德國城市化對我們的啟示

河南省財政廳政策研究室 王銀安

1871年，德意志諸邦王室和高級軍事將領擁立普魯士國王威廉一世為德意志皇帝，建立統一的德意志帝國，德意志從一個松散的邦聯體變成一個聯邦制國家。經過100多年的發展，德國完成了工業化、城市化任務，成為高度發達的工業國，城市化水平于1996年達到94.6%，形成以中小城市為主的城市化格局。目前，德國經濟總量居歐洲首位、世界第四位。德國城市化歷程中累積的經驗，對我國具有很強的借鑒和啟示意義。

一、德國城市化的特點和經驗

1.以中小城市為主。德國有8200萬人，共有2065個城市，百萬人以上的大城市只有柏林、漢堡和慕尼黑三個，約占總人口的7.7%;50萬～100萬人的大城市9個，約占總人口的6.7%;10萬～50萬人的中等城市71個，約占總人口的18.5%;其余1982個均為10萬人以下、2000人以上的小城市，約占總人口的58.3%。另外700多萬人居住在不超過2000人的村莊，約占8.8%。數據表明，德國的人口城市化率很高，但集中于大城市的少，大部分人口定居在中小城市。

2.城市功能強大。德國注重城市基礎設施建設，許多50萬人以上的城市都有地鐵和有軌鐵路，即使幾千人的小城鎮，大到銀行、商店、郵局、消防隊和醫療機構，小到休閑椅、停車場和公共廁所，甚至殘疾人無障礙通道、馬路的自動收費設施等，都一應俱全。上百年的老屋都安裝了現代化的衛生、供暖等設施。無論大城市還是鄉間小鎮，居民都能享受到方便的公共服務。

3.產業基礎堅實。德國的城市全部靠產業支撐，由產業拉動，并依產業擴大而擴大，每個城市要么工業發達，要么商業服務先進，要么是金融中心，或者由文化旅游業支撐，或者由大學支撐。德國不追求我們所謂的門類齊全、結構合理，但每個城市都有特色，都有產業作支撐。

德國重視中小企業發展，支持中小企業在中小城市發展。而小城鎮則是農業、林業、飼養業、手工業及服務業的集群地，加上大量的中小工商企業和服務業，創造了大量的就業崗位。聞名世界的腕表品牌制造商格拉蘇蒂有限公司就在只有2500居民的小城格拉蘇蒂。

德國的城市規模不太受行政的影響。除柏林、漢堡、不來梅等三個市州外，其余13個聯邦州中，只有6個州的首府是本州最大的城市。原西德的首都波恩就是只有30多萬人的中等城市。

4.城鄉一體發展。德國一直努力為城市和農村創造同等的生活條件，推動大中小城市和農村全面協調發展，村莊城鎮化、城鎮村莊化。社會保障不分城鄉，基礎設施建設城鄉同步，完善的社會保障體系和基礎設施，使人們的醫療、教育等基本需求可以在本地解決。良好的道路和公共交通設施以及汽車的普及，使農村與城市緊密聯結。許多人在城市工作而在鄉村生活，一些農場主也在農閑時去城市居住。農民不再是一種身份，而是一種自由選擇、高技術含量的職業;農村不再是落后的代名詞，而是城市的組成部分。

5.城市建設與自然相協調。德意志民族崇拜大自然，森林意識強，無論城市還是鄉村，都重視資源的節約利用，注意保護自然景觀。在聯邦《建設法典》中，環境保護占據重要地位，有單獨的條款要求保護環境、保護自然、保護自然景觀等。如要求規劃任何建設項目都要保證綠地在總量上不減少;絕不允許不經處理的污水排放等。德國城市建設嚴格遵守《建設法典》，使建筑物與大自然渾然一體，相映成趣，形成藍天覆蓋綠地、綠水纏繞青山、森林掩映城市的美好景觀。德國的環保和平運動，也推動了城市建設與自然相協調，使廣大城鄉充滿自然田園風光。

6.注意保護人文景觀。德國人注重人文，講求質量及建筑美，珍愛和保護先人留下的建筑瑰寶，注重傳承城市文化特色。聯邦也制定了城市建設補貼法，用于保護部分傳統建筑和文化標志，使每座城市都有自己的身份和特色，不同城市給人不同的生活感受。目前，德國保存有2萬多座古城堡，走進每一個城市，巍峨高聳、銹跡斑駁的教堂和老建筑，都在向你訴說著過去;結實的石板、水泥板等鋪就的人行道，使你感覺特別踏實、厚重。

7.人口分布不均衡和逆城市化、再城市化。德國的城市是隨著工業化而自然形成的，人口隨就業而流動，人口分布隨經濟發達程度和功能分工不同而很不平衡。城市密集的萊茵河和魯爾河畔工業區人口超過了1100萬。其他人口稠密的地區還有法蘭克福、美因茲等大城市所在的萊茵—美因地區、萊茵—內卡河流域的工業區、以斯圖加特為中心的經濟區以及不來梅、德累斯頓、漢堡、科隆、萊比錫、慕尼黑和紐倫堡等城市及附屬區。而在北德低地的草原和沼澤地區、原東德地區、巴伐利亞林區的大部分則是一望無際的綠色原野，人煙稀少。人口密集區大城市、小城市相連，而人口稀少區則滿眼牧草和林地。

