德國高職辦學模式及其對河南高職教育的啟示

湯敏騫

十八屆三中全會提出，要全面深化改革，加快我國現代職業教育體系建設，深化體制改革，增強高職院校的辦學活力，培養高素質的職業人才，為建設創新型國家服務。國務院2014年5月2日發布的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發［2014］19號）提出，加快發展現代職業教育，建設現代職業院校制度，創新職業教育辦學模式，進一步提升職業教育服務國家發展戰略的能力。眾所周知，德國高職教育發達，形成了獨具特色的高職教育辦學模式。1987年時任德國總理的科爾指出，德國經濟發達的兩條原因是德國人的文化素質和發達的職業教育，所以高職教育堪稱德國經濟振興的“秘密武器”。河南省當前正舉全省之力加快推進國家糧食生產核心區、中原經濟區、鄭州航空港經濟綜合實驗區“三大國家戰略規劃”的實施，要求高職教育推動國家職業教育改革試驗區建設，打造全國重要的職業教育基地，為中原崛起提供強有力的技術技能人才支撐。因此，深入研究德國高職教育辦學模式的特點和經驗，分析和解決以河南省為例的中國高職教育辦學模式的問題與不足，對推進我國現代職業教育體系建設、培養高素質技術技能型人才具有重要意義。

一、德國高職教育辦學模式概述

在當前我國加快建設現代職業教育體系的背景下，辦學模式引起眾多學者廣泛的討論，但人們對辦學模式的理解不統一。我們認為，辦學模式有宏觀和微觀兩種理解：從宏觀來說，辦學模式指一個國家或地區為適應經濟社會發展水平和需要而建立的教育組織體系、管理體制、經費安排等；從微觀來說，辦學模式指學校內部的運行方式。本文對辦學模式取宏觀意義的理解。德國高職教育之所以成為德國經濟起飛和穩定發展的助推器，源自其高效的辦學模式，其中包括辦學質量優異的應用科技大學和“雙元制”職業學院兩類高職教育主體、以州為主的管理體制和充足穩定的教育資金支持。

（一）德國兩類高職教育機構的基本情況

德國沒有“高等職業教育”這一概念，與我國高等職業教育機構大致對應的應用型高校包括應用科技大學和“雙元制”職業學院兩類。①起初，應用科技大學德文是Fachhochschule，簡稱FH，1998年德國各州文化部長聯席會議決定將FH的英文譯為University of Applied Sciences。根據我國政府有關部門的規定，FH與中國的學士水平相當，所以早期人們將FH翻譯為中文“高等?？茖W?！保ê喎Q“高?！保┎⒌韧覈拇髮＃瑧獙僬`解，②我國現將其翻譯為應用科技大學。1971年德國各州將一部分3年制高級專業學校（H?here Fachschule）和工程師學院（Ingenieurakademie）充實組建FH，1980年前后將學制由3年6個學期延長為4年8個學期。德國各州法律一般認定FH和Universit?t（可授博士學位的大學）具有“同等地位”，是“另一種類型”的高等教育。FH實行“3+1”人才培養模式，③強調實踐教學，學生在學習期間有2個學期的實習，每年有1～2周的集中教學時間用于外出考察或專題學習，所以學生的實踐能力較強，受到企業等用人單位的歡迎。應用科技大學是目前德國數量最多、地位僅次于綜合性大學的第二類高校。

“雙元制”職業學院（Bemfsakademie，簡稱BA）。1972年羅伯特·博世有限公司、戴姆勒-奔馳股份公司、洛倫茲標準電氣設備股份公司主動和斯圖加特行政與經濟學院合作，將中等職業教育層次實行的“雙元制”引入高等教育領域，校企聯合創辦新型高等學?！殬I學院，實行“1+2”人才培養模式，學生有1/3的時間在學校學習理論和技能，2/3的時間在合作企業進行實訓。1974年10月，巴登—符騰堡州政府試點建設職業學院，職業學院從此成為州立學院。1982年，巴登—符騰堡州議會通過《職業學院法》，職業學院成為與大學、應用科技大學并存的州立第三級教育機構。1989年、1995年巴登—符騰堡州教育部門、各州文化教育部長聯席會議先后認定職業學院的畢業證書與應用科技大學等值，畢業生與應用科技大學畢業生享受同等待遇，1997年這一決定更在歐洲范圍得到承認。目前德國共有包括巴登—符騰堡州等9個州開設職業學院（包括辦學點）59個，參與合作的企業有4100家，為經濟和社會事業機構培養4萬多名高素質應用型人才。2008年11月3日巴登—符騰堡州政府通過《巴登—符騰堡州雙元制大學建立法案》，2009年3月1日“雙元制”職業學院更名為巴登—符騰堡雙元制大學（Die Duale Hochschule Baden-Württemberg，簡稱DH），成為德國第一所以“雙元制”命名的大學，可頒發學術性文憑。2012年4月該學校成為德國大學校長聯席會議（HRK）的新成員，④標志著它與大學和應用科技大學擁有平等的學術地位。

