加快構建存款保險，努力完善金融安全網

金融40人論壇《存款保險與金融安全網》課題組

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加快構建存款保險，努力完善金融安全網

金融40人論壇《存款保險與金融安全網》課題組

課題負責人：魏加寧；課題組成員：孫彬、朱太輝、段希文、振佳、高培亮、趙偉欣。

隨著相關研究的不斷深入，以及中國金融改革的不斷深化和國際金融危機的不斷警示，在中國建立顯性限額存款保險制度的必要性和緊迫性日益凸顯。顯性限額存款保險制度不僅能夠防范銀行擠兌和保護存款人利益，還具有其他一些積極作用。關于中國的存款保險制度應當如何設計，我們傾向于設立獨立的存款保險機構，同時，主張賦予存款保險機構適當的輔助監管權。此外，要建立存款保險制度，還必須考慮金融安全網各成員之間的職責分工與協調機制，實現信息共享和科學決策。

存款保險；金融安全網；制度設計

自1993年中共中央文件《國務院關于金融體制改革的決定》(國發[1993]91號)提出要建立存款保險制度以來，有關部門和專家學者圍繞著是否應當建立存款保險制度，建立什么樣的存款保險制度，以及如何建立存款保險制度等問題展開了持續不斷的研究。

隨著相關研究的不斷深入，以及中國金融改革的不斷深化和國際金融危機的不斷警示，已經有越來越多的政府官員和專家學者認識到在中國建立顯性限額存款保險制度的必要性。

一、中國建立顯性限額存款保險制度面臨緊迫性

存款類金融機構(以下簡稱“銀行”)作為金融中介機構，在吸收存款并發放貸款的過程中，發揮了期限轉換、流動性轉換以及風險轉換等多種功能。其中，存款作為銀行業務開展的資金源泉，在銀行整個營業活動和資產負債表中占有舉足輕重的地位。相對于其他金融中介機構而言，銀行具有存款重要性、內在脆弱性以及風險傳染性三大特點。為此，存款保險制度應運而生。而存款保險有隱性和顯性之分，又有全額和限額之分。

眾所周知，和所有原計劃經濟國家一樣，迄今為止中國一直實行的是隱性全額存款保險。這種制度安排存在著諸多問題：一是缺乏明確的法律依據，存款人并不確信當銀行破產時其存款一定能夠得到可靠保障，因此事實上潛藏著擠兌的風險；二是由于事實上政府每每在銀行破產時又會出面兜底，從而導致了銀行經營者們存在著很大的道德風險，導致冒險經營，銀行出了問題就交給政府去處置；三是銀行缺乏正常的退出機制，破產處置很不規范，處置成本高并且帶有很強的隨機性；四是銀行破產造成的高額損失通常都是要由所有納稅人或所有貨幣持有者來負擔，結果造成嚴重的社會不公。總之，隱性全額存款保險，既擁有缺乏存款保險制度時的潛在擠兌風險，又擁有存款保險制度設計不當時所可能產生的道德風險，因此是一種最差的制度安排。

自20世紀90年代初期開始，中國就不斷有專家學者提出建立顯性存款保險制度的政策建議，但時至今日這一制度尚未建立起來。其主要阻力來自兩個方面：一方面，來自大型國有銀行的反對，他們自認為有國家信用做后盾，因此無需再額外掏出一筆保險費；另一方面，來自監管部門的掣肘，他們主要擔心如果新設立的存款保險機構擁有一定輔助監管權的話，就有可能削弱自身的權利。

然而，隨著國有銀行股份制改造的完成并成功上市，至少從理論上講，國家不應再對國有銀行承擔無限責任。尤其是國際金融危機以來，“大而不倒” 的“鐵律”也開始受到廣泛質疑。因此，來自大型國有銀行的阻力正在弱化，至少從理論上講已無很強的依據。

