大學權力規約問題的制度性困境

潘藝林，蔣冬梅

(1.華東理工大學 高教所，上海 200237;2.上海出版印刷高等專科學校，上海 200093)

我國新一屆政府提出要“加快建設社會主義法治國家”，為完善中國特色的現代大學制度提供了最佳時機，也使大學制度研究再掀熱潮。教育學學術界不斷涌現出新的真知灼見，但對制度的規約對象問題，特別是制度規約對象由下層向權力上層的轉型問題，還沒有足夠的重視和研究。這與《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》強調“完善中國特色現代大學制度”以來制度攻堅的現實需要很不協調。既成制度對人的行動具有規范、約束作用。這種規約作用能否生效，是制度有效性的標志，而規約對象是誰，往往從根本上決定著制度的性質。如果制度規約對下不對上，則與傳統的君臣關系無異。對下管制過死，而對上約束乏力，是中國現有大學制度的根本問題，也是現代大學制度建設的關鍵障礙。

一、中國大學的現有制度對下管制過死

中國大學制度的研究現已深入到組織層級的分析，明確認識到大學基礎組織結構的建構是建立現代大學制度的一個重要方面［1］。在基礎組織結構中，最基礎的層次當然是教師，而各個層級的各種制度最終都是指向和規約教師的(學生的管理制度除外)。在大學教師的眼里，中國大學現行的制度幾乎都是為上層管理下屬提供方便的。一線的普通教師作為下層只能被動地接受管制，一般不能有不同意見。

高校的職稱評定、工作量津貼評定、激勵津貼考核、卓越津貼考評、崗位職級調整等，都在一定程度上淪為權力操控下屬的各種各樣的方便易行的有力手段。繁瑣的管理，以及不確定的權力干擾和各種人為因素，使高校教師心力交瘁。有的教師海外歸來，在近五年左右的時間中，一直把相當一部分精力花費在填表上，而且發現“幾乎所有朋友與同事也都在忙于表格大戰”，成了“填表教授”［2］。在中國的大學里，這的確是司空見慣的尋常事。填寫各種表格，不只是在工作量上加重了教師的負擔，重要的是，這種表層的負擔，經常潛藏或掩蓋了更深層次的負擔，那就是教師們過重的工作壓力、晉升壓力、經濟壓力、心理壓力、精神壓力等深層次的焦慮。在焦慮已經成為社會的普遍心態的“全民焦慮”或“普遍的社會性焦慮”的背景下［3］，大學教師的焦慮更重，特別是本身有著憂國憂民等知識分子情結的部分教師，其內心的焦慮與痛苦糾結，是難以言表的，其心境早已被攪擾得無法寧靜。一項大型調查發現，在涉及高校內外制度的評價中，滿意度水平最低的包括科研資助、獎勵和人才項目等外部體制，以及學術考評、晉升、福利待遇和無關學術的各種紛擾等高校內部制度。高校教師大量時間和精力被各種申請、匯報、跑項目以及考評等瑣碎事務所侵占。學者為之犧牲的并非僅僅是時間，而是它為心境所帶來的擾亂、情緒的跌宕起伏和學術思考的時斷時續等“學術研究過程的大忌”［4］。

二、中國大學的現有制度對上約束乏力

表面上看，中國大學里方方面面的管理和運作，都有林林總總的制度，一些規則或程序已顯得過于嚴格、過于繁雜，缺乏必要的靈活性和自由度。以財務制度為例，有嚴格的管理和監督，對一般教師來說，即使自己負責的項目經費，理論上是由自己支配的，但報銷手續極為繁瑣，報銷過程極為麻煩。其實，整套制度對權力部門而言，是相當靈活的，因此是相當方便的。有一定級別的領導簽字后，白條子也可以提取現金。行政權力才是最終的裁判和至上的規則。

