性通脹輸入。

3.建立新的能源資源性產(chǎn)品價(jià)格支持系統(tǒng)。一是形成機(jī)制和管理制度的支持系統(tǒng)。包括建立和完善科學(xué)合理的能源資源有償使用制度，建立和完善能源資源產(chǎn)業(yè)管理制度，激勵(lì)節(jié)約使用的制度和懲罰浪費(fèi)的制度。二是價(jià)格體系的技術(shù)支持系統(tǒng)。如能源資源價(jià)格的理論測(cè)算系統(tǒng)，完善國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系中對(duì)能源資源價(jià)值的核算指標(biāo)體系，以及能源資源資產(chǎn)化的會(huì)計(jì)核算方法的建立與完善。

4. 建立并完善推進(jìn)新能源資源發(fā)展戰(zhàn)略的價(jià)格政策。在電源投資布局方面，應(yīng)著力促進(jìn)清潔能源資源的發(fā)展；對(duì)清潔能源資源實(shí)施隨技術(shù)進(jìn)步、成本降低的價(jià)格遞減標(biāo)桿電價(jià)，公布逐年遞減的標(biāo)準(zhǔn)，努力提升價(jià)格引導(dǎo)的科學(xué)性；建立分布式電源和微電網(wǎng)相關(guān)價(jià)格機(jī)制，積極引導(dǎo)其科學(xué)發(fā)展。

在電力運(yùn)行環(huán)節(jié)，需重點(diǎn)提高電網(wǎng)調(diào)峰積極性，吸納更多的清潔能源資源。目前，煤電、熱電、燃?xì)狻⒑穗姶蚱片F(xiàn)行平均上網(wǎng)電價(jià)，均實(shí)行峰谷分時(shí)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)；水電按流域?qū)嵭蟹骞确謺r(shí)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)；建立健全發(fā)電輔助服務(wù)價(jià)格、抽水蓄能電站和蓄能價(jià)格機(jī)制。

在電力輸送環(huán)節(jié)，重點(diǎn)提高對(duì)低谷清潔能源資源利用率，力爭(zhēng)全部電力用戶實(shí)施峰谷電價(jià)或季節(jié)性峰谷電價(jià)，加大價(jià)差，居民用電逐步實(shí)行峰谷分時(shí)階梯電價(jià)；盡快制定電動(dòng)汽車充換電價(jià)格政策。

5.建立和完善成本監(jiān)審機(jī)制。合理的成本是制定合理的價(jià)格的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。在現(xiàn)行的體制下，水、電、氣等能源資源價(jià)格仍由政府制定，其價(jià)格合理與否，取決于成本是否合理。因此，能源資源價(jià)格的制定和調(diào)整應(yīng)以合理成本為基礎(chǔ)，而建立和完善相應(yīng)的成本核算制定和成本監(jiān)審辦法，就顯得十分必要和迫切。

首先，建立完善由政府定價(jià)的產(chǎn)品成本核算和監(jiān)審機(jī)制。油、氣價(jià)改革的核心是建立科學(xué)合理的價(jià)格形成機(jī)制，而不能理解為改革僅僅是與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格接軌，把國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格簡(jiǎn)單地畫等號(hào)。與國(guó)際市場(chǎng)接軌，應(yīng)考慮國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格狀況，因?yàn)閮r(jià)格變動(dòng)所帶來的各種影響并不能通過接軌來解決。現(xiàn)行的接軌“辦法”對(duì)煉油企業(yè)沒有形成相應(yīng)的成本約束機(jī)制和降低成本的激勵(lì)，接軌的結(jié)果是成品油價(jià)格隨著國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格上漲而上漲，把增加的成本通過漲價(jià)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。因而，必須把對(duì)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的成本監(jiān)審作為實(shí)施接軌“辦法”的前提。在實(shí)施接軌前，首先要搞清楚本國(guó)油價(jià)的成本基礎(chǔ)是否合理，即漲價(jià)必須建立在合理成本的基礎(chǔ)上，企業(yè)必須為降低成本做出努力。水資源價(jià)格形成同樣存在成本問題。因此，需要盡快建立和完善包括成本考核指標(biāo)體系、企業(yè)成本預(yù)審制度、成本及相關(guān)資料的定期報(bào)告制度、成本專家評(píng)審制度的成本監(jiān)審體系，增強(qiáng)對(duì)政府定價(jià)的成本約束。

