高職教育經費投入改革

李小娃

高職教育已經成為我國高等教育的重要組成部分。高職教育的發展與結構調整是高等教育結構優化和高職院校發展質量提升的重要手段。雖然，當前高職教育仍尚未突破規模擴張的發展模式，但是，“規模效益”的階段性目標已初步實現。隨著“國家示范性高職院校建設計劃”的推進，一批辦學質量較高、辦學特色比較明顯的高職院校脫穎而出，成為引領高職院校發展向“質量效益”轉型的先鋒軍。高等教育具有明顯的資源依賴性特征。世界職業教育發展的經驗表明，穩定、充足、多渠道的經費來源是保障辦學質量的核心。就我國高職教育發展現實來看，制約深入推進基于質量的內涵提升戰略的關鍵依然是持續穩定且結構合理的經費投入。

一、高職教育發展轉型的現實

20世紀末，我國高等教育領域掀起的高校擴招浪潮中，高職教育成為普通高等教育機會提供的主力軍。2002～2007年，我國普通專科招生數高于普通本科招生數，成為這一時期普通高等教育規模發展的主力軍。從部分數據來看，2007年以來，高職（高專）教育規模發展穩中有升，招生規模相對穩定。2007年與2004年相比，招生規模增加了約46萬人，2011年與2008年相比，增加了約14萬人。在高等教育規模發展過程中，高職教育發展受惠于國家有針對性的政策安排，逐步穩固了其在高等教育中的地位。2007年以來，本專科在校生規模基本穩定在1.3∶1左右。《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）明確提出了2015年、2020年高職教育規模要達到1390萬人和1480萬人的目標，增幅為90萬，占高等教育規模增長總量的45%。未來，高職教育將依舊扮演著高等教育重要組成部分的角色。這就需要在穩定高職教育規模發展的同時兼顧規模與質量的同步提升。

高職教育質量戰略也因示范性高職院校計劃的推進與深入發展而積累了質量保障與提升的經驗，如校企合作聯動機制的建設、實訓實習與專業課程改革等。如果說前期的高職教育的規模提升得益于高校擴招政策，那么2007年以來高職教育發展所反映出的特征則受益于國家政策傾斜。2006年，《教育部 財政部關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃加快高等職業教育改革與發展的意見》（教高［2006］14號）提出，從2006年開始，截止到2010年分三批建設100所左右的示范性院校。“國家示范性高等職業院校建設計劃”啟動，高職教育也迎來了發展的新階段：擴招以來的規模外延發展模式逐步向質量提升的內涵式發展道路轉變。截至目前，已經建成100所示范高職院校，9所重點培育院校，一批高質量的高職院校涌現出來。2010年，國家示范性高職院校建設周期結束后，國家又出臺了《教育部財政部關于進一步推進“國家示范性高等職業院校”實施工作的通知》（教高［2010］8號），擬定100所高職院校為“國家示范性高等職業院校建設計劃”骨干高職院校立項建設單位。這一系列重點推進質量提升政策的抓手是增加了對部分優質高職院校的經費投入，逐步改善了這部分院校的辦學條件，提升了辦學質量。從高職教育發展的現實來看，高職教育發展正處于從規模擴張向內涵提升的轉型階段。因此，高職教育發展的短暫穩定期需要為轉型發展做好充足的準備條件，其中，形成穩定的經費投入機制是轉型能否成功的物質基礎，國家財政性教育經費投入依舊將扮演重要角色。

二、高職教育經費投入中存在的問題

（一）高職教育經費投入結構失衡

合理的經費投入結構是衡量經費投入質量的重要標準，也是保障經費投入穩定的前提條件。我國高職院校經費來源主要包括國家財政性教育經費、民辦學校中舉辦者投入、社會捐贈經費、事業收入（其中包括學雜費）及其他收入，其中，國家財政性教育經費與學雜費收入是高職教育經費的主要收入來源。

第一，高職教育經費是高等教育經費的組成部分，其在普通高等教育中的比例反映了其經費投入的相對水平。高職教育經費投入總量相對較少，生均撥款遠遠低于普通本科院校。2010年，普通高職高專經費收入總量達921億元，占普通高等院校經費收入總量的20%，與高職高專在校生規模占普通高校在校生規模的40%相比嚴重失衡。2009年，我國普通本科院校生均教育經費為8115.64元，高職院校僅為4827.81元。①高職教育經費投入總量與高職教育規模之間存在嚴重的不對稱。這在一定程度上說明了高職教育在以較低的教育投入承擔著與之不相匹配的高等教育機會供給的責任，因此，其教育質量難以得到有效保障。