現有制度給人的感覺是，行政權力的身影在大學校園里無處不在，其運作之精妙在于:講理也不講理，有規則也沒有規則，因人而異，看人下菜碟。在大學里，培養方案的修訂是很嚴肅的大事，表面上看有嚴格的程序，需要經過無數次會議研討，但實際上，在一些學校仍是由長官在主導，學科方面的教授往往只得無奈地表示“服從領導決策，尊重群眾選擇”。人事方面的安排與變動更是如此。一年一度的考核制，2～3年一次的聘任制，各式各樣的津貼、補助、獎勵、激勵制度，各式各樣的薪級調整制度等等，已經形成了嚴密的、強有力的、無處不在的網絡，使得下層的生殺大權、資源渠道乃至家庭福利(如孩子入園費用的報銷)之類全由上層或中層掌握，上層對下屬幾乎有無限多的“管、卡、壓”機會。管理制度是必要的，問題在于對上層即管理者沒有相應的有效約束。管下不管上，無法對上面的權力形成實質性制約。

(一)中國大學的上層沖破制度和管制下層的辦法太多

在規則與制度面前，權力總是得心應手，游刃有余。辦法很多，花樣翻新，頻頻出現的種種委員會是常規的辦法。加上那些為上層權力所操控且已成“制度”的教授會、學術委員會、學位委員會之類，幾乎所有的制度已淪為權力的工具，而制度原本是重在約束權力的。

隱性制度“放水”是另一類辦法。大學的顯性制度(各種明確規定的法律、政策、法規等)似乎看不出問題，但如有的教授看到的［5］，日益復雜的顯性規定背后，是真正起作用的隱性制度的“放水”現象。經過多年的制度建設和傳統的積蓄，高校權力的上層不僅擁有顯性的制度的網絡，而且，他們往往還擁有比顯性網絡更強勁的“隱性”網絡，那就是在權力行使過程中真正發揮作用的隱性制度或潛規則，即所謂“圈子”的優勢，越是上層的權力擁有者，圈子越大越有力。“中國的社會問題產生的主要原因大多因為潛規則在起作用，即‘圈子’，即使責任人被追究了，不合法制度改進了，只要圈子沒有改變，仍然會影響甚至控制著事情原來的運行方式;另外的責任人會另起爐灶，重新再來，合理的制度仍然按照圈子的規則重新進行下有政策的演繹。因此周而復始，中國的圈子帶領著中國社會前仆后繼。”

(二)各種制度都能被無規約的權力解構

高校學緣結構近親繁殖問題長期受到批評，但一直未能解決。它強化著圈子效應，使得大學中上層掌權者往往擁有根深葉茂的圈子，常常能夠有效地解構制度，包括換屆制度、負責人制度、干部考核制度、民主測評、院校議事規則等，都能輕易地解構，結果是如下種種問題的暴露。

換屆制度無法規約權力。對高校上層權力的制約問題，關鍵已不在通行多年的換屆，它和“取而代之”的傳統沒有實質性區別，只是權力更替而已。不通過元制度創新，就無法有效解決權力的規制問題。對中國高校的圈子問題，僅用換屆是不能解決的。2013年6月，浙江大學新校長林建華上任之際，一些校友公開反對上級部門的任命，討論在媒體上廣受關注。政府欲任命一位大學校長，遭遇了圈子的阻抗。在法治環境下按制度運行，出現這種“群體性”抵制本來是正常的。然而，反對者的理由中，流露出圈子這種潛規則的濃厚痕跡，卻值得重視。其“理由”有三，第一條就是“浙大作為一所116年歷史的名校，積淀深厚，有著鮮明的文化傳承，并被校友代代相傳。林建華先生的背景與浙江大學、浙江無任何交集，顯然在短期內難以了解和體認浙大文化之內涵……”反對者還歷數該校歷任校長與此校的熟悉程度，但很顯然，字里行間流露出圈子的過于重要，其實質是擔心此校長的資歷進入不了這個大學校內外大大小小的圈子，擔心會因此影響資源的競爭與獲取。該校校友們為一校之私利的訴求也許無可厚非，轉型期的西方大學似乎也越來越私字當頭了，對個人功利的自私追求，致使學生遠離教育過程，這早已是困擾美國教育的“核心問題”［7］。可這里的問題在于，如果大學依法辦學，按制度而非圈子的規則行事，一個校長的變更，豈會這樣引人注目。