（二）德國高職教育的管理體制

德國注重立法并逐漸完善高等職業教育管理?！兜乱庵韭摪罟埠蛧痉ā芬幎ǎ摪钫畬逃幕聞詹幌碛袑ｉT的立法權，只負責對高校基建和重大科研項目提供財政補助；對職業教育的學校部分不具有管理權，但聯邦政府掌握經濟和勞動事務權，故而對職業教育的企業培訓具有管轄權。州享有教育立法和獨立教育行政權，幾乎所有德國高校都由各州創立，分設職業學院管理委員會和專業委員會分別負責職業學院的設置等事項審批和教學組織。各類行業協會作為準公共機構，在地區一級負責監管企業培訓和職業資格鑒定。在德國“雙元制”職業學院中，代表企業利益的行業協會是職業教育辦學的主體，企業占據主導地位，按照《聯邦職業教育法》授權行事，但職業學校不屬于《聯邦職業教育法》范疇，只作為州立政府設施充當輔助機構，在教學上僅有的有限設計空間至今如此。⑤

（三）德國高職教育的經費來源

依據德國《聯邦職業教育法》及其他相關規定，高職教育由多個部門分工協同管理，經費由聯邦政府、州政府以及企業分擔，形成公共財政和私營經濟共同負擔的混合經費供給模式。各類學校的運轉經費來自所在州與地方政府，州政府承擔學校全體教職工的工資和養老金等費用，地方政府主要承擔校舍、設備的建設與維修管理以及相關人員的工資等費用。企業的職業教育經費完全由企業自行負擔，除培訓設施、器材等費用，還包括支付學生在培訓期間的生活津貼及社會保險與實訓教師工資等。學生上學無須承擔或者少量承擔教育費用。⑥“雙元制”職業學院辦學成本昂貴，經費以企業直接資助為主要渠道，所以學院的發展和企業培訓崗位的提供受制于企業的生產經營狀況，具有不穩定性。⑦

二、河南省高職教育的辦學現狀與問題

（一）河南省高職教育機構的舉辦情況

河南省在2013年以前只有河南科技學院一所獨立設置的高校承辦本科層次高等職業教育，而且它所舉辦的職業教育性質屬于高等職業技術師范教育類，主要為河南省中等職業學校培養職業教育師資，并非直接面向行業企業等用人單位。2013年河南省啟動應用技術類型高校試點工作，兩年內共遴選出15所普通本科高校向應用技術類型高校轉型發展，舉辦本科層次職業教育。河南省舉辦專科層次高等職業教育始于20世紀80年代初期，當時主要有中州大學、洛陽大學、開封大學、焦作大學、安陽大學、平原大學等六所地方政府舉辦的短期職業大學。改革開放后，河南省高等職業教育實現跨越式發展。根據教育部批準的高等學校名單、新批準的學校名單，截至2013年6月21日，河南省普通高職院校共計77所，在公布的全國31個省（自治區、直轄市）中排在第三位，占全國普通高職院?？倲档?.8%，⑧與河南省作為全國人口第一大省的省情基本相符。在河南省設置的77所普通高職院校中，有公辦學校57所、民辦學校20所。在57所公辦普通高職院校中，有高等專科學校10所、高職院校47所。據統計，在河南省設置的47所公辦普通高職院校中，河南省教育廳舉辦6所高職院校，占河南高職院校總數的13%；河南省14個有關業務廳局（院）舉辦16所高職院校，占河南高職院校總數的34%；18個省轄市政府舉辦23所高職院校，占河南高職院校總數的49%；兩家國有（股份制）企業各舉辦1所高職院校，占河南高職院?？倲档?%。⑨