第二，我國高職教育經費來源渠道多樣，但是存在內部結構失衡的現狀，其中國家財政性教育經費與學雜費所占比例偏大。2010年，高職教育經費投入中，國家財政性教育經費為396億元，占經費收入總量的43%；學雜費收入為402億元，占經費收入總量的44%，略高于國家財政性教育經費投入，普通高校學雜費占經費收入總量的比例僅為33%，但其他投入總量僅僅占13%。雖然高職教育個人收益遠遠大于社會受益，具有弱公共性的特征，但是高職教育在發達國家中受到普遍的重視。德國“雙元制”職業教育的經費投入中企業經費投入是其主要來源，也是其主要特征；英國設立了專門的職業教育基金會分配職業教育經費，而美國以社區學院為主要形式的高中后職業教育機構的經費投入主要來自地方政府投入，區域差異較大。其中，德國“雙元制”職業教育經費來源于兩個渠道。企業及跨企業職業培訓的費用大部分由企業承擔，職業學校的費用則由國家及各級政府負擔。企業培訓是“雙元制”職業教育體系的主體，德國企業承擔了“雙元制”職業教育的大部分費用。德國的職業學校屬州教育文化部主管，其經費根據州和地方辦學機構之間的職能分配，由州政府和地方辦學機構共同負擔。②

第三，我國高職教育經費投入存在明顯的區域差異。高職教育經費投入區域差異較大已經成為備受關注的焦點。郭文富通過對我國高職教育經費投入總量與結構的不合理狀況及省際差異的研究得出：2008年，東、中、西高職教育生均預算內事業費投入的均值分別為6456元、3768元、5367元，呈現出東、西、中的分布狀態，但是東西部內部差異較大，東中西變異系數分別為0.6、0.37、0.48。從經費投入與社會經濟發展之間的協調性上來看，東部較好，中部一般，西部最差。總體來看，我國高職教育經費投入區域差異明顯，且區域高職教育投入內部也存在較大的異質性。

（二）高職教育經費投入方式不能適應高職教育的新發展

高職教育經費投入方式是國家干預的形式與目的的實踐表現形式。合理的、有針對性的經費投入方式的設計是提高經費利用效率與質量，引導高職院校發展，提高辦學質量的有力杠桿。在英國，高等教育撥款委員會專門就高等教育撥款方式、經費投入領域及經費使用效率進行反復討論，以保證高等教育經費得到有效利用。我國高等教育經費撥款主要由財政部負責。我國高等教育撥款模式主要包括“基數加增長”和“綜合定額加專項補助”的撥款模式。基數加增長的撥款模式是按照事業結構規模的大小或事業的需要確定各種人員編制、房屋和社保標準、行政和業務費用開支額度，形成財政撥款基數，在此基礎上考慮當年教育事業發展與變化的具體情況確定撥付數額；后者主要是基于“定員定額”來撥款，經費總量根據政府部門制定的各級各類學生生均撥款定額標準和高校在校生規模進行撥付。③高職教育經費撥款中，“基數加增長”的撥款方式雖然也反映了對“增量”的關注，但是相比來看，前一年的撥款數額具有更大的決定作用。同時，在確定增量時，該模式過于重視數據變化，而忽視了數據變化所折射出的實質性發展趨向。具體到高職教育發展過程中，該撥款模式能夠及時反映并保障高職院校的規模發展，但對于規模發展過程中質量提升的增長點難以兼顧。葉小明通過對我國公辦高職院校經費投入的特點及問題的研究得出以下結論：“基數+發展”撥款模式下，中央所屬與地方所屬高職院校的生均財政經費投入差距明顯。本文通過對2005年地方高職院校與行業高職院校生均財政撥款的比較得出，地方院校在這種撥款模式下生均撥款明顯高于行業高職院校。④后者確保了經費使用有相對的穩定性和固定性，但是這種撥款方式凸顯了政府干預過多，也不利于高校的自主發展。目前，高職教育規模發展已經達到了臨界值，處于規模穩定期。以“規模”變量為核心的高職教育撥款模式難以刺激高職教育規模發展的轉型，反而固守這些模式會進一步推進高職教育的規模發展，從而不利于質量同步提升。高職教育發展的新階段呼喚高職教育撥款的新模式，才能凸顯高職教育的發展重點，反映高職教育發展的階段性特征。