其次，對(duì)于價(jià)格已經(jīng)放開由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的資源性產(chǎn)品價(jià)格，要解決成本構(gòu)成的不合理，實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，社會(huì)成本企業(yè)化，必須制定相應(yīng)的法規(guī)，強(qiáng)制企業(yè)實(shí)施。

(二)深化能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的配套措施。

1. 深化能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革必須反壟斷。

一是要改革現(xiàn)行天然氣的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體制。即改革現(xiàn)行由中石油實(shí)施的產(chǎn)、輸、售一體化的壟斷格局，拆分為產(chǎn)(開采)、輸(輸送)、售(銷售)三個(gè)各自獨(dú)立的環(huán)節(jié)；在氣源方面，應(yīng)降低準(zhǔn)入門檻，允許有能力的企業(yè)和民間資本進(jìn)入天然氣的開發(fā)；放開進(jìn)口氣的管制，從而打破中石油的一統(tǒng)天下；實(shí)行煤層氣開采準(zhǔn)入政策。現(xiàn)行的規(guī)定只能由石油企業(yè)開采，煤炭企業(yè)不能參與，這是不合理的。建議修改現(xiàn)行規(guī)定，把煤層氣的開采權(quán)劃歸煤炭企業(yè)，以便使煤層氣和煤炭的開采統(tǒng)籌進(jìn)行，徹底解決油、煤企業(yè)(部門)在采氣上的矛盾和利益紛爭(zhēng)。此外，還應(yīng)開放輸氣管道，強(qiáng)制實(shí)行管網(wǎng)“第三方準(zhǔn)入”制度，分享現(xiàn)行管線公司的天然氣銷售與管線輸送業(yè)務(wù)，管道公司只經(jīng)營(yíng)輸送業(yè)務(wù)。以此徹底改變輸氣公司壟斷購(gòu)買、輸氣和售氣的捆綁式服務(wù)。通過放開管道運(yùn)輸和用戶直接選擇供氣商，一方面削弱了管道運(yùn)輸?shù)母叨葔艛啵硪环矫嬉布訌?qiáng)了供氣環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)，降低了生產(chǎn)成本。在價(jià)格管理方面，政府只管管輸部分的價(jià)格(服務(wù)收費(fèi))，把兩頭放開，價(jià)格在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成。

二是加強(qiáng)對(duì)壟斷行為的監(jiān)管。為保障發(fā)電主體多元化發(fā)展策略的實(shí)施，近期應(yīng)加強(qiáng)對(duì)壟斷行為的監(jiān)管和懲治，防止少數(shù)幾個(gè)發(fā)電集團(tuán)公司合謀控制發(fā)電市場(chǎng)；遠(yuǎn)期則應(yīng)考慮打造競(jìng)爭(zhēng)性的發(fā)電產(chǎn)業(yè)組織格局，在控制發(fā)電企業(yè)集團(tuán)規(guī)模、地域分布、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境和市場(chǎng)條件。