國家級和省級示范（骨干）高職院校是教育部、各省從全國、全省高職院校中按照嚴格的標準遴選、建設和驗收而確定的，領導水平、辦學實力、服務能力較高，代表全國或一省高職院校較高的辦學水平。在教育部和財政部從2006年起實施的國家示范性高職院校建設計劃中，黃河水利職業技術學院、平頂山工業職業技術學院、商丘職業技術學院和河南職業技術學院4所高職院校先后被遴選、建設、驗收確定為國家示范高職院校。2010年河南工業職業技術學院、河南農業職業學院和鄭州鐵路職業技術學院3所高職院校被教育部、財政部聯合確定為國家骨干高職院校立項建設單位，開始項目建設工作（至今仍在建設中）。河南省教育廳聯合財政廳啟動實施河南省級示范性高職院校建設計劃，2008年遴選河南職業技術學院等12所高職院校立項建設河南省級示范高職院校，2011年遴選濮陽職業技術學院等10所高職院校立項建設河南省級骨干高職院校，初步形成以國家示范（骨干）高職院校為引領、省級示范（骨干）高職院校為支撐、各高職院校特色發展的格局。

（二）河南高職教育的管理體制

以中共中央、國務院1963年5月21日印發的《關于加強高等學校統一領導、分級管理的決定（試行草案）》規定為基礎，在計劃經濟體制下，中央教育部直接管理一部分高等學校，各業務主管部門創辦并直接管理一批為本行業、本部門培養人才的高校，各省、自治區、直轄市高教（教育）廳、局直接管理一部分高等學校，有關業務廳局也創辦并直接管理一批為本地區、本部門業務服務的高校，形成了條塊分割辦學并直接管理的體制，高等教育的舉辦者、管理者和投資者基本統一，經費投入都來自國家，形式上的兩級政府辦學實質是國家單一主體辦學，形成“國家供給型”辦學體制和“國家控制型”管理體制。1985年全國教育工作會議和隨后頒發的《中共中央關于教育體制改革的決定》啟動高等教育管理體制改革，提出實行中央、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、中心城市三級辦學的體制。目前我國的高等職業教育實行中央和省兩級管理、以省統籌為主的管理體制。中央層面對高等職業教育的管理，以教育部宏觀管理為主，在教育部原歸口高等教育司負責，2011年年底劃歸職業教育與成人教育司負責。河南省于2000年9月25日印發了《關于我省審批設置高等職業學校實施意見的通知》，提出省管本科、市管?？频脑瓌t，高等職業學校以省轄市辦學為主。對河南省域國家級、省級示范（骨干）高職院校舉辦主體的統計數據反映，省轄市政府舉辦的高職院校總數、示范（骨干）院校數量所占比例較大，而國有企業舉辦的高職院?？倲?、示范（骨干）院校數量都偏少。這一狀況說明，中共河南省委、河南省人民政府制定的《關于貫徹〈中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定〉的實施意見》和《河南省人民政府辦公廳轉發省教育廳關于我省審批設置高等職業學校有關問題意見的通知》提出的河南省高等教育條塊分割、部門分散辦學的狀況有了明顯改善，高等職業學校以省轄市辦學為主的局面基本形成。河南高職教育管理體制中存在的主要問題是：一是河南省公辦高職院校多頭管理，部門協調困難；二是企業尚未成為高職院校的重要舉辦主體。