至于監管者方面的擔心，分析表明，即使存款保險機構擁有一定的“輔助監管權”，也不會對監管部門的職責構成威脅，相反，倒是對監管部門的一種適當補充。

需要強調的是，建立顯性存款保險制度除了防范銀行擠兌和保護存款人利益之外，還具有一些其他方面的重要作用。

首先，建立存款保險制度有利于促進銀行業中小金融機構的發展。目前，中小企業融資難有多種因素，但中小金融機構數量不足、基層金融服務缺乏競爭恐怕是重要因素之一。因此，當務之急是要放寬市場準入限制，鼓勵民間資本積極參與商業銀行的并購重組和發起設立民營銀行。但如果缺乏對存款人的有效保護、對銀行風險的及時處置和破產銀行的市場化退出等機制，就有可能形成風險隱患。如果建立了存款保險制度，就可以在出現銀行經營失敗和銀行監管失靈的情況下，通過市場化的風險處置，及時有效地解決破產銀行的退出問題，從而維護市場紀律，為中小銀行的生存和發展營造公平的競爭環境，進而有助于形成更加合理的銀行結構和布局，豐富對基層群眾的銀行服務和增加銀行對中小企業的貸款供給。

其次，存款保險制度是利率市場化改革的重要配套措施，它的建立將有助于利率市場化改革取得成功。毫無疑問，利率市場化改革將加劇銀行之間的競爭，中小銀行因經營不善而破產倒閉的案例有可能因此而增加。而存款保險制度的建立，一方面，可以構建有序的風險處置機制，維護金融市場的穩定；另一方面，出于自身財務可持續的需要，存款保險機構也具有內在動力通過差別費率機制強化正向激勵和市場約束，強化對銀行經營行為的監督，對不當經營給予早期糾正。因而會推動商業銀行逐步實現財務硬約束，培育更多具備公平競爭能力的市場主體，降低利率市場改革可能會帶來的市場風險，解除利率市場化改革的后顧之憂。

再次，建立存款保險制度可以減少監管部門和中央銀行對商業銀行的過度干預，提高商業銀行的經營自主性。在目前的隱性存款保險條件下，由于中央政府或中央銀行要對全國性商業銀行的經營失敗承擔兜底責任，而地方政府也要對地方性商業銀行的經營失敗承擔兜底責任，因此，“防范金融風險”往往成為各級政府和中央銀行對商業銀行進行各種干預的合理借口，這一方面使得商業銀行經營者無所適從，苦不堪言；另一方面也給商業銀行經營者提供了推脫經營責任的最佳理由。如果建立了顯性存款保險制度，那么，無論是各級政府還是中央銀行，就會失去對商業銀行經營行為進行微觀干預的借口，因而有助于商業銀行的自主經營，也更加明確了商業銀行經營失敗的責任歸屬。

最后，建立存款保險制度有助于金融的長期穩定，有助于國家的長治久安。雖然從短期看，在從隱性全額保險向顯性限額保險的轉換過程中要冒一定的風險，有可能暫時出現某種程度的存款搬家現象，但根據國際經驗，這種風險完全可以通過提高限額水平，加強公眾宣傳和制訂危機管理預案來加以解決。然而，如果我們出于對眼前風險的過分擔憂而把潛在風險不斷后移的話，則將會使風險不斷積聚，最終會釀成更大的風險，甚至有可能會危及到整個社會的穩定。因此，盡快建立顯性存款保險制度，把大的系統性風險分解成一個個小的、個別機構的風險，并逐步加以釋放和化解，則將會有助于中國銀行體系的長期穩定。既然這個坎兒我們遲早都要邁，并且晚邁不如早邁，那么我們就應當爭取盡早邁過這道坎兒，以求銀行體系的長期穩定和國家的長治久安。

二、中國的存款保險制度應當如何設計

關于中國的存款保險制度應當如何設計的問題，目前存在三種意見，一種觀點主張設立基金，但是放在中央銀行下面；另外一種觀點主張設立基金，但是放在監管部門下面；而第三種觀點主張設立獨立的存款保險機構。我們傾向于第三種觀點，即：設立獨立的存款保險機構。

