制度建設是永葆黨的先進性、純潔性的重要保障

柯華+++肖小華

[摘 要]黨的制度建設是思想建設、組織建設和作風建設的重要保證。中國共產黨在長期的自身建設中，堅持把制度建設貫穿于思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設之中。經過多年的實踐與探索，已基本形成了有自身特色的制度體系。創新制度建設，是新時期保持黨的先進性和純潔性的關鍵環節和內在要求。

[關鍵詞]黨的制度建設；歷史回顧；必要性；途徑

[中圖分類號]D26 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）03-0032-03

黨的十八大提出了“五位一體”的黨建戰略，即黨思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設。這五個方面并非簡單的并列關系，其中思想建設是保持黨的先進性、純潔性的基礎，組織建設是保持黨的先進性、純潔性的實踐環節，作風建設是保持黨的先進性、純潔性的外在表現，反腐倡廉建設是保持先進性、純潔性的底線和根本要求。而思想建設要求和成果則需要完善的制度來保證和鞏固，組織建設則需要制度建設為依托，作風建設需要制度建設為支柱，反腐倡廉建設更需要制度建設為保障。可見，制度建設貫穿于黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設之中。

一、中國共產黨制度建設的簡要回顧

中國共產黨歷來注重黨的制度建設。在長期的自身建設中，堅持把制度建設貫穿于思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設之中。早在井岡山斗爭時期，毛澤東等領導人先后創建了軍事民主、政治民主、經濟民主、日常管理等制度，提出了“支部建在連上”和黨代表工作制，頒布了三大紀律六項注意。延安時期，黨的制度建設日趨成熟，先后制訂了《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》《關于各級黨委暫行組織結構的決定》《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》等許多綱領性文件。革命戰爭年代，黨正是靠這種鐵的紀律約束和堅定不移的革命信念、忘我的奉獻精神，才贏得革命的勝利。成為執政黨之后，黨掌握了國家政權，擁有更多的社會資源配置權，為防止腐敗現象的發生，黨更加注重用制度來約束自身的行為。新中國剛成立，黨便及時頒布了《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，并選舉朱德為中央紀律檢查委員會書記。此外，黨還建立健全了政協、人大、工會、婦聯等組織，建立了人民信訪制度，使黨時時、處處置于人民群眾的監督之下。

1980年2月，黨的十一屆五中通過了《關于黨內政治生活的若干準則》，同年8月，鄧小平在中央政治局擴大會議上發表了《黨和國家領導制度的改革》的講話，闡述了新時期黨的制度建設思想。在鄧小平等領導的有力推動下，以民主集中制為重點的制度建設逐步走上正軌。黨的十三屆四中全會以后，以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體，先后制定了《關于加強黨的建設的通知》《中國共產黨發展黨員工作細則》《中國共產黨黨員權利保障條例》《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》《中國共產黨紀律處分條例》等黨內規章，體現出用制度建設來推進黨的經常性工作的黨建特點。黨的十六大以后，以胡錦濤同志為總書記的黨的中央領導集體，強調制度執行的嚴格性、整體性、自覺性，注重強化制度的權威，頒布了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》《中國共產黨黨員權利保障條例（修訂）》《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》《中國共產黨黨組工作條例》等等。黨的十八大后，習近平總書記《在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的講話》強調：“每一個共產黨員特別是領導干部都要牢固樹立黨章意識，自覺用黨章規范自己的一言一行”，提出“把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”[1]

改革開放以來，中共中央先后頒布了30多個相關條例和制度規定，中紀委、中組部、中宣部等部門制定了200多條意見辦法，各級黨組織結合實際也完善了相應的制度或實施辦法，形成了比較健全的制度體系。[2]

黨的十七大以后，我黨已經初步確立反腐倡廉預防制度、教育制度、監督制度、懲治制度四大基本制度在內的制度體系。[3]