（三）河南高職教育的經費狀況

河南省把對高職教育的投入作為政府公共財政支出的重點，在各項高職教育文件中都提出要加大省政府財政投入力度。河南省教育廳制定的《河南省高等職業教育“十一五”發展規劃》提出，增加政府對高職教育發展的投入，制定高職教育的生均經費標準，到“十一五”末，示范性高職院校生均預算內撥款達到同類普通本科院校的生均預算內經費標準，形成以政府投入為主、多渠道籌措高職教育經費的機制；積極推動辦學體制改革，鼓勵、引導、支持企事業單位、社會團體及公民個人投資辦學，公辦高職院校吸納民間資本和境外資金，探索以公有制為主導、產權明晰、多種所有制并存的辦學體制。中共河南省委、河南省人民政府2010年12月17日發布的《關于印發〈河南省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）〈的通知》指出，堅持教育的公益性，建立健全以財政撥款為主、多渠道籌措教育經費的體制，依法增加政府教育投入，進一步強化政府在教育投入中的責任，實行以政府投入為主、高等教育以舉辦者投入為主、其他多種渠道籌措經費，保障公辦學校辦學經費的穩定來源與增長，確保財政撥款增長幅度明顯高于財政經常性收入增長幅度，保證按在校生數逐步增長人均教育費用。河南省教育廳、河南省發展和改革委員會2012年9月14日發布的《關于印發〈河南省教育事業發展“十二五”規劃〉通知》進一步提出，基本建設以政府和舉辦者投資為主，多渠道籌措經費。在高職院校辦學經費方面，河南省財政支持總體薄弱，生均教育經費偏低。據統計，2010年我省公辦高職院校生均財政撥款3188.88元，在辦學經費來源中占37.74%，而學費占37.58%。同年，普通本科院校生均財政撥款5120.56元，在辦學經費來源中占39.89%，而學費占27.66%。高職院校生均財政撥款的絕對數及其在辦學經費來源中的比例都低于普通本科院校。

三、經驗與啟示

（一）準許高水平高職院校舉辦本科層次高職教育

德國聯邦和州政府對高職教育的辦學主體資格管理審慎，但也敢于打破陳規，提升辦學機構的教育層次，使教育政策在穩定的基礎上保有相應的靈活性。德國承擔高職教育任務的應用科技大學和“雙元制”職業學院兩大主體均來自對較低層次的職業教育機構的大膽改造和層次升級。與德國穩定而又靈活的高職教育辦學主體政策相比，我國對高職院校的管理僵化有余，靈活不足。我國高職教育從20世紀80年代初中心城市舉辦地方短期職業大學起步，經過1999年專門多撥10萬新增高職院校招生計劃從而推進高等教育大眾化，再到2006年教育部出臺《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》明確指出“高等職業教育”是“高等教育發展中的一個類型”，我國高職教育的辦學成績突出，社會服務效果顯著，從外延到內涵已經獨立成熟。但是，我國高職教育從問世起即因“不包分配，不發教育部印制內芯的畢業證，不發畢業生就業派遣報到證，高收費”的“三不一高”政策深受社會輿論質疑。由于屢次受到“專科層次的職業院校不升格為本科院校”政策的限制，高職教育始終被嚴格限定在?？茖哟?。2005年11月9日《國務院關于大力發展職業教育的決定》，2010年7月教育部、財政部印發的《關于進一步推進“國家示范性高等職業院校建設計劃”實施工作的通知》和2014年6月22日國務院印發《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》等文件一再重申，?？聘呗氃盒２簧駷楸究聘咝！Ｊ聦嵣?，國家示范性高職院校建設計劃先后遴選的200所全國示范、骨干高職院校經過嚴格的遴選、建設和驗收，體現了雄厚的教學、應用科研實力和較高的社會服務水平，對所在區域乃至全國高職院校提升辦學能力發揮了示范、帶動作用。因此，有關部門應突破“一刀切”的思路，允許部分堅守高職教育陣地、辦學思想成熟、辦學實力優異的高職院校試辦四年制本科高職教育，授予合格畢業生相應的學位，并與更高層次的高等教育銜接，使學生在職業教育系統中獲得高級學位，增強了高職教育服務經濟社會的能力。