20世紀90年代，很多人搬到城市邊緣居住，再加出生率下降、人口減少，造成城市人口流失，德國出現逆城市化現象。進入21世紀后，德國開始“再城市化”，人口又有從農村向城市、從落后地區向發達地區流動的趨勢。2001～2012年，德國人口持續減少，而50萬人以上的大城市人口絕大部分都有不同程度的增加。

二、德國城市化格局的背景和原因

德國城市化模式的形成，既是其社會意識、民族傳統的結果，也是其城市管理能力、管理水平的體現，更與其資源稟賦相關。

1.土地資源豐富。德國國土面積35.7萬平方公里，是河南省的2.14倍，而人口只有河南省的77.8%。德國處于中歐平原，農業和林業占國土面積的一半以上，其中農業用地1670萬公頃，林業占地1100萬公頃。農業用地中，耕地占70.5%，永久綠地(包括坡地和草場)占28.3%，果園苗圃等占1.1%。德國人以肉食為主，食用糧食很少，基本上靠進口，沒有糧食安全的壓力，大部分土地被森林和牧草覆蓋，耕地基本處于休耕養護狀態。

土地資源豐富，使德國在工業化、城市化過程中有充分的發展空間，不存在突出的人地矛盾，得以形成以中小城市為主的發展模式。

即便如此，德國仍十分重視保護土地，不允許亂占土地。《建設法典》明確提出，“要盡可能地節約和珍惜土地資源，只有在必要的情況下才可將農業用地、森林和為居住服務的用地轉為他用。”

2.地方自治能力強。德國起源于歐洲中部使用德語的邦國，包括300多個政治實體(甚至一度存在1000多個)，其中有些是王朝貴族領地，有些為教會領地，有些是神圣羅馬帝國時期形成的帝國自由城市。共同的語言、共同的利益，使這些邦國逐漸聯合起來，形成統一的德意志民族，民主、自治的理念也同時扎下根來。德國統一后，在各邦國基礎上整合為13個聯邦州和3個市。各州及地方自治意識強，居民鄉土情懷濃，以建設家鄉、美化家園為樂;各地擁有相對獨立權，傳統上獨立發展，容易形成良性競爭、競相發展的局勢。民主自治的體制，使居民在城鄉建設中擁有發言權甚至決定權，避免了城市建設中的大拆大建行為。

3.注重法治。作為地方高度自治的聯邦制國家，法治和自治同等重要。為規范建設、發展，德國建立了完善的法規體系。聯邦層面的法律文件主要有《建設法典》及配套法律《建設法典實施法》、《空間規劃法》及配套《空間規劃條例》;還有一些針對專項規劃的法律法規，如《土地征收法》、《循環經濟與廢棄物處置法》、《能源與天然氣供給法》、《聯邦自然保護法》、《聯邦水利法》等。在聯邦層面的規劃建設法律基礎上，各州也制定本州相關的法律。在城市建設中，任何活動都必須服從國家建設法典和州立法規的要求，任何建設項目必須滿足相關要求后才能得到許可。

4.對落后地區給予支持。第二次世界大戰后，聯邦為促進南方地區的發展，不僅加大財政轉移支付力度，還布局了大量的機械、電子、汽車等新興產業，使南方的巴伐利亞州、巴登-符騰堡州經濟迅速崛起，城市基礎設施、生態環境等顯著改善，城市化水平快速提高。從20世紀50年代起，聯邦對特別落后的東部農業區及邊境地區納入中央財政平衡政策范圍，采用投資補貼、撥款、農產品價格支持、低息貸款、信貸擔保等措施，改善農村投資環境和基礎設施，逐步縮小城鄉差別。聯邦政府還特別建立了支持小村鎮發展的援助機制，每年從大都市提取定量資金進入“國家補償庫”，專項支持小村鎮建設。東、西德統一后，為加快原東德5個州的發展，聯邦政府實施了著名的貨幣、經濟和社會三大聯盟計劃，不僅為5個州及其地方政府支付了累計達700億馬克的債務，而且每年給予520億馬克的轉移支付用于基礎設施建設。

為了保持各地區經濟的均衡發展，德國在分稅制的基礎上進行橫向和縱向的稅收平衡。橫向稅收平衡主要是以各州居民平衡稅收為標準進行比較，富裕州的營業稅要拿出一部分調劑給貧困州。各州內部也進行橫向稅收平衡。東、西德統一后，原西德各州新征7%的統一稅(所得稅附加)來援助東部發展。

大力扶持高校和科研活動也是德國城市化成功的重要因素。在優惠政策補貼下，東部城市生活成本降低，并形成了優質的教育資源，吸引年輕人來這里學習生活。有了旺盛的人氣，地區才有旺盛的需求;教育科研成果也可以有效轉化成企業產品，拉動經濟發展。