負責人制度難于找到責任人。浙江大學新校長人選的討論，已顯示了負責人制度是如何通過進入或建立圈子而解構制度的。現行的負責人制度解決了以前責任不到人的部分問題，但事實上，責任不到人的問題遠未得到真正解決，許多問題一旦出現，往往仿佛是各部門、各官員都在負責，實際上當事人卻找不到任何人負責。普通教職工遇到了權力的管卡壓，理論上是可以找各種相關機構或人員申訴，甚至也可以訴諸法律，但事實上，無權勢、無圈子的普通教職工，根本無力討回公道，因為上層掌權者圈子強大，早已有了“制度保障”。可見，制度必須解決保障誰、約束誰的問題，這是元制度創新的根本目標。

對高校領導干部的考核制度不足以規約權力。高校的上層權力不是絕對沒有監管。對上也有制度，也要考核，甚至還有看似嚴密的紀檢監察審計體系(這種體系很有完善和加強的必要)，而關鍵在于，這些遠遠不足以規約權力。因為，這種看似嚴密的體系本身，遵循的依然是“管下不管上”的邏輯。這種制度仍然是由上級控制的某種對下管制的工具。上級總是還有更上一級。因此，一個掌權者是否合格，最終還是取決于他的上級，基本上屬于“少數人操控”。否則，很難解釋為什么有的校長(書記)近乎年年升遷，最后才發現是腐敗瀆職敗類。

干部民主測評制度客觀上也是為權力上層提供方便。現實中，上級以“群眾意見”為由把一些校長、處長請下臺的事例也有。這看似下對上的制約。實際上，在各種各樣美妙的言路里，群眾意見只是可選擇利用的一個方面，并不總是能受到重視，何時管用，還得看上層的意思。如果上層有意保留某位“長”，群眾意見再大，也無濟于事，只有民意碰巧契合了上意，才管用。因此，民主測評制度也未能在約束權力中發揮應有的作用。

議事規則同樣無法規約權力。2011年4月以來，應教育部要求，一些大學紛紛出臺各個層次的議事規則或決策程序，以“防止個人或少數人專斷”。這本來是現代大學制度建設的重要舉措。然而，這些規則執行與否都由在上者決斷。事實上，幾年過去了，這些規則要么形同虛設，要么不便落實，要么漏洞太多而大有空子可鉆。這一新的舉措能產生的效果，也只是為權力上層提供方便，與約束權力的初衷是背道而馳的。

三、結論與討論:營造學術公民文化，推進制度規約對象由下層轉向權力上層

對權力的監管沒有形成制度，沒有成為常態，結果只能像社會上許多領域的問題一樣，靠運動，靠偶然，誰撞到槍口上誰倒霉。高校上下誰都不把制度當回事，自然培養出各式各樣的僥幸心態，自然形成對制度的集體無意識。政治上常常討論的民粹主義則是其根源。出路在于告別對制度的集體無意識，營造學術公民文化并消除民粹主義殘余。

(一)告別對制度的集體無意識，讓制度化為規約權力的力量

中國文化傳統重視實體正義，輕視程序正義，因此，有人指出，中國人對宋江坑蒙拐騙不予譴責，沒有道德質疑，對集“偵查官、起訴官、大法官、執行官”四任于一身、如此專制、恣意的包公崇拜千年有余，認為“只要目的合理，即可不擇手段”［8］。這種傳統對規矩(制度)呈現出明顯的“集體無意識”。更有人指出，中國人并沒有因為經過了“文革”的傷痛而變得尊重法制，尊重規矩，“尤其當眾多的管理者都是在‘無法無天’的環境中成長并仍迷戀于不受約束權力的時候”［9］。