三、高職教育經費投入改革的制度前提

高職教育經費投入在一系列的制度建設進程中逐步顯現出明確的“質量”目標。高職教育經費投入的制度建設為向“質量提升”轉型提供了穩定的制度環境。1998年，《高等教育法》提到了“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制”，各級人民政府應保證高等教育的經費逐步增長，國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人向高等教育投入。高職教育經費投入按照這一制度執行。但是，《高等教育法》規定的教育經費投入是一種生存性經費投入，并沒有明確經費目標，高職教育也沒有專門的經費投入制度安排。經過90年代末的擴招，我國高等教育進入大眾化發展階段，高職教育異軍突起，成為推進高等教育大眾化實現的主要力量之一。2006年，基于轉變發展方式，推進高職教育向內涵式發展的轉型，《教育部 財政部關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃加快高等職業教育改革與發展的意見》（教高［2006］14號）出臺，提出了質量為導向的發展思路，配套經費投入也有了明確目標，經費投入體現出發展性經費的特征。中央財政對入選示范院校實行經費一次確定、三年到位，項目逐年考核（獎懲明確）、適時調整的做法。投入方式上提出了“堅持地方為主，落實分擔責任，吸引企業參與，強化資金管理”的策略；經費投入目標定位于提升質量的硬軟件建設，如中央財政安排專項資金主要流向改善教學實驗實訓條件，培養專業帶頭人和骨干教師、課程改革，專業教學資源庫建設等。100所國家示范性高職建設已經完成，這部分高職院校已經成為我國高職教育諸多改革的場所，也成為我國高職院校中的高地。

如果說“國家示范校建設計劃”開啟了我國高職院校向“質量”目標前進的制度實踐，那么2010年《規劃綱要》的出臺，則表明未來十年高職教育經費投入制度環境的穩定框架業已形成，高職教育經費投入制度建設進入有序發展階段。《規劃綱要》釋放出了高等教育經費來源改革的幾個重要信號：其一，教育經費總量的增加。2012年國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例達到4%，這一目標已經實現。其二，調整教育經費來源結構。擴大社會資源進入教育途徑，完善非義務教育培養成本分擔機制，調整學費標準等。其三，重視投入機制建設。經費投入中，明確各級政府提供公共教育服務的職責，完善各級教育經費投入機制。重點關注生均經費基本標準和財政撥款基本標準。經費籌措中，高等教育實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養成本、學校設立基金接受社會捐贈等籌措經費的機制。在《規劃綱要》的指導下，高職院校經費投入的制度安排需要在生均經費撥款、學費標準、經費來源渠道等方面進行有針對性的改革，以實現“大力發展職業教育”背景下“以提高質量為重點”的戰略目標。在《規劃綱要》實施背景下，國家示范性高職院校建設計劃繼續推進。2010年，《教育部 財政部關于進一步推進“國家示范性高等職業院校建設計劃”實施工作的通知》（教高［2010］8號）開啟的骨干高職院校建設計劃則表明了高職教育經費投入的“質量”目標。《教育部 財政部關于進一步推進“國家示范性高等職業院校建設計劃”實施工作的通知》（教高［2010］8號）提出要“加大對骨干高職院校的支持力度，加強基礎能力建設，保證辦學經費足額到位”。辦學經費投入成為骨干高職院校建設計劃的重要組成部分。《教育部 財政部關于確定“國家示范性高等職業院校建設計劃”骨干高職院校立項建設單位的通知》（教高函［2010］27號）在國家示范校建設計劃的基礎上明確了經費投入的方向，如明確各級職責，加大投入力度，確保建設院校生均財政撥款水平；滿足教學及實習經費需求。總體來看，高職教育經費投入的制度建設隨著一系列教育政策法規的出臺而不斷完善，制度環境不斷完善，投入目標不斷清晰。如2012年中央財政對職業教育投入的83億元推進職業教育辦學模式改革，明確規定了要支持國家級高等職業院校骨干院校建設計劃、高等職業學校提升專業服務能力項目，以及中高職實訓基地與師資培養等。