第一，獨立設置存款保險機構有助于其多方籌集資金和提高運營效率。建立存款保險制度理應多方籌資，而不應僅僅依靠收取保費。如果僅僅依靠向存款類金融機構收取保費，那么就會出現兩難局面： 如果保費費率過低，就需要花費很長時間來積累資金，因而不得不繼續依靠中央銀行來維持信用等級；但如果費率過高，又會加重存款類金融機構的財務負擔，并最終將成本轉嫁給工商企業，阻礙實體經濟的發展。1971 年日本在建立存款保險機構時，其資本金分別由大藏省、中央銀行和銀行業協會各承擔1/3(如表1所示)。有鑒于此，我們認為，中國在建立存款保險制度時也應由三方共同出資，而不是由人民銀行一家來單獨承擔。首先，建立存款保險制度屬于國家公共事業，因此理應由中央財政提供部分資金。其次，建立存款保險制度可以大大節省中央銀行作為最后貸款人所提供的救助資金，因此理應由中央銀行提供部分資金。最后，建立存款保險制度，可以為整個銀行業提供安全保障和公平競爭平臺，因此理應由銀行業協會提供部分資金。

鑒于目前中國的銀行業協會擁有資金十分有限，無法提供足夠的資金支持存款保險制度建設。但中國擁有獨特的中央匯金公司，因此可以通過減持其所持國有銀行股份來籌集資金，并投入到新建的存款保險機構用作資本金。這一籌資方案既可以解決存款保險制度建立時的啟動資金問題，還可以為銀行業建立一個公平的市場競爭環境，從而履行政府應盡職責。一方面，國家從對國有銀行的資金支持轉變成對存款保險機構的注資，有助于建立一個惠及所有商業銀行的普惠制度環境，讓所有商業銀行站在同一起跑線上，實現公平競爭；另一方面，還可以降低國有股份的占比，優化銀行體系的資本結構和提高商業銀行的競爭力。

表1 日本存款保險機構成立時的出資人機構

在獨立設置存款保險機構的模式下，多方共同出資有利于各方共同承擔制度建設成本，分散財務風險。一方面可以防止中央銀行因負擔過重而超發貨幣，影響宏觀經濟的平穩運行；另一方面，也有助于在短期內迅速提高存款保險機構的權威性，穩定公眾對銀行體系的信心。

第二，獨立設置存款保險機構有助于金融安全網三大支柱之間的明確分工、各司其職，形成制衡機制。主張存款保險機構隸屬于銀行業監管機構或者中央銀行的理由之一是所謂的“可以最大限度地實現信息和資源的共享”，但實踐的結果可能恰好相反。例如，我國目前已經成立的與存款保險機構性質相同的證券投資者保護基金，就隸屬于證券業監管部門。由于其處于下屬地位，因此，該基金要想從證券監管部門獲取必要的信息實際上難之又難，所謂的“信息共享”實際上已經成為一紙空談。

由此可見，只有將存款保險設置為獨立機構，其與中央銀行、銀監會等機構之間才能夠做到分工明確，各司其職，形成制衡機制。而三者之間的相互協調，可以通過制定法規，明確各自責任的方法來加以解決(李喜梅和郭頌平，2008)。此外，只有在獨立設置存款保險機構的情況下，金融安全網三大支柱之間的明確分工和有效協調將有助于完善金融宏觀審慎管理框架(孔令學，2011)。