2.推進(jìn)企業(yè)制度和產(chǎn)權(quán)制度的改革。現(xiàn)行的能源資源管理體制存在政企不分、利益固化，政策性經(jīng)營(yíng)與商業(yè)性經(jīng)營(yíng)混淆交叉，尋租現(xiàn)象嚴(yán)重等問題。為此，對(duì)能源資源行業(yè)要實(shí)行政企分開、政資分開、政事分開，對(duì)石油行業(yè)，應(yīng)實(shí)行采(油)煉(油)分離，對(duì)電力行業(yè)實(shí)施網(wǎng)電分離，各自建立獨(dú)立的企業(yè)法人。要建立產(chǎn)權(quán)明晰的現(xiàn)代企業(yè)制度，積極推行資產(chǎn)化管理, 確保國(guó)家作為自然能源資源所有者所享有的權(quán)益。完善能源資源產(chǎn)業(yè)管理制度，保證能源資源合理開發(fā)和利用。打破政府部門的行政壟斷和能源資源的行業(yè)性壟斷及其既得利益的固化。

3.加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)。截至目前，我國(guó)尚未制定石油和天然氣的單項(xiàng)法律，有的能源資源則是有法規(guī)缺細(xì)則，但操作性不強(qiáng)。為此，應(yīng)以深化能源資源價(jià)格改革為契機(jī)，加快相關(guān)法律的建設(shè)，完善能源資源的法律法規(guī)體系，保障改革的順利推進(jìn)。

首先是制定石油和天然氣的單項(xiàng)法律，同時(shí)對(duì)已有法律法規(guī)制定實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。

其次是加快電力法律法規(guī)修訂。電力行業(yè)現(xiàn)行法律法規(guī)大多還是20世紀(jì)90年代前制定的，許多條文目前已不再適用。伴隨新一輪的電力體制改革的啟動(dòng)，電力法律法規(guī)必須進(jìn)行相應(yīng)的修訂，以確保改革的法律保障。此外，針對(duì)目前存在的銷售電價(jià)整體偏低、交叉補(bǔ)貼嚴(yán)重、電力營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)少和多數(shù)用戶對(duì)直購(gòu)電沒有選擇權(quán)等問題，放開兩頭實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，也需要修改完善相應(yīng)的法律法規(guī)，破除少數(shù)企業(yè)壟斷的局面。

再次是盡快對(duì)水資源的保護(hù)立法。對(duì)水資源的管理和治理，必須依法進(jìn)行。但目前我國(guó)尚無一部相關(guān)的飲用水法律，需要制定飲用水法，對(duì)地下水的開采、飲用水水質(zhì)、水資源費(fèi)征收和使用等實(shí)行法制化管理。

復(fù)次是加強(qiáng)監(jiān)管立法，提升價(jià)格監(jiān)管的法律層次。可考慮將《制止價(jià)格壟斷行為的暫行規(guī)定》、《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》等部門規(guī)章上升為行政法規(guī)。

最后是建立和完善相應(yīng)的制度、機(jī)制。包括企業(yè)降低成本的激勵(lì)機(jī)制、污染環(huán)境的懲罰機(jī)制和相應(yīng)的監(jiān)督管理制度，能源資源性產(chǎn)品內(nèi)部上下游合理的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，相關(guān)行業(yè)的價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。

4.建立和完善能源資源性產(chǎn)品的分類市場(chǎng)體系。沒有市場(chǎng)就沒有競(jìng)爭(zhēng)，沒有競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格機(jī)制就無用武之地。因此，應(yīng)加快建立和完善包括期貨市場(chǎng)和現(xiàn)貨市場(chǎng)的全國(guó)統(tǒng)一的分類能源資源性產(chǎn)品市場(chǎng)及體系，同時(shí)加強(qiáng)市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。

一是加快區(qū)域性煤炭交易中心和全國(guó)統(tǒng)一煤炭市場(chǎng)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，引導(dǎo)現(xiàn)有的煤炭交易中心提高組織化程度，創(chuàng)新交易方式，增強(qiáng)服務(wù)功能，完善交易中心的市場(chǎng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