四、對高職教育經費投入的幾點思考

我國高職教育經費的投入規模、來源結構及投入方式都已經滯后于高職教育現階段的特征，不利于高職院校的深入發展與改革轉型。當前，高職教育發展模式逐步由量的擴張向質的提升轉變，高職院校也將辦學質量與辦學特色作為未來發展的重點內容。這是我國高職教育提升規模效益與質量效益的有利時機。結合高職教育發展與經費投入的內外部條件，調整經費投入是實現這種轉型的有效途徑。職業教育經費保障機制是各級政府保證職業教育公益性的重要方式和手段⑤。因此，通過建立健全經費保障機制，不僅有利于優化經費投入結構，提高經費使用的針對性與質量，而且有利于滿足公共利益訴求，從而擴大高職教育的社會影響力。

（一）適當增加高職教育經費投入，優化經費結構

財政性教育經費投入是高職教育經費來源的主要渠道。2010年，普通高校公共財政預算教育經費與學雜費占經費總收入的比例分別為49%與30%，而高職高專院校為42%與41%。其在校生占普通高校在校生總量的33%，而財政性教育經費投入占普通高校經費財政性教育經費投入的比例僅為16%。⑥國家財政性教育經費投入總量依然存在較大缺口與提升空間。在教育經費投入占GDP的比例已經達到4%的時代，各級政府應明確責任，適度增加對高職教育的財政性教育經費投入，縮小同本科院校的差距，重點應增加地方政府的財政支付力度，國家層面應適當增加競爭性經費投入，設立專項基金。另外，高職院校學雜費已經處于相對較高的水平，應著力控制高職院校學雜費水平，通過校企合作、校地合作增加學生扶持力度，減輕學生的經濟負擔。

（二）構建分類指導體系，兼顧區域特性，并適當向民辦高職院校傾斜

針對高職教育經費投入中存在的區域差異問題，政府投入應在目前向西部傾斜政策的基礎上，進一步優化西部高職教育經費投入的結構，以中央與地方二級專項經費投入的方式推動西部高職院校提升服務地方的能力；同時，應加大對中部高職院校的扶持力度，使其與中部崛起戰略等國家戰略發展思路相適應。另外，高職院校國家財政性經費投入主要是針對公辦院校，2011年，高職院校共1280所，其中，民辦高職院校308所，占高職院校總量的1/3。但是，國家對民辦高職院校的投入較少，民辦高職院校的發展主要依賴于舉辦者投入和學雜費收入。民辦高職院校普遍存在“以學養學”的現狀。因此，國家在不能增加國家財政性教育經費投入流向民辦高職院校的前提下應增加對民辦高職院校、學生及其辦學者的優惠措施，如擴大免稅覆蓋面，增加民辦高職院校學生資助比例等。

（三）改進高職教育經費投入方式，建立經費使用的監控體系

傳統的“基數加增長”的經費投入對于規模擴張已經接近穩定，并開始向質量發展轉型的高職教育發展，缺乏有針對性的激勵與指導。近年來，國家大力發展職業教育，中高職教育都取得了較大的進步，尤其是中職教育免費政策，將中職教育提升到了國家戰略的高度。在此背景下，可以考慮職業教育經費單列，將部分高職教育經費劃撥納入職業教育行列，并根據職業教育的特殊性（而非普通高等教育的特殊性）來設計高職教育經費投入。高職教育經費可以從顯性和隱性兩個角度來看，顯性的是各級各類資金的投入，而隱性經費則表現為學生實習及校企合作等的潛在收益。因此，高職院校經費投入中要綜合考量高職院校的特殊性。另外，建立健全高職院校會計師制度，規范高職院校預算制度。高職院校會計師要熟悉高職院校的特殊性，根據高職院校發展及經費使用的效率編制預算與決算報告。

［注釋］

①張婷，云榮布扎木蘇.我國高等職業教育經費投入現狀及對策研究——基于提高教育資源使用效率的探討［J］.內蒙古農業大學學報：社會科學版，2012（2）：127.

②慕麗娜.經費：歐美高職不發愁［J］.教育與職業，2010（6）：96.

③王曄.進一步完善高等教育財政撥款體制［N］.光明日報，2009-07-07.

④葉小明.公辦高職院校經費問題分析及其對策研究［J］.高等工程教育研究，2006（1）：105.

⑤宋凡金，田書芹，王東強.城鄉統籌教育背景下教育經費保障機制研究［J］.職業技術教育，2012（31）：105.

⑥李小娃，莫玉婉.我國高職高專經費來源的區域不均衡研究［J］.教育與職業，2013（24）：12.