高等學(xué)校學(xué)生參與權(quán)比較研究

錢春蕓

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，蘇州215006)

高等學(xué)校學(xué)生參與權(quán)比較研究

錢春蕓

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，蘇州215006)

在傳統(tǒng)的高等教育理念中，高校學(xué)生一直被當(dāng)做管理的對(duì)象而非現(xiàn)代意義上的高等教育的主體，導(dǎo)致我國(guó)高等教育與世界先進(jìn)水平差距甚遠(yuǎn)。究其實(shí)質(zhì)，學(xué)生參與權(quán)的缺失是阻礙我國(guó)高校民主法治進(jìn)程和現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)主要原因。文章從學(xué)生參與權(quán)的概念入手，考察了我國(guó)高校學(xué)生參與權(quán)的現(xiàn)狀，引入不同國(guó)家、地區(qū)學(xué)生參與權(quán)的立法實(shí)踐和司法實(shí)踐，從中發(fā)現(xiàn)了兩者的差異，并由此提出了完善高校學(xué)生參與權(quán)的途徑。

高校學(xué)生；參與權(quán)；比較

“我們可以肯定的說，在中國(guó)的傳統(tǒng)中既沒有自治權(quán)之說，也不存在學(xué)術(shù)自由的思想；同時(shí)，也沒有一處可以稱得上是大學(xué)的高等教育機(jī)構(gòu)。”[1]學(xué)生是高等教育的主體，沒有學(xué)生也就沒有高等學(xué)校，這是大家的共識(shí)。歐美國(guó)家的高等學(xué)校無(wú)一不是將學(xué)生作為高校的主人，學(xué)生在高校接受教育的過程中享有知情權(quán)、民主參與權(quán)等權(quán)利，保證了學(xué)生受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)高等教育長(zhǎng)期把學(xué)生作為管理的對(duì)象而不是教育的主體，盡管國(guó)內(nèi)某些高校已經(jīng)開始對(duì)管理學(xué)生的模式進(jìn)行改革，但依然無(wú)法保證學(xué)生在校園內(nèi)的相關(guān)權(quán)利。正是高等教育中學(xué)生民主參與權(quán)的缺失，阻礙了我國(guó)高校的民主法治進(jìn)程和現(xiàn)代化進(jìn)程。

一、 高等學(xué)校學(xué)生參與權(quán)的含義

何為高校學(xué)生參與權(quán)？高校學(xué)生參與權(quán)可理解為高校學(xué)生作為學(xué)校的成員依法享有通過一定方式對(duì)學(xué)校事務(wù)發(fā)表意見、參與決策的權(quán)利(韓兵，2006)。在憲法意義上，參與權(quán)應(yīng)該是參政權(quán)的衍生。《高等教育法》第九條規(guī)定“公民依法享有接受高等教育的權(quán)利。”《中華人民共和國(guó)教育法》第四十二條規(guī)定了“受教育者享有下列權(quán)利：(一)參加教育教學(xué)計(jì)劃安排的各種活動(dòng)，使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、圖書資料；(二)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定獲得獎(jiǎng)學(xué)金、貸學(xué)金、助學(xué)金；(三)在學(xué)業(yè)成績(jī)和品行上獲得公正評(píng)價(jià)，完成規(guī)定的學(xué)業(yè)后獲得相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書；(四)對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟；(五)法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。”這些權(quán)利可以歸納為受教育機(jī)會(huì)權(quán)、受教育條件權(quán)、受教育公正評(píng)價(jià)權(quán)以及受教育參與權(quán)。學(xué)生的參與權(quán)是一個(gè)動(dòng)態(tài)性權(quán)利，只有與其他權(quán)利聯(lián)動(dòng)，才能保證受教育權(quán)的整體實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于參與權(quán)的內(nèi)容，有學(xué)者認(rèn)為“學(xué)生參與權(quán)主要包括高校規(guī)章制度的制定參與權(quán)、高校具體事項(xiàng)管理參與權(quán)和充分參與權(quán)三項(xiàng)內(nèi)容”[2]。也有學(xué)者認(rèn)為“大學(xué)生參與事務(wù)的廣度與深度，應(yīng)以其學(xué)習(xí)目的為中心，向外逐漸擴(kuò)散。當(dāng)其與學(xué)習(xí)有直接密切之關(guān)聯(lián)時(shí)，應(yīng)使其得直接參與決策及各種具體措施，對(duì)于比較不具直接關(guān)系之事務(wù)，則可降低其參與強(qiáng)度”(韓兵，2006)。在這一問題上，學(xué)界并沒有達(dá)成共識(shí)。