二、制度建設在黨的先進性純潔性建設中的主要作用

黨的制度建設是思想建設、組織建設和作風建設的重要保證。它不僅具有協調黨內上下級之間組織的關系，而且以黨內規章的形式規范黨和國家政治生活中的秩序，規范黨內生活準則，規范每一個成員的行動，維持黨內正常秩序，對保持全黨上下思想、政治和組織上的團結統一具有極為重要的作用。具體來說，制度建設在黨建工作中的職能主要有：

1.界限功能——規范黨的行為。制度能讓人們知道能夠做什么、不能夠做什么，應該做什么、不應該做什么，從而為人們的行為是否合法合規劃定了一個界限。任何一個組織及其成員都必須根據相關的制度，規范、約束、控制自己的言行。

2.秩序功能——保障黨的運轉有序。制度在本質上是人們社會活動的行為規范。黨的運轉是一項系統工程，涉及到黨的各個組織、各個部分、各個層面，要維持它的正常運轉，必須依靠黨的建設制度體系來部署、實施和保障。

3.預期功能——定型黨的結構。制度的秩序功能能夠使組織呈現出一種穩定的發展模式。中國共產黨現有8500萬黨員和420萬個黨的基層組織，由420萬個基層組織組成黨的地方組織，由黨的地方組織組成黨的中央組織的復雜結構體系。[4]要使這種組織體系定型化和穩固性，必須發揮制度的秩序功能及由此延伸的預期功能。

4.傳承功能——固化黨的經驗。制度具有繼承、穩定性特點。黨在自身建設、執政建設方面留下了許多彌足珍貴的經驗，要使經驗傳承下來，最好的辦法就是將這些經驗以黨的制度的形式固定下來，納入黨的制度體系之中。

5.強制功能——維護黨的權威。制度的具有強制性、不容侵犯性。在革命戰爭年代和執政初期，黨的權威雖然也依靠制度來維護，但更多的是靠依黨的領導個人身上非凡的人格魅力來維護。但隨著民主化進程的加快，領導人自身的人格魅力在維護黨的權威中的作用逐漸衰減，黨的權威更多的是靠法理型權威維護。而法理型權威又主要靠黨的制度規范、黨內規章來維護。

三、當前黨的制度建設中存在的主要問題

盡管我黨一直重視黨的制度建設，但當前在黨建工作實踐中，在一定程度上存在重思想建設、組織建設、作風建設，輕制度建設現象。黨的制度建設目前離黨建工作科學化水平尚存在一定的差距。

1.制度意識還有待于進一步加強。重思想教化，輕制度設計和執行，是我國的文化傳統中的一個突出特點。這一思想傳統也影響到黨的建設之中，文化大革命期間，社會和國家層面上的法律虛無主義更是一度盛行。當前，憲法至上、法律至上、黨章至上、黨的法規至上的觀念在一部分人心中還比較淡薄，取而代之的是“官本位”、“長官意志”、“利益得失”。

2.制度體系還有待于進一步完善。一是制度與制度之間聯系不緊密，不配套，甚至存在沖突；二是黨章經多次修改，已大體適應了時代的變化，但一些具體的制度跟不上時代的變化；三是一些制度設計和規定脫離了實際，缺乏可操作性，使得這一類制度不管用、不好用，最終成了一紙空文。

3.制度權威性還有待于進一步增強。一是重制定、輕執行，有法不依、有章不循，致使有些制度成為無用的花瓶、閑置的擺設。二是有些制度的落實僅停留在表面，常被“軟化”和“虛化”，失去約束的“剛性”，失之于寬、失之于軟。三是“潛規則”盛行，有些制度的執行變相、走形。

四、創新制度建設，為黨的先進性、純潔性提供保障

鄧小平同志早在黨的十一屆三中全會前就說過，“沒有黨規黨法，國法就很難保障”。[5]隨著黨由革命黨向執政黨地位的轉變，黨所處的環境發生了很大的變化，在文化觀、價值觀多元化的今天，加強和保持黨的先進性、純潔性，不能僅僅依靠思想政治教育和黨員樸素的階級感情、道德節操來履行義務行使權利，必須通過一定的制度來規范和約束其行為，保證黨的路線、方針、政策得到貫徹執行。