三、德國城市化對我們的啟示

德國的城市化是人與自然和諧發展、以改善人的生活質量為目的城市化，是城鄉一體、高質量的城市化，是符合德國國情的城市化。我們推動新型城鎮化，也要借鑒德國的經驗，探索符合中國國情的城鎮化模式。

1.把產業發展放在第一位。城市是產業發展的結果。推動城市化要始終把產業發展放在第一位，城由產業支撐，人隨產業集聚。

2.注重城市功能建設。人由農村向城市集聚，是為了提高生活質量。城市不在大小，而在功能是否強大。只有基礎設施完善，管理水平高，城市的服務功能強大，才能滿足市民的生活需要;城市功能不全，不能滿足人們的需要，必然產生城市病。因此，我們要注重完善基礎設施，提高城市管理水平，以提高市民生活質量為目標，健全城市功能。

3.慎重選擇城市化道路。人隨工業化而向城市集聚是一個自然的過程，所有國家的城市化都伴隨著人口大規模由農村、農業地區向新興地區遷移的過程，城市規模的大小是社會自然選擇的結果。無論美國為代表的城市化還是德國為代表的城市化，都在城市化任務完成后形成了人口集中的城市帶和大片良田相連的農業主產區的明顯分工。而我們人為阻斷了人口由農村向城市集聚的過程，又忽視城市的功能建設，致使產生環境污染、交通擁堵等城市病，才產生了優先發展大城市還是中小城市、走以大城市特大城市為主還是以中小城市為主的城市化道路的爭論。

其實，追求高質量生活的要求使人向往中小城市的閑適，高度發達的現代交通也使中小城市成為部分市民的選擇，發達國家逆城市化現象正是這種表現。但從我國人均耕地少、糧食安全任務重的國情看，在糧食主產區不宜走以中小城市為主的城鎮化道路。發達國家走過的路表明，由農業社會進步到工業社會，農業主產區的人口也必然隨之轉移出去，流向城市和新興發展區。我們現在的農業已經飽受化學污染之苦，如果再在沃野占用良田，或許只有轉基因才能暫時保證民族的生存。

可選的道路似乎只有一條:先把已經從農村轉移到城鎮主要是發達地區城鎮的人口固定下來，通過制度安排將他們的供養人口也遷過去，補上人為阻斷的人口遷移之路，減輕農業主產區的人口壓力;剩余的多余人口再根據發展情況向本地縣城、省城或者外省轉移，最終完成城鎮化任務。

城市也有規模效益問題，具體城市規模能發展多大，讓市場去決定。但是，所謂大批外出打工人員回鄉創業、實現家門口就業、就地城市化的觀點是違背工業化、城市化發展規律的，絕非正確選擇。

4.把環境和自然資源保護放在重要位置。從某種程度上說，發展和建設城市就意味著對自然環境的破壞，而這與人改善生活質量、提高生活水平的目的是相背離的。因此，我們推動新型城鎮化必須借鑒德國的經驗，把環境和自然資源保護放在重要位置，把保護環境、保護自然作為提高生活水平、改善生活質量的重要手段，城市規劃要以自然和環境為背景，建設城市要首先考慮如何保護自然和環境，建設與自然和環境相和諧的城市。

5.注重城市文化建設。文化是城市生活的重要內容，是一個城市與另一個城市相區別的標志。一方面要保護已有城市文化，把已有文化發揚光大，成為城市名片;另一方面要倡導新文明，以公共文化設施為載體，積極服務市民，形成新的城市文化。

6.人口轉移與產業轉移并重。在工業化、城市化過程中，新城市伴隨新興產業而興起，老城市經歷結構調整的陣痛而新生，人口隨產業發展而流動，這是發達國家的經驗。作為后發地區，也只有積極創新才能迎頭趕上。而我國在新一輪發展過程中，后發地區不是積極創新，依靠新興產業謀發展，而是試圖走捷徑，把所謂“積極迎接發達地區產業轉移”作為重點，導致接過了包袱，甚至引狼入室，造成對當地自然資源的掠奪和環境的破壞。這是明顯的短視行為。試想，真正有潛力、有前途的項目會轉移嗎?因此，在城鎮化戰略上要堅持產業轉移與人口轉移并重。首先是讓已經轉移就業的人口完全轉移出去，進入就業城市，其次是發達地區產業向后發地區擴散，帶動落后地區發展。落后產能、將淘汰的項目應按市場規律予以升級或淘汰，絕不能以產業轉移的名義轉向落后地區。

7.正確看待逆城市化。逆城市化是在城市功能缺失的情況下，人們追求高質量生活的選擇，而不是對城市化的否定。我們的國情也不允許在郊外建設大片別墅，不允許將沒有進城的農村居民固化在農村。我們應借鑒發達國家的經驗教訓，完善提升城市功能，加快新型城鎮化進程。

［1］德國聯邦統計局網站。

［2］中國外交部的德國國家概況。

［3］維基百科《德國城市列表》。

［4］丁聲俊:《德國小城鎮的發展道路及啟示》，載于《世界農業》2012年第2期。

［5］王勝才、柴修發:《德國城市化的經驗與啟示》，載于《安徽決策咨詢》2002年第1期。