新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的保障機制

王嵐 朱靜然

新生代農(nóng)民工是指出生于20世紀(jì)八九十年代，年紀(jì)介于16歲到30歲之間，在城鄉(xiāng)從事非農(nóng)業(yè)工作的農(nóng)業(yè)戶籍人口。據(jù)統(tǒng)計，我國每年外出務(wù)工的農(nóng)民達(dá)1.5億人，其中約60%為新生代農(nóng)民工。新生代農(nóng)民工已經(jīng)逐漸成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主力軍。然而相關(guān)數(shù)據(jù)表明，新生代農(nóng)民工平均受教育年限僅為9.8年，且僅有9%接受過職業(yè)教育。因此，提高新生代農(nóng)民工的素質(zhì)引起了社會和廣大學(xué)者的關(guān)注。加強新生代農(nóng)民工的職業(yè)教育，不僅有助于加快新生代農(nóng)民工向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變的步伐，而且將有力地促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型升級與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一、完善法律法規(guī)及相關(guān)政策，為新生代農(nóng)民工職業(yè)教育提供政策保障

為了推動農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)工作的順利開展，中央及各級政府相繼制定和頒布了《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》《農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)雨露計劃》以及“陽光工程”等一系列政策和行動計劃。但各項政策在實施的過程中，由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的約束及配套的保障措施，新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的開展步履維艱。

（一）完善《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱《職業(yè)教育法》），依靠國家法律法規(guī)推動新生代農(nóng)民工職業(yè)教育

《職業(yè)教育法》指出：“職業(yè)教育是國家教育的重要組成部分,是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和勞動就業(yè)的重要途徑。”《職業(yè)教育法》有效地促進(jìn)了職業(yè)教育的法制化和規(guī)范化。但是，我國的《職業(yè)教育法》目前缺少針對農(nóng)民工職業(yè)教育的專項條款，導(dǎo)致農(nóng)民工職業(yè)教育由于經(jīng)費不足、管理體制不順，而產(chǎn)生了基礎(chǔ)設(shè)施落后和服務(wù)體系不完善等一系列問題，無法保障新生代農(nóng)民工對職業(yè)教育培訓(xùn)的時代性需求。

因此，筆者建議修訂《職業(yè)教育法》，增加關(guān)于農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)的專項法律條款，明確規(guī)定新生代農(nóng)民工接受職業(yè)教育和技能培訓(xùn)的目標(biāo)、地位、實施和管理等，從而依靠國家法律法規(guī)來推動新生代農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)的開展。具體到地方，可以由各省根據(jù)各行業(yè)的實際情況制定地方法規(guī)，明確實施細(xì)則，增強可操作性。同時，從法律層面規(guī)定企業(yè)在農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。如果企業(yè)拒絕對新生代農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)教育培訓(xùn)，就需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，從而以剛性制度加強政府的宏觀管理和監(jiān)督。

（二）改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，消除新生代農(nóng)民工接受職業(yè)教育的制度壁壘

計劃經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度是傳統(tǒng)就業(yè)制度和二元社會保障制度建構(gòu)的基礎(chǔ)。新生代農(nóng)民工雖然是城市里的工人，但無法享受城市的待遇，成為一個“雙重邊緣化”的群體。他們無法享受到城市舉辦的針對城鎮(zhèn)下崗人員的免費培訓(xùn)等職業(yè)教育培訓(xùn)。二元戶籍制度造成的新生代農(nóng)民工與城市居民的教育機會不平等，成為新生代農(nóng)民工接受職業(yè)教育的制度壁壘。因此，應(yīng)促進(jìn)現(xiàn)有的以戶籍制度為基礎(chǔ)的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”改革，形成區(qū)域一體化的職業(yè)教育體系，使新生代農(nóng)民工與城市市民一樣享有受教育的機會。

（三）完善新生代農(nóng)民工職業(yè)教育激勵機制，調(diào)動企業(yè)、培訓(xùn)機構(gòu)及農(nóng)民工參加職業(yè)教育的積極性

1.完善企業(yè)主動參與新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的激勵機制。政府應(yīng)制定相應(yīng)的激勵政策，如專項財政補貼、稅收減免、貼息貸款等，調(diào)動企業(yè)參與新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的積極性。這在提高企業(yè)的社會責(zé)任感的同時，又能促進(jìn)企業(yè)自身的發(fā)展。