（二）推進高職院校管理體制改革

高職教育直接服務于區域和國家經濟社會發展和技術創新，支撐經濟增長和產業轉型升級。德國高職教育改革與發展的根本動力不是來自教育部門，而是來自經濟和就業部門。教育部門與就業部門、經濟部門、雇主組織的密切合作是德國高職教育舉辦體制的主要特點。教育不單是教育管理部門的領地，而應由就業部門、經濟部門、雇主組織等各方面力量共同參與，形成良性循環、協調發展的態勢。前文筆者對當前河南省高職院校舉辦主體的分布結構分析說明，中心城市政府有適應地方經濟社會發展需要舉辦高職院校的積極性和相應的財政能力，應當給予支持和鼓勵；省級業務廳局發揮自身工作職能的優勢舉辦相關專業科類的高職院校，體現就業需求部門對行業特色類高職院校人才科類、層次、數量的要求，符合國外職業教育改革動力來自經濟等部門而不是教育部門的共性趨勢。因此，應發揮省級業務廳局作為高職院校所屬行業管理部門的積極性和資源優勢，鼓勵舉辦行業特色類高職院校。國有（股份制）企業舉辦高職院校數量不多，說明河南省國有企業對人才與企業效益的關系認識模糊，國家法律的缺失和無力縱容企業坐享學校的人才培養成果。借鑒德國經驗，我國可以在企業參與高職院校教育教學方面出臺和完善法律法規，調動企業主動發揮對高職院校教育的指導和推進作用。河南省教育廳作為教育管理部門，可通過調研現狀和完善制度對高職院校主要進行宏觀管理，或通過提升職業教育管理部門的管理級別，擴大管理職權，增強政府對高職院校教育事務的協調能力。

（三）省級政府要承擔發展高職教育的經濟責任

高職教育屬于準公共產品，政府的相關職責是發展高職教育，為社會盡可能提供優質教育，滿足社會對高職教育的需求。目前河南省高職教育的經費來源主要有國家財政性教育經費、社會團體和公民個人辦學經費、社會捐贈經費、事業收入（主要是學費和雜費）以及其他教育經費，其中，國家財政性教育經費和事業收入是教育經費來源的主要渠道，國家財政性教育經費在總投入的比重保持在60%左右。河南省高職教育存在的主要問題是，河南省高等職業教育經費總量指標雖然在全國排名靠前，但由于生源規模較大，造成生均教育經費指標偏低，這項指標在全國排名落后。通過學習德國高職教育投入的經驗，我們可以細分中央、省和地方三級政府投資主體，對于省教育廳和其他業務廳局舉辦的省屬高職院校而言，省級政府是高等職業教育主要的投資主體，應在高等職業教育資金投入上發揮主渠道作用；中心城市政府應對所舉辦的市屬高職院校發揮辦學投資主渠道作用，承擔主要的財政責任；企業應加大在省屬、市屬高等職業教育投入方面的作用和力度，對自己舉辦的職業培訓直接承擔全額培訓經費。此外，應逐步降低直至減免向90%來自中低收入家庭的學生收取學費的比例。鑒于高等職業教育具有明顯的效益外溢性特點，中央政府應加大對河南高等職業教育的財政轉移支付力度，支持河南發展高等職業教育，促進區域間高職教育的均衡發展。河南省應充分利用這些政策“利好”，吸收和借鑒德國高職教育的先進經驗，積極探索舉辦體制改革，提高高職院校的辦學水平，為河南發展和中原經濟區建設服務。

［注釋］

①張建榮.德國高等職業教育的特征及其啟示［J］.高等工程教育研究，2006（1）：75-76．

②董大奎.德國FH教育及其在中國的實踐研究［J］.職業技術教育，2007（1）：22．

③朱紹中.德國高等專業學院辦學模式分析［J］.同濟大學學報：社會科學版，2000（6）：83．

④HRK nimmt Duale Hochschule Baden-Württemberg als Mitglied auf［EB/OL］.http://www.hrk.de/presse/pressemitteilungen/pressemitteilung/meldung/hrk-nimmtduale-hochschule-baden-wuerttemberg-als-mitglied-auf-955/，2012-04-24.

⑤楊玉寶.對德國“雙元制”職業教育的新認識［J］.比較教育研究，2002（3）：38．

⑥（美）漢斯·N.維勒.政府與市場——高等教育改革的競爭性范式［J］.戈鑫，譯.中國高教研究，2009（2）：36．

⑦陳瑩.對德國職業教育“發展動力”的研究［J］.河北師范大學學報：教育科學版，2012（5）：78．

⑧教育部.教育部批準的高等學校名單、新批準的學校名單（截至2013年6月21日）［EB/OL］.http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_634/201306/xxgk_153565.html，2013-06-27.

⑨河南省機構編制委員會辦公室.2011年度河南省直事業單位法人年度檢驗結果公示［EB/OL］.http://www.hnsbb.gov.cn/info/news/info/5872.htm，2013-09-29．