二、 我國(guó)高校學(xué)生參與權(quán)現(xiàn)狀

目前規(guī)定我國(guó)高校學(xué)生權(quán)利的法律一共有三部，分別是《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》，再加上《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等行政法規(guī)、部門規(guī)章，它們形成了我國(guó)的高等教育法律體系，從上到下對(duì)高校學(xué)生的法律地位、權(quán)利義務(wù)做了規(guī)定。

《憲法》第46條第1款規(guī)定了“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”，從國(guó)家根本大法的角度宏觀地概括了受教育權(quán)既是公民的權(quán)利也是公民的義務(wù)，是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。公民基本權(quán)利除了具有不可缺少、不可替代、不可轉(zhuǎn)讓、穩(wěn)定的固有特征之外，還在于它具有繁衍其他權(quán)利的“母體性”，它可以派生出各種“子權(quán)利”[3]。同樣，受教育權(quán)也可以派生出多種子權(quán)利，從權(quán)利的根本屬性看，公民在接受教育的時(shí)候應(yīng)該有選擇的自由，由此也衍生出學(xué)生在高校事務(wù)管理中的參與權(quán)。

《中華人民共和國(guó)教育法》承接了《憲法》的精神，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化，該法第九條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)。”但同時(shí)又在第五條和第六條對(duì)“受教育者”做了兩個(gè)層面的定義：一是從國(guó)家和社會(huì)的角度看，受教育者應(yīng)該是“德、智、體等方面全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人”；二是從個(gè)人角度看，所有的國(guó)家公民都是“受教育者”， 要接受“愛國(guó)主義、集體主義、社會(huì)主義的教育”，要接受“理想、道德、紀(jì)律、法制、國(guó)防和民族團(tuán)結(jié)的教育。”《教育法》的細(xì)化無(wú)論從哪個(gè)角度看都使“受教育者”帶上了被動(dòng)的意味，原本《憲法》中受教育權(quán)的權(quán)利意義被忽略了。

在《高等教育法》中，總則部分規(guī)定“高等教育必須貫徹國(guó)家的教育方針，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合，使受教育者成為德、智、體等方面全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。”這個(gè)規(guī)定和《教育法》如出一轍，作為受教育者的學(xué)生并沒有被當(dāng)成法律權(quán)利主體，而僅僅是一種社會(huì)角色定位，即學(xué)習(xí)者也。《高等教育法》還在第五十三、五十四、五十五條中對(duì)作為高等教育主體的“學(xué)生”連用了三個(gè)“應(yīng)當(dāng)”，第五十六條用了“不得”，第五十七條用了“服從”，這樣的語(yǔ)詞選擇充分地反映出立法者將“學(xué)生”放到了受支配、受管理的地位。

教育部2005年頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第41條提出“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立和完善學(xué)生參與民主管理的組織形式，支持和保障學(xué)生依法參與學(xué)校民主管理”，首次明確提出要將學(xué)生參與權(quán)引入到對(duì)高校事務(wù)管理的實(shí)際操作中，“應(yīng)當(dāng)”一詞反映出立法者認(rèn)為支持、保障學(xué)生的參與權(quán)是高校的義務(wù)，同時(shí)這一法條也被看做是我國(guó)高校學(xué)生參與權(quán)的正式提出。由此，學(xué)界開始了對(duì)這一問題的理論探討，“大學(xué)生參與權(quán)的源頭，可追溯至近代大學(xué)的起源——中世紀(jì)的博洛尼亞大學(xué)。這所大學(xué)被稱為‘學(xué)生的大學(xué)’”[4]。而具體落實(shí)依然是一句空話。