第三，獨立設置存款保險機構符合各國存款保險制度的發展趨勢。世界各國的存款保險制度建設經驗和改革歷程表明，存款保險機構的獨立設置已成為一種發展趨勢(顏海波和劉勤，2007)。如表2所示，據不完全統計，2000 年，存款保險機構隸屬于中央銀行的國家(地區)較多，占比為 33%，獨立設置的為23%；而到2011 年，獨立設置的存款保險機構的國家(地區)大幅增加，其占比大幅增加到了64.56%，隸屬于中央銀行和金融監管當局的國家(地區)分別為16.46%和5.06%。并且在 G20 中，目前已有16個國家建立了存款保險制度。其中，有11個國家的存款保險機構為獨立設置，只有1個國家的存款保險機構隸屬于中央銀行(印度)，另有1個國家的存款保險機構隸屬于銀行監管機構(澳大利亞)，還有3個國家存款保險機構隸屬于銀行業協會(德國、法國和巴西)。由此可見，即使在 G20國家中，存款保險機構獨立設置模式也屬于主流模式。

總而言之，存款保險機構隸屬于任何一家其他機構或部門，都會存在目標沖突和利益沖突，從而制約金融安全網三大支柱各自功效的有效發揮。基于我國國情，獨立設置存款保險機構恐怕是最佳選擇，這樣既能夠避免不同部門或機構之間的相互爭權，又能夠保障存款保險機構的獨立運營(潘艷紅，2010)。而對于存款保險機構獨立設置時各個機構之間的信息共享和協調方面的問題，則可以通過制定法規、明確職責(李喜梅和郭頌平，2008)，以及完善決策機制來解決。

三、關于存款保險機構是否應當擁有適度監管權的問題

如果存款保險機構能夠獨立設置，那么緊接著一個重要問題就是，存款保險機構是否應當擁有相應的監管權？我們認為，存款保險機構的功效需要有適當的監管權作保障。

表2 世界各國存款保險機構的設立模式統計

注：表中“其他”項包括隸屬于財政部、銀行業協會(Association of Banks)以及其他沒有明確解釋的方式；對于擁有多家存款保險機構的德國、加拿大等國家或地區，我們只統計了其最具代表性的一家機構。

資料來源：2000 年數據來自 Garcia(2000)；2011 年的數據根據 IADI 統計資料整理。兩個年份的數據在統計方式上存在一定的差異。

存款保險機構一旦獨立設置，出于其自身經營的需要，以及實現其保護存款人利益的根本目的，就需要根據存款保險制度的功能模式(即：單一付款箱型，中間型還是風險最小化型)，來確定存款保險機構是否應當擁有相應的適度監管權(邢會強和侯作前，2005)。

根據國際經驗，如果是功能單一的“付款箱型”存款保險機構或基金，一般不需要擁有任何監管權，只需在銀行破產時，負責賠付存款人的存款即可。如果是功能齊全的“風險最小化型”存款保險機構，那么就需要具備比較充分的監管權力。而介于二者之間的“成本最小化型”存款保險機構，則視情況而定。總之，存款保險機構越發達，其擁有的監管權限就越大。

究其原因，我們認為，存款保險機構擁有適度的監管權，有助于全面、及時和準確地掌握參保銀行的經營狀況和風險水平，也是存款保險制度有效發揮作用和存款保險機構有效運行的前提。

首先，有關存款保險機構是否應當擁有監管權的爭論，部分原因在于人們對于監管權本身存在一定的認識誤區。其實，監管權可以分解為兩個方面：一個是檢查權；另一個是處罰權。關于檢查權，從一些國家的實踐經驗來看，金融安全網三家主要機構的檢查重點并不相同。其中，監管部門的檢查主要是對銀行的業務活動及風險狀況進行合規性檢查，包括現場檢查和非現場監管，以確保銀行的經營合法合規以及風險可控。中央銀行的檢查主要了解金融機構的支付能力和流動性狀況，以把握金融體系的流動性狀況，目的是為了維護整個金融市場的穩定。而存款保險機構的檢查則主要是為了了解銀行的存款額度、存款結構、財務狀況和風險水平，以便合理制定和調整各個銀行的保費費率；更重要的是檢查銀行的存款人數據整理和儲備情況，以便在萬一銀行出現問題時，存款保險機構能夠及時地對存款人進行準確賠付。