二是推動(dòng)電力市場(chǎng)和水權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。

三是加強(qiáng)期貨市場(chǎng)的建設(shè)。完善期貨市場(chǎng)的交易品種結(jié)構(gòu)，適時(shí)推出鐵礦石、動(dòng)力煤等期貨合約，豐富國(guó)內(nèi)企業(yè)控制成本、鎖定利潤(rùn)和管理風(fēng)險(xiǎn)的工具和手段。有序擴(kuò)大國(guó)外投資者參與國(guó)內(nèi)能源資源性產(chǎn)品期貨市場(chǎng)的渠道和規(guī)模，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際大宗商品市場(chǎng)上的價(jià)格影響力和定價(jià)權(quán)。嚴(yán)格市場(chǎng)交易組織和整個(gè)市場(chǎng)體系的監(jiān)管，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制。

5.財(cái)政稅收的協(xié)調(diào)配合。

(1)既要強(qiáng)化對(duì)能源資源稅的征收，又要防止或降低推出能源資源稅所造成的沖擊，應(yīng)考慮給能源資源類企業(yè)清費(fèi)減負(fù)。取消各種不合理的收費(fèi)，為能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革留出一定空間。

(2)處理好東西部地區(qū)(產(chǎn)地與銷地)的利益矛盾，實(shí)施利益向西部地區(qū)傾斜的政策。

(3)要控制好因改革產(chǎn)生的成本推動(dòng)的價(jià)格上漲及其連鎖反應(yīng)，同步建立和完善相應(yīng)的保障制度或補(bǔ)償機(jī)制。

(4)實(shí)施合理有效的能源資源價(jià)格補(bǔ)貼。一是合理解決電價(jià)的交叉補(bǔ)貼問題。目前業(yè)內(nèi)有兩種思路：第一種，由政府以財(cái)政補(bǔ)貼形式解決電價(jià)交叉補(bǔ)貼問題。第二種，將交叉補(bǔ)貼單獨(dú)提出來，以“價(jià)外價(jià)”或補(bǔ)貼基金形式體現(xiàn)，建立“補(bǔ)貼專項(xiàng)基金”。兩種思路都有其應(yīng)用價(jià)值。第二種辦法可先行先試，第一種辦法可與終端銷售電價(jià)的市場(chǎng)化改革配套推進(jìn)。二是運(yùn)用價(jià)格政策和補(bǔ)貼政策加速推進(jìn)頁(yè)巖氣的開發(fā)力度，增加頁(yè)巖氣供給，改善我國(guó)能源資源供應(yīng)結(jié)構(gòu)，提高我國(guó)能源資源安全。三是完善農(nóng)業(yè)用水補(bǔ)貼機(jī)制。應(yīng)充分利用WTO規(guī)則，建立農(nóng)業(yè)供水補(bǔ)償機(jī)制。加強(qiáng)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)推廣、科學(xué)研究等的補(bǔ)貼力度，并盡量向灌區(qū)灌溉工程設(shè)施的配套建設(shè)和更新改造傾斜。同時(shí)，應(yīng)改革農(nóng)業(yè)用水的補(bǔ)貼辦法。現(xiàn)行的辦法是國(guó)家補(bǔ)貼水利工程供水，其弊端是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)終端用水價(jià)格扭曲和低廉，造成長(zhǎng)期的嚴(yán)重浪費(fèi)和效益十分低下。為此，應(yīng)在理順?biāo)こ坦┧畠r(jià)格的基礎(chǔ)上，把補(bǔ)貼環(huán)節(jié)放到終端即對(duì)用水戶的補(bǔ)貼。同時(shí)，改現(xiàn)行按畝補(bǔ)貼為按產(chǎn)量給予補(bǔ)貼，以此鼓勵(lì)農(nóng)戶增加生產(chǎn)和供給。

F123.9

A

2095-3151(2014)4-0064-19

本文是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略院“中共十八大后若干重要領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)戰(zhàn)略研究”課題(主持人：高培勇)的子項(xiàng)目“能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革戰(zhàn)略研究”的研究報(bào)告。該子項(xiàng)目的成員有溫桂芳、張群群、盛逖、王振霞。本研究報(bào)告由溫桂芳和張群群執(zhí)筆。