淺析國有土地上征地補償問題

于志娟

（曲阜師范大學法學院 山東日照 276826）

淺析國有土地上征地補償問題

于志娟

（曲阜師范大學法學院 山東日照 276826）

隨著城市化進程的不斷發展，國有土地的征收也在如火如荼地進行，有些征收是正當合理的，而有一些國有土地征收則是嚴重違反法律規定的，侵害了公民個人利益和國家利益，引發了很多矛盾，這顯然與和諧社會背道而馳。政府在這一過程中起著舉足輕重的作用，而如何界定公共利益也是一個重要問題。

舊城改造；公共利益；拆遷；和諧社會；征地補償

引言

近年來，隨著城市化進程和房地產經濟的快速發展，全國范圍內的征地拆遷舊城改建開展得如火如荼，但隨之而來的各方面糾紛也越來越多，暴力違法拆遷的情況時有發生。通過向有關部門申請信息公開，從答復中得知有的沒有規劃許可證，有的沒有房屋拆遷許可證，有的沒有土地征用批文，有的沒有爭議裁決，有的沒有聽證會程序，有的沒有申請強制執行就把人家的合法房屋強拆了……

被拆遷人對有關部門在拆遷過程中的非法行為或提起訴訟或向上級部門舉報，都彰顯了他們法律意識的覺醒。這勢必會促使法院與各級政府機關思考問題到底出在哪里，然后找出問題并解決問題，也會促使決策者在制定政策時加以權衡，如何更好地從制度層面平衡社會利益的分配，從而推動整個社會的公平正義。

規范土地征收《國有土地上房屋征收與補償條例》采用列舉式與概括式對公共利益進行了規定。該條例第八條規定的公共利益包括：(一)國防和外交的需要；……(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。①我國幅員遼闊，在城市化進程中，國有土地征收如火如荼，城市建設幾年大變樣，這種現象在全國各地陸續發生。對這種快速發展若不加以規范和限制，勢必導致無數的可能與無數的不確定，最終損害社會公共利益。因此，在單行法上采取概括加列舉的立法方式是最合理的和必要的。

除此之外，與公共利益的相關的規定還見諸以下法律：《憲法》第十三條，《物權法》第四十二條，《城市房地產管理法》第六條。據此可以看出，從根本法，到基本法，再到專門法，凡是涉及國有土地上的房屋征收，都無法繞開一個關鍵問題——公共利益。

不可否認，公共利益對社會發展與進步的重要意義，早在公元前，古羅馬著名法學家西塞羅就說過：“公共利益是最高的法律”。兩千多年后的今天，這一名言的不但沒有被時間淹沒，反而擁有了越來越廣泛的認可。法治文明發展至今，公共利益已成為“公法領域的一個核心概念，它既是對公民財產權的合法限制，又是對國家行政權的基本約束，是整個法律秩序特別是以行政法為代表的公法體系的基石，是一切公共行政合法性的根源，是政府和行政權力存在的依據和基礎”②公共利益是政府進行管理和服務活動的目的，是一個社會群體的公共權力的源泉，是現代世界公共政治生活的有力支撐，是法律追求的價值之一和目標。因此，當財產法領域出現以房屋、土地等不動產為對象的征收制度之后，這一直接與公民財產權相沖突的國家行為的合法性只有是因為公共利益才可以。而實際上，目前世界上各個國家和地區征收制度都是將公共利益作為不動產征收的正當性基礎，我國也不例外。

但是公共利益又具有模糊性，不確定性，它的具體內涵很難明確地加以限定。當公共利益的界定權落在政府官員手中的時候就會產生一系列嚴重后果，一些地方政府在經濟建設中為自身利益擴大征地范圍，違規征地假借“公共基礎設施建設”和“舊城區改建”等公共利益的幌子，在房地產開發建設和工程項目中進行權錢交易。