中國大學內部也是這樣，對制度(特別是顯性制度)的忽視相當普遍。一位知名的大學校長的觀點很有代表性，他說，“讓什么改革都在法律法規內進行，肯定不現實”［10］。任何制度都不可能盡善盡美，關鍵的問題在于，是根據變化了的情況及時修訂制度，還是先行動再改變制度?這其實是人治與法治在行動上的分水嶺:變革先指向顯性的制度還是具體的行為。

事實上，中國大學顯性的制度無限“疊加”，制度越積越多，不但沒能解決權力的制約問題，反而為權力的上層所解構，給權貴大開方便之門，給權力的尋租留下太大的空間。這些年高校出現了各種腐敗現象，包括經濟上的、道德上的、學術上的各種腐敗，行為者幾乎都用“制度”在遮掩著，實際上是腐敗者鉆了制度的空子。如果不從出發點、著眼點、針對性等根本上著手，不進行元制度創新，單純疊加的制度，對下層來說，雖已密不透風，對權力上層而言，則空子會越來越多。

可喜的是，一些教育學學者深刻認識到，“改革應當在法律與法規的規約之下，尤其要遵循一定的程序”，強調不能因為實質的正當性，就忽略過程的正當性，“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別”，因此，完善中國特色的現代大學制度，需要“良法善治”，需要遵從制度之治、規則之治、法律之治(慶年，2012)。這就急需探索，如何真正擺正制度的位置，讓制度首先化為規約權貴的力量?

(二)營造學術公民文化，消除民粹主義殘余

30余年來先行的經濟改革和市場發育之后，應當是文化建構和社會培育，尤其是公民社會的培育，以使中華文明現代轉型真正步入理性推進的軌道［11］。在中國社會由臣民社會轉向公民社會這個過程中，大學有責任發揮引領作用，首先是大學自身營造學術公民文化。大學教師是大學里的學術公民，而不是大學的子民、臣民，在大學內部營造公民文化，放棄臣民文化，才能真正顛覆對下不對上的“制度”，使制度真正有所創新。公民文化包括志愿精神、人本精神、法治精神、自治精神等內涵，公民文化及其價值觀構成公民社會(Civil Society)的文化特征，它與民粹主義迥異。

典型的民粹主義如歷史上的魏瑪共和國，通過民主選舉把希特勒選上臺，而那個民選的獨裁者緊接著就把法治體系廢除了。作為多元民主的敵人，民粹主義與多數暴力或專制獨裁具有復雜的關聯，它有著本能的反制度傾向［12］。民粹主義對大學制度的解構，主要通過大學內部的造神運動，借助只有“人民”沒有“公民”的土壤而實現的。

多年來，民粹主義的造神運動、領袖崇拜向大學內部的遷移若隱若現，經過評估、選拔、培養“拔尖創新杰出人才”等運動式的運作，使本應為學術公民治理的高校變成了政治上的“精英政治”模式，不在制度范圍內行使權力的慣性非常大。在一些大學多年的造神運動中，一些“以民主為名的政治運作”帶來的，卻是庇護主義、特殊主義等與民主價值背道而馳的東西，不同于正式的民主制度規則。在資源配置和隊伍建設上，民粹主義的造神傾向特別明顯，表現為片面強調向“拔尖”的傾斜，往往不夠重視在教學、科研和管理等平凡崗位上的默默奉獻者。對此，國家早已有所意識，并明確了均衡發展方向，要求教育資源向中西部傾斜等政策的出臺，就是試圖對宏觀層面的造神運動有所校正。2009年全國人才培養模式創新實驗區的目標，就不僅指向拔尖創新人才，而是明確提出并強調滿足“人才多樣化和應用人才”培養的需要。這是一個大的轉向，試圖直接校正各校內部的造神運動，其目標定位由拔尖創新人才轉為“養育引領社會進步的多種人才”［13］。只是，民粹主義強化了中國大學的臣民文化、子民文化，面對民粹主義這個“揮之不去的夢魘”，面對專制等級制度的殘余，通過學術公民的培養，將民粹主義這種反制度的力量消解或整合進大學治理的制度范圍內，是現代大學制度建設的一項極其艱巨的任務。