2.整合民間培訓(xùn)機構(gòu)，積極扶持農(nóng)民工職業(yè)教育基地建設(shè)。首先，對現(xiàn)有新生代農(nóng)民工培訓(xùn)機構(gòu)進(jìn)行定期或不定期的檢查和評估，建立動態(tài)的淘汰機制，對不符合要求的培訓(xùn)機構(gòu)限期整頓甚至“關(guān)轉(zhuǎn)停”。其次，建立嚴(yán)格的新生代農(nóng)民工培訓(xùn)機構(gòu)準(zhǔn)入機制，按照公開、公平、公正的原則，運用面向社會招標(biāo)的形式，制定培訓(xùn)機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從而確保新加入的新生代農(nóng)民工培訓(xùn)機構(gòu)的質(zhì)量。再次，建設(shè)新生代農(nóng)民工職業(yè)教育基地。選擇一批設(shè)施齊備、師資優(yōu)良的機構(gòu)，通過政府財政支持和政策傾斜，建成一批具有示范性的、有一定規(guī)模的新生代農(nóng)民工職業(yè)教育基地，帶動農(nóng)民工職業(yè)教育水平的整體提升。

3.推行“職業(yè)準(zhǔn)入制度”，調(diào)動新生代農(nóng)民工參加職業(yè)教育的積極性。推行“職業(yè)準(zhǔn)入制度”，如規(guī)定新就業(yè)或者重新就業(yè)人員必須具有相應(yīng)的國家職業(yè)資格證書，已經(jīng)就業(yè)的新生代農(nóng)民工必須在三年內(nèi)保證一定的時間到職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)等。從制度上使新生代農(nóng)民工意識到如果沒有一定的素質(zhì)和技能就無法在城市立足，從而轉(zhuǎn)變觀念，主動參加農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)。

二、構(gòu)建多元化投入機制，為新生代農(nóng)民工職業(yè)教育提供經(jīng)費保障

經(jīng)費是新生代農(nóng)民工接受職業(yè)教育的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但從新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的經(jīng)費來源看，仍存在政府投入不足、企業(yè)投入不積極、農(nóng)民工自我投資能力弱等問題。因此，應(yīng)按照“誰投資誰受益”的原則，充分調(diào)動“受益者”（企業(yè)和新生代農(nóng)民工）投入職業(yè)教育培訓(xùn)的積極性，形成多元化的投入機制。

（一）加大中央及各級政府投入力度，為新生代農(nóng)民工職業(yè)教育提供核心資金保障

中央及地方政府對農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費投入正逐步加大。但相對于龐大的農(nóng)民工群體，這些培訓(xùn)經(jīng)費平均到每位農(nóng)民工身上，僅為100多元。新生代農(nóng)民工的職業(yè)教育屬于基礎(chǔ)建設(shè)范疇，具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，農(nóng)民工職業(yè)教育更多地表現(xiàn)為國家層面的受益。因此，政府經(jīng)費投入應(yīng)成為新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的核心資金。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工培訓(xùn)資金來源中，中央及地方各級財政僅占5%。這顯然對有效支撐農(nóng)民工的培訓(xùn)差距還很大，政府可以從以下四個方面著手增加相關(guān)財政投入：第一，增加新生代農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)的財政預(yù)算，并將之納入當(dāng)?shù)氐穆毥腆w系中。第二，提高對農(nóng)民工培訓(xùn)項目經(jīng)費的補貼標(biāo)準(zhǔn)，使每年農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費的增長略高于當(dāng)?shù)貏趧?wù)收入增長，并保證每年經(jīng)費到位。第三，中央及各級政府設(shè)立“農(nóng)民工職業(yè)教育基金”，專款專用，為支持符合要求的新生代農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)機構(gòu)的設(shè)立等給予一定的經(jīng)費補貼。第四，對參加職業(yè)教育培訓(xùn)的新生代農(nóng)民工實行經(jīng)費補貼或獎勵制度。

（二）多渠道籌措資金，構(gòu)建政府、企業(yè)、農(nóng)民工三方共同分擔(dān)的職業(yè)教育投資機制

在新生代農(nóng)民工自身投資教育能力很弱的情況下,可采取企業(yè)出資、政府補貼、農(nóng)民工支付部分學(xué)費的方式，多渠道解決經(jīng)費不足問題。第一，企業(yè)增加對新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的經(jīng)費投入。企業(yè)加強農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)從根本上說是其自身發(fā)展的需要，但作為一個經(jīng)濟(jì)組織，企業(yè)往往更看重短期的利潤。一方面，農(nóng)民工工作的穩(wěn)定性較差；另一方面，對新生代農(nóng)民工的職業(yè)教育培訓(xùn)因投資回收期長，使企業(yè)投資風(fēng)險加大。這些都使企業(yè)對新生代農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)有所顧慮，不愿意進(jìn)行經(jīng)費投入。筆者認(rèn)為，一方面，政府對企業(yè)支付的新生代農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費按照相應(yīng)比例給予補貼，鼓勵企業(yè)加大對農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費支持力度；另一方面，企業(yè)實行訂單培訓(xùn),使出資企業(yè)直接受益，投資的積極性提高。