與之相關，三個機構擁有的處罰權也各不相同。其中，監管部門主要是依據監管法律法規對違法違規的銀行進行行政處罰或追究法律責任；中央銀行主要是通過解除與銀行之間簽署的結算合同等措施來對違約的銀行進行懲罰；而存款保險機構則是依據存款保險法規，通過提高費率、強制退保以及信息披露等方式對違規銀行進行懲戒。

其次，存款保險機構擁有適度監管權是存款保險機構自身經營的需要，可以減少存款保險基金的經營性損失。存款保險制度建立后，一旦參保機構出現問題而破產倒閉，將由存款保險機構進行存款償付。無論采取哪種處置方式都有可能導致存款保險基金的財務損失，形成問題銀行的處置成本。存款保險機構為了將自身風險降到最低或控制在可控的范圍內，并將存款保險基金的損失降到最低水平，就會積極主動地對銀行進行檢查，以避免出現檢查寬容(王自力，2006；尹杞月，2012)。與此不同的是，由于監管部門通常不用負擔破產倒閉銀行的賠付成本，因此，為了保護銀行利益，就有可能會拖延問題銀行的破產倒閉，最終導致存款保險基金的更大損失。此外，存款保險機構處置破產銀行時，需要了解銀行破產之后的財務狀況和發展前景，以設計出最優的退出方式，盡可能降低自身的損失(郝珍珍，2011)。因此，如果讓存款保險機構從監管機構去獲取銀行的檢查信息，并不能有效地滿足存款保險機構最小化存款保險基金損失的需要，因此享有相應監管權是其自身經營的需要(邢會強和侯作前，2005)。

再次，存款保險機構擁有適度的監管權有助于及時掌握參保銀行的風險狀況, 動態調整參保銀行的風險差別費率，以減少逆向選擇和道德風險現象。為了最小化潛在的逆向選擇和道德風險，存款保險機構需要基于風險狀況對參保銀行征收差別保費。存款保險機構制定風險差別費率時，需要了解參保銀行的存款規模、存款結構以及風險狀況，及時調整費率，最大限度地防范逆向選擇和道德風險。*在“單一付款箱”模式下，存款保險機構只負責事后“買單”，那么金融機構經營者就有可能在惡意經營出現資不抵債后，交由存款保險機構負責賠付和“兜底”，因此不利于約束金融機構的道德風險(李喜梅和郭頌平，2008)。此外，目前我國商業銀行的風險評級體系尚不夠完善，難以實行精確的風險計量，風險差別費率難以完全反映商業銀行的風險狀況，因此，存款保險機構還需要通過適度的檢查來查明商業銀行的真實風險狀況。

最后，存款保險機構擁有適當的監管權，可以避免監管機構出現“監管寬容”，有助于實現問題銀行的及時退出。在存款保險制度建立后，一些國家為了避免監管機構出現“監管寬容”現象，便對存款保險機構賦予一定的監管權。一些學者認為，只要制度安排和機制設計合理，存款保險機構的監管行為并不會對銀行產生過多的重復監管，反而能夠對監管部門的銀行監管提供有益的補充。美國聯邦存款保險機構(FDIC)前主席 SheilaBair 曾經表示，“美國 FDIC 具有的監管職責，是對其他銀行監管者一個非常有價值的補充，并沒有使情況復雜化，也沒有和他們產生矛盾，中國也應該這樣。存款保險制度能夠為中國的銀行監管者提供更多的工具，并增加銀行體系的穩定性。為了使存款保險公司能夠對問題銀行采取早期糾正措施和接管破產銀行的職能，也必須讓存款保險機構擁有適度的銀行監管職能”(李喜梅和郭頌平，2008)。同時，為了防止道德風險、銀行監管共享信息不及時或不準確而導致賠付延誤等問題的出現，存款保險機構也需要擁有對參保銀行的適度監管權(顏海波，2005)。