大學是學術共同體，是學術公民安身立命之所，學術公民的尊嚴不是權貴用民粹主義就能恩賜的，只有用制度保障。這是因為，民粹主義往往依賴只有“人民”而無公民的土壤，在嘩眾取寵的群眾氛圍中，使集體非理性得到最大程度的呈現，其“人民”只是建構出來的概念。它本能地仇恨個性、個體、個人權力，不管是富人的還是窮人的，它所崇揚的整體主義價值與現代法治所維護的個體價值與個人權力是格格不入的［14］。抽象的人民概念，在高校內部最明顯的表現是曾發揮過積極作用的教代會、教授會、學術委員會等折中性的自治組織，“折中性也意味著過渡性”［15］。這種代表制度若不加以完善，必然只崇揚整體主義的群體，無視作為個體的學術公民。結果，作為個體的學術公民，如果想像傳統知識分子那樣，在學術規則下默默耕耘，只為學術貢獻，就可能無法進入圈子加入現行的所謂“團隊”，這就可能被民粹文化視為異類精英，進而失去必要的資源、職位與尊嚴。無疑，好的制度，良法善治才能保障自尊自重的教師享有尊嚴，惡的制度則可能迫使有尊嚴的教師喪失尊嚴。

法治是現代國家的最佳治理方式，這在世界范圍內已成共識。“法治先要治官，治官先要治權，治權就是要將權力的運行納入法治的軌道。”［16］國家治理如此，大學內部的管理也應如此。現代大學制度的構建與完善，如果不能去行政化，那就必須用制度有效地約束行政權力。約束行政權力的制度應是大學里最基礎、最強有力的制度，在此前提之下，大學的管理才能以人為本:以教師為本，以學生為本。如果制度約束總是對下不對上，掌權者固守封建統治觀念，一心想著整治、對付下屬，那么，引進再好的制度，建設再多的制度，也是于事無補的。

［1］王英杰.大學基礎組織結構的建構:傳統與創新［J］.探索與爭鳴，2013，(6):4.

［2］陶東風.高校改革與填表教授［J］.科學中國人，2003，(9).

［3］孫沛東.中國式焦慮的婚姻縮影［J］.探索與爭鳴，2013，(5):27.

［4］閻光才.讓高校學人“靜下心來做學問”［N］.光明日報，2013－07－10(16).

［5］溫儒敏.大學應該回歸其本義［N］.光明日報，2013－06－12(5).

［6］劉亞榮.打破中國公共問責制無法推行的瓶頸［N］.社會科學報，2013－07－11(1).

［7］David F Labaree.How to succeed in school without really learning:the credentials race in American education.New Haven＆ London:Yale University Press，1997.p.292.

［8］郝鐵川.世人對宋江坑蒙拐騙為何不予譴責［N］.社會科學報，2012－11－01(8).

［9］陳四益.規矩［J］.讀書，2012，(9):封二.

［10］柳 泉.創新教育“元制度”視角［J］.中國培訓，2011，(8):49.

［11］金 岱.論社會凝聚與文化邏輯［J］.學術研究，2013，(2):139.

［12］［14］林 紅.馴服民粹:現代國家建設的征程［J］.讀書，2013，(7):26.28.

［13］潘藝林.人才培養模式創新的目標與路徑思索［J］.中國高等教育，2009，(23):36.

［15］王曉華.校友會與大學的自決權［N］.社會科學報，2013－07－18(4).

［16］完顏平.規則就在路上［N］.光明日報，2013－06－20(3).