綜上，為了保證憲法確立的公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，我國(guó)在相應(yīng)的法律中賦予高校適當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)，管理權(quán)較基本權(quán)利而言是次位階的權(quán)力。但是現(xiàn)行我國(guó)教育法體系高度強(qiáng)調(diào)高校的管理權(quán)而忽視了學(xué)生的基本權(quán)利，無(wú)論是《教育法》還是《高等教育法》都只是含糊地表述為“法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利”，而沒有明確學(xué)生在高校事務(wù)管理中享有受教育權(quán)的“子權(quán)利”——民主參與權(quán)，導(dǎo)致學(xué)生在高校事務(wù)管理中的民主參與權(quán)缺位。從我國(guó)高校實(shí)際來(lái)看，高等學(xué)校內(nèi)部設(shè)立的各種委員會(huì)很少有學(xué)生代表參加，學(xué)生對(duì)于學(xué)校的各種決策，只享有批評(píng)建議權(quán)，并沒有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)真正意義上的參與權(quán)。

三、其他國(guó)家、地區(qū)高校學(xué)生參與權(quán)的立法實(shí)踐

發(fā)展至今，高等教育比較發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)都很重視學(xué)生在高校事務(wù)管理中的民主參與權(quán)，或多或少地以法律形式明確規(guī)定了學(xué)生的民主參與權(quán)。

德國(guó)的《大學(xué)基準(zhǔn)法》在1998年第四次修改時(shí)，允許各聯(lián)邦的大學(xué)自定大學(xué)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)。德國(guó)的大學(xué)內(nèi)部分為中樞單位和基本單位，中樞單位由大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)、大評(píng)議會(huì)、評(píng)議會(huì)組成。大評(píng)議會(huì)通常包括教師代表、學(xué)術(shù)人員代表、學(xué)生代表、非學(xué)術(shù)人員代表，四種人員代表的比例由各聯(lián)邦的大學(xué)法自行規(guī)定。如Sachsen-Anhalt邦大學(xué)法規(guī)定的大評(píng)議會(huì)四種人員的比例為6∶2∶2∶1。基本單位指學(xué)院，由學(xué)院長(zhǎng)和學(xué)院會(huì)議負(fù)責(zé)學(xué)院行政事務(wù)。學(xué)院會(huì)議由學(xué)院的教授代表、學(xué)術(shù)人員代表、學(xué)生代表、非學(xué)術(shù)職員代表組成，其中教授人數(shù)要過半。

法國(guó)的《教育法典》是指導(dǎo)法國(guó)高等教育的法律，其地位相當(dāng)于我國(guó)的《高等教育法》。該法第231-2條規(guī)定：國(guó)家教育高級(jí)委員會(huì)由負(fù)責(zé)教育的部領(lǐng)導(dǎo)、教師、研究人員和其他人員的代表、學(xué)生家長(zhǎng)代表、學(xué)生代表、其他利益團(tuán)體代表組成。法國(guó)高等學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)和管理委員會(huì)、科研委員會(huì)、大學(xué)生活和學(xué)習(xí)委員會(huì)共同管理的模式，三個(gè)委員會(huì)中都有學(xué)生代表參加。《教育法典》第712-3條規(guī)定大學(xué)管理委員會(huì)包括30～60名成員，其中20%～25%為學(xué)生代表。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2005年制定了《大學(xué)法》，該法第15條規(guī)定：“大學(xué)設(shè)校務(wù)會(huì)議，議決校務(wù)重大事項(xiàng)，以校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、教師代表、學(xué)術(shù)與行政主管、研究人員代表、職員代表、學(xué)生代表及其它有關(guān)人員代表組織之。”第33條規(guī)定：“大學(xué)為增進(jìn)教育效果，應(yīng)由經(jīng)選舉產(chǎn)生之學(xué)生代表出席校務(wù)會(huì)議，并出席與其學(xué)業(yè)、生活及訂定獎(jiǎng)懲有關(guān)規(guī)章之會(huì)議；學(xué)生出席校務(wù)會(huì)議之代表比例不得少于會(huì)議成員總額十分之一。……大學(xué)應(yīng)建立學(xué)生申訴制度，受理學(xué)生、學(xué)生會(huì)及其它相關(guān)學(xué)生自治組織不服學(xué)校之懲處或其它措施及決議之事件，以保障學(xué)生權(quán)益。前四項(xiàng)之辦法，于各大學(xué)組織規(guī)程定之。”[5]作為臺(tái)灣地區(qū)高等教育的最高法律，《大學(xué)法》明確了學(xué)生在高校事務(wù)管理的參與權(quán)，并且在原則規(guī)定之外確定了學(xué)生的申訴權(quán)，所有臺(tái)灣地區(qū)高等學(xué)校的校內(nèi)管理制度都應(yīng)該和《大學(xué)法》一致。