此外，存款保險機構擁有適度的監管權，還有助于其在危機時期更加有效地處置問題銀行，穩定銀行體系。美國1991年出臺的《聯邦存款保險公司修正法案》(Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991)賦予了聯邦存款保險公司(FDIC)適當的監管權、對問題金融機構及時調整和處置做出了明確規定，提高了美國銀行業的資本充足率水平和抗風險的能力(周小川，2011)。

四、關于如何完善金融安全網三大支柱之間的協調機制問題

在維持金融穩定和應對金融危機方面，如何配置金融安全網三大支柱的功能以及如何加強三者之間的信息共享和協調配合，是金融安全網建設過程中所面臨的另一個重大問題。當金融安全網的功能由相互獨立的三大支柱共同承擔時，相互之間的權責分配、信息共享以及協調機制等問題就會趨于復雜，亟須清晰而明確地加以解決(FSF，2001)。維護金融體系安全是一項系統工程，金融安全網每一個支柱的重要決策都需要綜合考慮多方面因素，一方面，監管部門、中央銀行和存款保險機構需要各自獨立、各司其職；另一方面，也需要通過有效的協調機制來增強各個支柱的功能和三大支柱“協同作戰”的能力。

1.金融安全網三大支柱有效協調的前提是職能分工明確。構建金融安全網協調機制的前提是三大支柱之間的職能分工必須清晰明確，只有這樣，才能促使三大支柱有效地履行各自的職責，避免相互扯皮。職責分工主要是指，金融安全網三大支柱在職能權限、作用方式、手段工具 以及政策措施等方面進行明確分工。

首先，銀行監管部門主要負責平時的日常監管，在危機爆發前進行風險防范。銀行監管部門通過機構和業務準入的監管來減少銀行從事高風險業務的傾向；同時，通過現場檢查和非現場檢查，評估銀行的風險狀況和潛在風險，強制風險過高的銀行進行整改，力爭將風險遏制在萌芽狀態。值得注意的是，銀行監管并不等于不讓銀行倒閉，個別銀行必要的破產退出可以避免金融風險的過度積累，有助于警示其他商業銀行，有助于防范規模更大規模的區域性風險和系統性風險。

其次，中央銀行主要負責市場波動時的流動性救援，屬于事中應對。在某些商業銀行陷入經營困境時，中央銀行作為最后貸款人便視情況需要發揮必要作用。中央銀行通過對問題銀行的檢查和評估，確認問題銀行的救助申請屬于合理范圍時，便可以通過再貸款等措施及時化解該銀行所面臨的流動性風險，使其恢復正常運營。此外，中央銀行的最后貸款人職能還需要確保整個金融體系的流動性，這在恐慌性事件發生時或者金融危機爆發時尤為重要。通常認為，中央銀行履行最后貸款人職能救助問題銀行時，該銀行面對的應當是“流動性不足”而非“償付能力不足”，并且，中央銀行的救助行動還應當遵循“建設性模糊”的原則，以降低其救助行動可能引發的“道德風險”。

最后，存款保險機構主要負責危機后問題銀行的退出和對存款人的理賠工作，進行妥善的事后處置。對于中央銀行最后貸款人無法“救活”的商業銀行，或者已經資不抵債、或中央銀行不愿救助的商業銀行，就需要存款保險機構發揮事后處置作用。一方面，依照存款保險合約規定的保險范圍和賠付限額，對破產銀行的存款人進行理賠；另一方面，對破產銀行實行托管、清算，實現有序退出或兼并重組。

2.三大支柱的協調配合有助于改善金融安全網的實際功效。要實現金融安全網維護信用秩序、穩定金融市場和保護存款人利益的三大目標，就需要三大支柱在履行好各自職責的基礎上，加強相互之間的協調配合，在提高各支柱自身功效的同時，增強三支柱的整體合力，結成真正的“安全網”。