正確理解和定位公共利益，需把握四條標準：其一，要具有“公共性”。公共“是一定區域內或一定社會的許多個人的共同體，究竟一個公共需由多少的個人來組合而成?這是難以確定的”③相對于私人利益而言，公共利益首先是一種大多數人的利益，它包含的主體眾多，就如何界定“公共”的范圍，目前的主流觀點為地域基礎標準。提倡這一標準的代表性人物是德國的洛厚德，他認為“公益是一個國家或地區內的特定具體空間內有利害關系的人們中的大多數人的利益，④同時公共利益的實現主要依靠以政府為代表進行的公共管理與服務，必須要靠公共權力的力量得以實現。其二，具有合理性。也就是要遵循“比例原則”，它最早起源于德國，被稱為“皇冠原則”，現在已是行政法領域的基本原則之一，是行使國家公權力的最高指導原則。最明顯的特征是要具有法益均衡性，也即達到利益的優化組合，這其中包括各種利益的權衡比較及得失取舍，實現總的利益的最大化，由于要實現一種公共利益的經常會損害其他公共利益和私人利益，因此在制定涉及公共利益決策的時候決策機關就要綜合全面權衡局部利益與公共利益、眼前利益與長遠利益，綜合考慮人口、資源與環境的關系，堅持可持續發展的價值取向，實現真正的科學發展和以人為本。在我國的拆遷實踐中，地方政府為政績，高舉公共利益的大旗，大搞形象工程，面子工程，結果出現畸形發展，經濟社會文化發展極不協調，污染嚴重，資源浪費，甚至出現“竭澤而漁”的短視后果；與此同時公共利益決策機關還要盡職負責地權衡可能受到減損的個人利益與可能獲得的公共利益的輕重主次關系并且對實現公共利益的不同方案進行選擇，仔細加以比較權衡，選擇最有效的方案。“若存在多種可選擇方案，對實現公共目標同樣有效卻有對個人利益更少限制的方式則此種干涉才是不必要的和不合比例的”⑤。通過這些權衡比較與選擇，才能實現利益的最大化和最優化，避免本末倒置，因小失大。第三，具備正當性。指實現行政行為的目的所采取的手段與方式必須正確適宜，也就是說，在目的——手段關系上必須是適當的。這是一個目的導向的要求。⑥涉及公共利益的重大決策關系著一定地域眾多人們的根本利益與長遠利益。因此做決策的當地立法機關和政府應當事前必須按照法定程序進行公示擬定的公共利益的決策計劃，然后舉行社會聽證會，保證公共利益決策制定基于廣泛的民意和嚴謹的科學基礎之上。第四，公共利益應體現公平性。公平是法的價值之一，政府以公共利益的目的各種決策，其最終落腳點也是為了使人們更好地享受利益，實現社會公平。公平性正是體現在對少數人的利益的尊重上的，這種補償應當是一種得失相當的公平補償和合理補償，絕對不能讓少數人的利益以此而受到損害，那種象征性的“適當補償”或者彈性很大的“相應補償”是有違公平性的。

目前，在我國的拆遷征地領域，拆遷矛盾依然突出，解決我國目前征地問題的應做到以下幾點：

一、嚴格科學的判斷是否公共利益，嚴禁地方政府及官員以公共利益之名行違法征地拆遷之實。由于公共利益的判斷標準的不確定性，所以由誰來定義公共利益就顯得尤為重要，一個中立的機構來擔此重任會更加適宜。若公共利益的界定權由政府掌握的話，很容易滋生腐敗，導致權力的濫用，權錢交易，給權力尋租提供機會。建議應該由司法機構來界定是否是公共利益，或者成立專門的第三方機構來，由專家來進行評估是否是公共利益。同時要舉行社會聽證會，廣泛聽取與征地決策密切相關的人民群眾的意見，做到決策真正體現民意，符合當地的長遠利益與整體利益，即真正地貫徹公共利益標準。

二、必須千方百計貫徹落實拆遷補償安置問題。以公共利益為目的的征地行為給公民造成的損失政府責無旁貸應予補償，絕不能是公民個人利益因此受損不如以前，補償絕不能小于其損失，補償的范圍及項目需要明確具體，便于操作執行，應當包括被拆遷人的直接損失與實際損失。征地拆遷補償不足以彌補公民的損失，有的地方實行的是先拆遷后安置，甚至不安置，被征地人民群眾失去生活保障，利益嚴重受損。更有甚者，補償安置費沒有直接發放到公民個人手中，截留、挪用、貪污嚴重。這些問題極大損害了征地補償中政府的公信力。目前這一問題已得到初步解決：國土部日前發出通知，要求征地涉及的拆遷補償安置的情況，要先安置后方可進行拆遷。