1.增強依法治黨的觀念。要增強依法治黨的觀念，就必須切實加大教育宣傳力度，引導領導干部自覺做到用制度管權、按制度辦事、靠制度管人。只有這樣才能破除“官本位”、“長官意志”、“潛規則”思想，樹立“憲法至上”、“法律至上”、“黨章至上”、“黨紀黨規至上”的思想，在全黨范圍內營造社會主義法治精神。

2.健全黨的規章制度。一是要堅持以人為本。制定制度的目的是為了約束人的行為，使黨的建設和運行更為順暢，而不是為了整人。因此，在制度的制定過程中，要充分吸納黨員的意見建議。如果不尊重黨員的意志，不從黨員的實際情況出發，那么在制度的執行環節中，就可能得不到一些黨員的理解、配合、支持，從而使制度的執行大打折扣。二是要加強統籌性。制度制定要著眼于全局和長遠。本著“分類規范、刪繁就簡、便于執行”的原則，廢止那些不科學、無效果、不可行的舊制度，完善有缺陷或脫離實際的制度，要確保各項制度之間的協調性。三是要加強制度創新。加強制度建設首先在觀念的轉變，只有觀念轉變了，制度建設才有新思路和新舉措。因此，制度建設要根據黨在新時期的奮斗目標和黨面臨的新情況新問題，在總結經驗教訓的基礎上，制定適合新形勢的規章制度。四是要注重制度的操作性。制度建設從實際出發，要保證制度法規的合理性、科學性、系統性，而且要加強研究前瞻性問題，保證制度的可操作性、超前性。

3.注重運行機制建設。黨的制度既包括靜態的根本制度、具體制度和體制，也包括動態的運行機制。但長期以來，由于對機制建設重視不夠，結果一旦黨的建設中出了問題，就有人認為是黨的根本制度錯了，于是出現變革黨的根本制度的謬論；要么就把所有的責任歸結為具體執行的人。注重黨的運行機制建設，就要強調制度系統性，強調各要素之間的有機聯系。因此，加強黨的制度建設，必須通過體制改革和機制創新，形成配置科學、程序嚴密、結構完整、制約有效的制度法規運行機制。

4.增強制度的權威性。一是黨的各級組織和黨員要自覺維護黨章和黨內規章的權威，帶頭遵守黨紀國法，照章辦事，堅決抵制各種違紀違法行為。二是要堅決做到制度面前人人平等。任何人、任何機構群體都要平等地受到制度的約束，如果觸犯了法律制度，都要平等的受到制裁。當前，迫切需要肅清在黨內盛行的“潛規則”思想對黨的制度的落實影響。三是建立制度落實情況督察機制。有令不行、有禁不止是對制度最大的褻瀆。因此建立有效的督察制度，嚴肅查處隨意變通、惡意規避、執行不力的行為，對維護制度的嚴肅性和權威性很有必要性。要做到這一點，必須加強黨的執法機構建設，確保執法機構的相對獨立性、權威性和執法力度。四是加大違制行為懲戒力度，落實制度情況要實行一把手問責制，提升制度的威懾力和約束力。

參考文獻：

[1]習近平.在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的講話[N].人民日報，2013-1-23.

[2]歐陽淞.改革開放30年黨員隊伍建設的成就與啟示[J].求是，2008，（22）.

[3]張書林.論黨的制度建設的定型化[J，中共石家莊市委黨校學報，2013，（4）.

[4]我國黨員人數8512.7萬名，基層黨組織420.1萬個[N].人民日報，2013-7-1.

[5]鄧小平文選（2）[M].北京：人民出版社，1992：137.

責任編輯 董瑞軍