首先，監管部門的審慎監管可以降低商業銀行陷入困境和發生危機的可能性，減輕中央銀行和存款保險機構這兩個后續環節的壓力，降低后兩者面臨的風險。其一，監管部門通過市場準入審查，將公司治理框架不完善、潛在風險較大的機構和經營者排除在銀行體系之外。其二，監管部門通過資本充足率監管，促使銀行維持足夠的資本金，并在期限上實現資金來源和運用的自我平衡，減少中央銀行作為最后貸款人的救援需求。其三，監管部門通過強有力的指標約束和行政督導可以促使銀行建立具有自我約束的經營機制，不斷完善內部風險防范和控制機制，從而降低商業銀行的破產幾率，進而減少存款保險機構的賠付幾率。此外，通過與監管部門的信息共享和意見交流，中央銀行可以更加正確地決定是否接受商業銀行的“救助申請”，以及實施救助的時機、規模和利率水平；存款保險機構也可以根據銀行的存款規模、存款結構等，更加準確地制定各參保銀行的風險差別費率。

表3 金融安全網三大支柱的職責分工

其次，中央銀行可以協助監管部門進行前瞻性的風險審慎監管，協助存款保險機構進行前瞻性的存保基金管理。中央銀行除了作為最后貸款人之外，還負責制定和實施貨幣政策來調控宏觀經濟，因此在對實體經濟未來走勢的研判上具有特殊優勢。監管部門通過與中央銀行的信息共享和意見溝通，可以前瞻性地要求商業銀行增加資本和撥備計提，防止商業銀行在經濟形勢惡化之后的群體性、斷崖式崩潰，更好地實現審慎監管目標。例如，在經濟下行和銀行不良貸款率上升之前，提前要求商業銀行調整信貸結構和提高貸款撥備和資本充足率等。對存款保險機構而言，中央銀行對實體經濟和金融市場未來波動的提前判斷可以幫助其前瞻性地調整保費費率和補充資金，及時擴大存款保險基金的規模，以提高其賠償能力；同時，中央銀行作為最后貸款人，通過幫助救助部分問題恢復正常運營，可以減少存款保險機構不必要的存款賠付。

再次，存款保險機構的存款賠付可以防止銀行擠兌和危機傳染，減輕監管部門的工作壓力和中央銀行的救助壓力。在風險差別費率制度下，保費費率通常是根據參保銀行當前和未來的風險狀況制定的，這會在正常時期對商業銀行形成激勵約束機制，限制商業銀行過度提高風險偏好和增加高風險業務，有利于監管部門審慎監管目標的實現。在金融危機爆發時，存款保險機構的存款賠付承諾可以防止存款人對銀行的擠兌，從而減少監管部門的工作壓力。對中央銀行而言，存款保險機構通過存款賠付承諾，以及運用市場化手段處置問題金融機構，可以減少中央銀行不必要的資金救助；從長期看，還可以減少中央銀行救助行為對貨幣政策的干擾，有效防止“救助性貨幣超發”造成的通貨膨脹。

目前，理論界對于金融安全網三大支柱協調機制的必要性已有比較充分的認識(尹杞月，2012；解正山，2009)，但在如何建立協調機制問題上尚未達成共識。國際存款保險協會(IADI)2009 年 3 月頒布《有效存款保險制度核心原則》在指出金融安全網三大支柱建立密切聯系與信息共享合作框架的重要性時，也只是原則性地提出“信息應準確及時 (必要時還應注意保密)，且信息共享與合作安排應制度化”(BCBS and IADI，2009)。為此，我們有必要對金融安全網三大支柱的協調機制做進一步探討。

3.金融安全網三大支柱的協調機制設想。為了增強金融安全網三大支柱的合力，必須盡快建立健全金融安全網三大支柱的協調機制，包括：科學決策機制、信息共享機制，以及危機應對機制等三個主要方面。

(1)建立科學決策機制。首先，在現有的銀監會、證監會、保監會三大監管部門之上應建立一個“金融監管政策委員會”作為監管領域的決策機構，由監管部門牽頭，中央銀行和存款保險機構各派代表參加，并吸收部分金融機構代表和金融監管專家進入“金融監管政策委員會”，以加強監管部門與其他機構之間的協調配合。三大監管部門作為執行機構，負責落實“金融監管政策委員會”所制訂的監管方針政策。