第二，鼓勵新生代農(nóng)民工積極出資參加培訓(xùn)。由于收入有限，大部分農(nóng)民工無力承擔(dān)過高的培訓(xùn)費用。有些農(nóng)民工即使有一定的資金，但由于預(yù)期收入不明朗，他們也不太愿意拿出自己不多的積蓄來參加職業(yè)教育培訓(xùn)。因此，在制定政策的同時，還需要政府拿出一定的資金對農(nóng)民工進(jìn)行補貼；同時，實現(xiàn)培訓(xùn)支付方式多元化，對于部分經(jīng)濟(jì)困難的新生代農(nóng)民工，可讓他們提前支取培訓(xùn)費用，然后采用分期付款的方式逐步償還，從而使農(nóng)民工愿意出資也能夠出資參加培訓(xùn)。

三、建立多層次新生代農(nóng)民工職業(yè)教育機構(gòu)，為新生代農(nóng)民工職業(yè)教育提供組織保障

（一）加大政府主導(dǎo)的新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的覆蓋面

政府主導(dǎo)的新生代農(nóng)民工職業(yè)教育，即政府根據(jù)市場和農(nóng)民工的需求，制定培訓(xùn)政策、培訓(xùn)計劃，并由政府主管部門來組織和領(lǐng)導(dǎo)整個培訓(xùn)過程。目前已經(jīng)開展的“全國家政服務(wù)工程”、勞動力“雙轉(zhuǎn)移”培訓(xùn)等屬于此類培訓(xùn)。但總體來看，當(dāng)前政府主導(dǎo)的農(nóng)民工職業(yè)教育的覆蓋面仍需加大，尤其應(yīng)增加農(nóng)民工需求比較迫切的一些免費培訓(xùn)項目。

（二）充分發(fā)揮非營利性社會組織在新生代農(nóng)民工培訓(xùn)中的作用

非營利性社會組織包括各級各類公辦學(xué)校、公辦培訓(xùn)機構(gòu)和其他公益社團(tuán)組織，還包括工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會群眾組織。非營利性社會組織開展新生代農(nóng)民工培訓(xùn)有以下幾種主要形式：一是民辦公助，即由非盈利組組織提供經(jīng)費，政府提供政策支持。這一模式的典型代表，是經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾和亞洲開發(fā)銀行中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯敏博士等人創(chuàng)立的“富平家政學(xué)校”，它是北京規(guī)模最大的專業(yè)化現(xiàn)代家政服務(wù)學(xué)校。該校通過職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，培訓(xùn)了大量高質(zhì)量的家政服務(wù)人員，使許多來自貧困地區(qū)的新生代農(nóng)民工獲得了就業(yè)機會。二是充分發(fā)揮工會組織的獨特作用。工會可以憑借其最廣泛的組織網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，在農(nóng)民工職業(yè)教育保障方面發(fā)揮其獨特的作用。如深圳市總工會在農(nóng)民工中實施的“圓夢計劃”，為在深圳地區(qū)農(nóng)民工提供了5000多個免費職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)位，并組織了2000場次的農(nóng)民工素質(zhì)教育講座，農(nóng)民工職業(yè)教育開展得有聲有色。三是社區(qū)農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)。即建立由街道社區(qū)教育中心、社區(qū)培訓(xùn)學(xué)院、社區(qū)居民學(xué)校、駐區(qū)單位以及民間組織共同參與的教育服務(wù)平臺,從而在各街道、社區(qū)內(nèi)逐漸形成各類隱性的“學(xué)習(xí)圈”，為農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)搭建平臺。

（三）加強企業(yè)與職業(yè)院校合作，促進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)水平的提升

首先，職業(yè)院校培訓(xùn)重心下移。職業(yè)院校應(yīng)走下去，建立專門機構(gòu)，搭建企業(yè)和院校的溝通平臺，及時了解企業(yè)的用工需求和農(nóng)民工的多樣化需求，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進(jìn)步和勞動力市場變化，及時調(diào)整專業(yè)設(shè)置和教學(xué)內(nèi)容，加強特色專業(yè)建設(shè)，增強對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的適應(yīng)性。

其次，企業(yè)要有計劃地對新生代農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)教育培訓(xùn)，使農(nóng)民工與其他職工一樣享有接受職業(yè)教育培訓(xùn)的機會。同時，積極與職業(yè)院校配合，及時反饋企業(yè)對所需職工的素質(zhì)需求，由職業(yè)院校提供訂單式服務(wù)，建立符合企業(yè)實際情況的、特色化的新生代農(nóng)民工培訓(xùn)項目。