在我國(guó)香港地區(qū)，20世紀(jì)80年代以后學(xué)生的決策參與權(quán)才慢慢被承認(rèn)，發(fā)展到現(xiàn)在，已經(jīng)成為所有香港地區(qū)高校決策者的共識(shí)。以相關(guān)大學(xué)為例，《香港大學(xué)規(guī)程》“第二十一章校務(wù)委員會(huì)第一條：校務(wù)委員會(huì)由以下人士組成——……(f)按照規(guī)例選出的4名全職教師；(g) 按照規(guī)例選出的1名不屬教師的全職大學(xué)雇員；(h) 按照規(guī)例選出的1名全日制本科生；及(i) 按照規(guī)例選出的1名全日制研究生。”“第三十四章紀(jì)律委員會(huì)第二條：紀(jì)律委員會(huì)由以下人士組成——……(b)教務(wù)長(zhǎng)從學(xué)生小組中委出的學(xué)生2名，為該小組成員中位次最高而又已接委任為委員會(huì)成員者。第四條：學(xué)生小組由20名學(xué)生組成，該等學(xué)生由大學(xué)學(xué)生會(huì)評(píng)議會(huì)按經(jīng)界定的位次而委任。”香港高校學(xué)生享有決策參與權(quán)是既定事實(shí)，同時(shí)規(guī)章還規(guī)定了學(xué)生享有民主權(quán)利的具體途徑。

葡萄牙更是把學(xué)生參與高校事務(wù)管理的權(quán)利寫入憲法。《葡萄牙憲法》(1982年第2版)第七十七條寫道：一、大學(xué)生均有權(quán)依法參與學(xué)校的民主管理;二、教師組織、學(xué)生組織、家長(zhǎng)組織及科研機(jī)構(gòu)參與教育管理的方法，由相應(yīng)法律作出規(guī)定[6]。

四、其他國(guó)家、地區(qū)高校學(xué)生參與權(quán)的司法實(shí)踐

由于國(guó)外高校學(xué)生參與高校事務(wù)管理的歷史比較悠久，參與權(quán)不僅僅停留在紙面上，而是和校內(nèi)其他規(guī)章制度銜接，體現(xiàn)在高校管理的方方面面。

在日本，《教育法典》法律篇第712-2條規(guī)定校長(zhǎng)是由管理委員會(huì)、科研委員會(huì)、大學(xué)生活與學(xué)習(xí)委員會(huì)組成的大會(huì)，按照選舉辦法，經(jīng)絕大多數(shù)選舉產(chǎn)生，而大學(xué)生活與學(xué)習(xí)委員會(huì)的成員就是學(xué)生代表，也就是說學(xué)生代表可以直接選舉自己所在大學(xué)的校長(zhǎng)。

在美國(guó)，高校學(xué)生參與權(quán)體現(xiàn)在高校管理的各個(gè)層面，既有和專任教師息息相關(guān)的個(gè)人教學(xué)評(píng)價(jià)，也有和學(xué)生生活相關(guān)的后勤管理。如對(duì)大學(xué)教師聘用和提升職稱時(shí)要進(jìn)行教學(xué)工作評(píng)定，必須征集學(xué)生的意見，另外每門課程結(jié)束前都要求學(xué)生對(duì)所修課程和任課教師的教學(xué)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為進(jìn)一步改進(jìn)課程設(shè)置和評(píng)價(jià)教師的依據(jù)，這種實(shí)踐就是學(xué)生參與權(quán)的最好體現(xiàn)。在后勤管理中，美國(guó)高校更是重視學(xué)生參與權(quán)，以美國(guó)威斯康星州立大學(xué)史蒂文斯波因特分校為例，每一棟學(xué)生宿舍樓都設(shè)有主任助理1名，每一層樓面設(shè)有居民助理2名，對(duì)自己所在樓層的學(xué)生會(huì)工作進(jìn)行指導(dǎo)，召集每?jī)芍芤淮蔚娜珜訉W(xué)生會(huì)議，定期組織全層學(xué)生活動(dòng)，督促該層學(xué)生遵守學(xué)校及宿舍的規(guī)章制度。所有這些學(xué)生管理員除了完成各自的分管工作外，還要參加值班，通過自己的實(shí)際工作實(shí)現(xiàn)了對(duì)學(xué)校事務(wù)的真正參與。