其次，將“貨幣政策委員會”做實，從目前的咨詢機構提升為決策機構，由中央銀行牽頭，金融監管部門和存款保險機構派代表參加，并吸收部分金融機構代表和宏觀經濟專家參加，以加強中央銀行與其他機構之間的協調配合。中央銀行作為執行機構，負責落實“貨幣政策委員會”做出的貨幣政策決定。

最后，成立“存款保險政策委員會”作為存款保險機構的決策機構，由存保機構牽頭，金融監管部門和中央銀行均派代表參加，同時吸收部分金融機構代表和存款保險專家以及檢察院退職官員參加，以加強存款保險機構與其他機構之間的協調配合。存款保險機構作為執行機構，負責落實“存款保險政策委員會”做出的相關決定。

(2)建立信息共享機制。在金融安全網三大支柱之間的信息共享方面，要避免目前人民銀行、銀監會、證監會和保監會之間存在的“溝通難”現象。巴塞爾委員會制定的《有效銀行業監管核心原則》(2012)明確指出，一個有效的監管體系“應建立監管者之間風險信息共享與交流(需為信息保密)的各項安排”。當前，我國金融管理部門的信息系統總體上呈互相割裂、互相封鎖狀態，至今尚未建立起統一的信息交流平臺，遠遠不能滿足協調合作的需要。

在存款保險制度建立以后，更加需要在金融安全網三大支柱之間建立起具有強制力的制度化信息共享機制。

首先，在建立統一的金融信息共享平臺的基礎上，制定嚴格的規章制度，明確規定各支柱之間共享的信息范圍和基本內容。例如，除了一般性的財務報表數據以外，還應包括現場檢查信息、相關分析報告等，以避免信息重復收集，減輕金融機構的負擔。

其次，明確區分各個支柱的共享信息流向和共享層次，并對不同級別的管理人員賦予不同的信息參閱權限。

再次，建立高效的信息共享網絡，并通過規章制度明確各大支柱更新信息的時限，以保障共享信息的及時更新和動態調整。

此外，制定信息共享的統一標準，信息的收集和共享采用統一格式，以減少其他部門的參閱障礙。

(3)建立風險處置流程和危機應對機制。金融安全網三大支柱之間還需要構建完整的風險處置流程和危機應對機制，并明確國務院在金融安全網中所應發揮的領導作用。如下圖所示，當金融風險發生時，首先應由一個相對獨立的“金融風險評估小組”進行及時研判，看其是否屬于系統性風險。如果“金融風險評估小組”的研判認為屬于系統性風險，就需要及時上報國務院。此時，國務院需成立“金融危機應對辦公室”或者“金融危機應對委員會”，負責召集金融安全網三大支柱以及財政部、宣傳部、公檢法等其他相關部門召開“金融危機應對會議”，集合各相關部門的力量更好地應對危機。

如果“金融風險評估小組”經研判認為不屬于系統性風險，則需要進一步判斷其風險的具體

圖1 金融安全網的危機應對

性質。如屬于違法違規經營，則交由監管部門處置；如屬于流動性風險，則交由中央銀行實施救助；如屬于償付能力不足或已資不抵債，則交由存款保險機構進行破產處置。在沒有爆發區域性和系統性危機的情況下，金融安全網三大支柱以及相互之間的協調機制完全可以勝任相關救助和處置工作，國務院不必事事親自參與。這樣，一方面可以將國務院從非重大危機的應對中解脫出來，把更多精力投放在涉及國計民生的重大問題和涉及國家長治久安的戰略問題上；另一方面，也可以大大減少政治因素對日常銀行監管、問題銀行救助和風險處置工作的過度干預，增強監管、救助和處置工作的相對獨立性和專業性。

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F832.22

A

2095-3151(2014)4-0013-10