國辦下發的《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》，旨在解決征地拆遷過程中國家公共權力對公民財產權利的侵害，要求程序合法、補償到位，官員因征地拆遷引發問題將被追責，這將有利于解決征地拆遷過程中權力對權利的傷害。

在征地拆遷的過程中我們要特別重視制約權力，這個一靠制度，二靠監督。不斷加強行政系統內部監督、尤其是上級政府和法制部門的監督；人大和政協的監督；最后，還有社會輿論監督和人民群眾監督，新聞媒體作用日益重要。除此之外，還應做到：

一、完善征地拆遷方面的法律。首先要完善憲法中的征用補償條款。在憲法中明確規定“征用”條款，以保障公民基本的財產權。修改《國有土地上房屋征收與補償條例》中第八條第五項的關于把舊城改建歸屬于公共利益的規定，此乃法律漏洞，因為目前在中國大地上以舊城改建的名義進行拆遷比比皆是，問題大多出于此項內容。舊城改建是否屬于公共利益的確很難判定，在實踐中極易被地方政府及其腐敗官員濫用，因此應當刪除或修改。其次，行政征收的程序應當細化以更具操作性，更多的體現被征收方的參與。第三，關于補償問題，著重突出“補償規定”，征地拆遷補償數額應再提高，補償項目應該更加細化與完善，從而為行政征用補償確立法律依據。

二、制定系統的《不動產征收法》，使征地有法可依，使行政補償有序化。應充分發揮利用司法救濟的功能，對征地拆遷過程中出現的問題，法律通過明確規定，救濟途徑來加以緩解，行政復議與行政訴訟具有相當好的作用，利害關系人可以好好利用這兩種手段，保護自己的合法權益，同時也可以促進政府自律，做到依法行政。公民可申請行政復議，經過復議之后，如果仍然不服復議決定，可以向人民法院提起行政訴訟，或者直接向法院起訴政府的違法行為。

注釋：

①《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條.

②景志剛.土地征收之公共利益研究[J].鄭州大學碩士學位論文,2007(1).

③陳新民.德國公法學基礎理論(上冊)[M].濟南:山東人民出版社,2001:182-187.

④陳新民.德國公法學基礎理論(上冊)[M].青島:山東人民出版社,2001:184.

⑤鄭春燕.必要性原則內涵之重構[J].政法論壇,2004(6).

⑥赫然,崔卓蘭.行政法學[M].長春:吉林人民出版社,2002:59-61.

[1]黃茂榮.法學方法與現代民法.臺灣大學法學叢書.1982:247..

[2]陳新民.德國公法學基礎理論(上冊)[M].濟南:山東人民出版社.2001:182-187.

[3]陳新民.德國公法學基礎理論(上冊)[M].青島:山東人民出版社,2001:184.

[4][美]伯納德?施瓦茨.行政法[M].徐炳譯.北京:群眾出版社,1986:567.

[5][英]威廉?韋德.行政法[M].徐炳,等,譯.北京:中國大百科全書出版社,1997:55.

On the question of land expropriation on state-owned land

Yu Zhi-juan

(Law School of Qufu Normal University, Rizhao Shandong, 276826, China)

With the continuous development of city development, the state-owned land expropriation has been like a raging fire, some collection is justified, and some state-owned land expropriation is a serious violation of the law, infringement of the interests of individual citizens and national interests, caused many conflicts, which obviously and the harmonious society draw further apart. The government play a decisive role in this process,How to define the public interest, and is also an important problem.

the transformation of the old city; public interest; demolition; harmonious society; the land requisition compensation

F293.2

A

1000-9795（2014）02-0442-02

［責任編輯：陳懷民］

2014-01-04

于志娟（1980-），女，山東日照人，從事法學理論方向的研究。