在德國(guó),大學(xué)生按照《大學(xué)基準(zhǔn)法》的規(guī)定,通過民主選舉選出主席或委員，并由他們代表所有學(xué)生行使權(quán)益并時(shí)刻維護(hù)學(xué)生群體的基本利益，這種模式也間接體現(xiàn)了學(xué)生的參與權(quán)。

五、完善我國(guó)高校學(xué)生參與權(quán)的途徑

1.健全法律體系。關(guān)于學(xué)生的參與權(quán)，除了在憲法及2005年實(shí)行的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中綱領(lǐng)性地有所提及外，其他法律法規(guī)并沒有提及，存在著局限性。所以要學(xué)習(xí)歐美國(guó)家，要形成一個(gè)涵蓋憲法、高等教育法、學(xué)校規(guī)章的從上而下的我國(guó)高等教育法律體系，改變以往僅僅是原則性規(guī)定而不能實(shí)現(xiàn)的狀況，在制定學(xué)生參與權(quán)實(shí)施細(xì)則時(shí)要規(guī)范學(xué)生實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)權(quán)利的具體程序。

2.明確學(xué)生權(quán)利。在現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》中都規(guī)定了學(xué)生的權(quán)利，但隨著高等教育的發(fā)展，學(xué)生的權(quán)利也不斷延展，人身權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、抗辯權(quán)等和學(xué)生密切相關(guān)的權(quán)利可以通過修訂現(xiàn)有法條的方式加以規(guī)范，從而給學(xué)生以切實(shí)的保護(hù)。

3.增加高校義務(wù)。在現(xiàn)有我國(guó)高等教育法體系中，高等學(xué)校更多時(shí)候是一種高高在上的管理者的姿態(tài)，相對(duì)高校的權(quán)利而言，高校的義務(wù)就少得多。與學(xué)生權(quán)利相對(duì)應(yīng)的高校義務(wù)也應(yīng)該隨著時(shí)代的發(fā)展橫向擴(kuò)充。同樣，高校的告知義務(wù)、信息公開義務(wù)、實(shí)效義務(wù)、賠償義務(wù)等也應(yīng)該隨著法律法規(guī)的修訂加以規(guī)范，更科學(xué)地規(guī)范高校的義務(wù)才是更好地辦好高等教育的科學(xué)選擇。

4.完善救濟(jì)制度。與國(guó)內(nèi)外其他高校的法律相比，我國(guó)現(xiàn)有法律體系中設(shè)置的學(xué)生權(quán)益保障救濟(jì)制度不盡完善，不能很好地適應(yīng)實(shí)際需要。我們應(yīng)該將法律救濟(jì)渠道進(jìn)行補(bǔ)缺，完善學(xué)生申訴制度、設(shè)立教育行政仲裁、建立司法救濟(jì)、落實(shí)高校賠償，用完善的法律覆蓋建立上下銜接、合理有序的學(xué)生權(quán)益救濟(jì)，只有這樣，才能真正保證高校學(xué)生參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

[1][加]許美德.中國(guó)大學(xué)：1895—1995一個(gè)文化沖突的世紀(jì)[M].許潔英，等譯.北京：教育科學(xué)出版社，2000：26.

[2]王建富.高校管理中的學(xué)生參與權(quán)淺析[J].唯實(shí)，2012，(7).

[3]徐顯明.基本權(quán)利析[J].中國(guó)法學(xué)，1991，(6).

[4] 夏 民，莊倩如.大學(xué)生參與權(quán)的法哲學(xué)思考——基于高等教育法治化的分析[J].江蘇高教，2012，(4).

[5] 參見http://blog.sina.com.cn/s/blog_5798ef740102e8n2.html，2013/4/26.

[6]劉振天.歐美發(fā)達(dá)國(guó)家教育管理體制中的社會(huì)參與[J].比較教育研究，1996，(3).

(責(zé)任編輯沈廣斌)

G647

1003-8418(2014)06-0047-03

A

10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.011

錢春蕓(1973—)，女，江蘇啟東人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副研究員、博士。

江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“國(guó)際化視野下的大學(xué)生事務(wù)管理模式研究”(項(xiàng)目編號(hào)2011SJB880114)。