國家治理與現代財政制度建設

●周克清

國家治理與現代財政制度建設

●周克清

編者按：黨的十八屆三中全會公報首次提出“建立現代財政制度”要求；2014年6月30日通過的《深化財稅體制改革總體方案》，進一步明確了建立現代財政制度的內容與時間，吹響了新一輪財稅體制改革的進軍號。財政部部長樓繼偉在講話中指出：“深化財稅體制改革不是政策上的修修補補，更不是揚湯止沸，而是一場關系國家治理現代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長遠的制度創新和系統性重構。”如何重構與全面深化改革相適應的現代財政制度，既是當前改革面臨的重大命題，也是各界財經學者研究的重點和方向。本期專題圍繞“建立現代財政制度”特邀相關財政學者分別從宏觀和微觀視角展開探討，全方位、多維度為推進現代財政制度建立提供參考意見。

2013年11月召開的十八屆三中全會要求建立現代財政制度，而2014年6月通過的 《深化財稅體制改革總體方案》則進一步明確要求到2020年基本建立現代財政制度。學界根據十八屆三中全會報告及《深化財稅體制改革總體方案》指出，建立現代財政制度需要建立現代預算制度、現代稅收制度及現代政府間財政關系，這些無疑都是非常正確的；但是建立現代財政制度顯然無法簡單地就財政論財政，而必須站在全面深化改革的背景下進行，必須為實現國家治理體系和治理能力的現代化服務。

英語中的治理概念（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱；而政治學意義上的“治理”概念則發端于20世紀80年代末期的西方國家和一些國際性組織 （如世界銀行、國際貨幣基金組織以及經合組織等）。20世紀末，西方學者開始賦予“治理”新的含義，認為治理是在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要的過程。西方學者認為，治理是一個上下互動的管理過程，通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。在現代政治分析中，國家治理通常是指國家的最高權威通過行政、立法和司法機關以及國家和地方之間的分權，從而對社會實施控制和管理的過程；國家治理的目的是維護政治秩序，以及保障政府能夠持續地對社會價值進行權威性的分配。顯然，現代財政制度建設必須有效回應上述國家治理理念的變化，必須有效處理社會發展過程中的利益分化及其矛盾。傳統政治理論認為，國家或中央政府只需要行政命令或紅頭文件即可施行有效統治；而現實是隨著社會利益的分化，國家治理的主體逐漸從單一化的政府演變為政府、市場和社會組織等為代表的多元化主體。法治、民主、透明、協商、合作等逐步成為國家治理的核心理念；相應地，現代財政制度的建設亦必須堅持法治、民主、透明等基本理念。

以法治化理念推進現代財政制度建設，首先，要建立財政基本法，確定現代財政制度建設的法理依據，其核心是在憲法框架下確立財政作為國家治理基礎和重要支柱的地位，形成現代財政制度建設的元規則。確定政府、市場與社會組織的行為邊界，梳理并建立政府的權力清單，確保行政管理工作依法有序進行，切實發揮政府作用；建立市場的負面清單，進一步確立市場在資源配置中的決定性作用；建立社會組織的行為規范框架，提升社會組織在國家治理體系中的作用；完善政府間財政關系，建立事權與支出責任相匹配的制度體系。

其次，要在財政基本法的框架下完善財稅法律制度架構。重點完善稅收法律制度體系，逐步將現有各項稅收法規升級為稅收法律，清理各項稅收規范性文件，規范政府對企業、居民的征稅行為，重建國家、企業與居民之間的分配關系；完善以《預算法》為核心的財政支出法律，增強財政支出的規范性。

第三，要嚴格按照財政法律制度組織財政收支及相關活動，切實按照法治的精神推進現代財政制度建設。要嚴格按照稅收法律而不是稅收計劃組織稅收收入，既要防止征收過頭稅，又要避免所謂的“藏富于民”，真正做到應收盡收。要嚴格按照財經法律組織各項非稅收入，特別是要認真清理相關基金和收費項目，防止亂收費的抬頭，并進而為有效統計政府收入規模提供保障。要嚴格按照財經法律及相關紀律安排財政支出，打破財政資金碎片化管理的格局，提高財政支出的績效水平。

以民主化理念推進現代財政制度建設，其核心是在財政收支活動中貫徹民主、協商與合作的理念。在預算編制過程中，對外要推進參與式預算制度，出臺公眾參與預算的管理規則，擴大公眾參與渠道，提高公眾參與效度；對內要加強與相關部門的溝通與協商，加強財政部門內部調研與協調，增強預算編制的民主性與科學性。在預算執行過程中，要加強與私人部門和社會組織的合作，通過私人部門和社會組織的參與形成對公共部門的競爭，努力提高公共部門的行動效率。通過與私人部門的合作，努力擴展私人部門的活動空間，真正讓市場在資源配置中起到決定性作用；加強與社會組織在財政支出項目上的合作，發揮社會組織在國家治理過程中的優勢，提高財政資金的使用效果。

以透明化理念推進現代財政制度建設，其核心是逐步公開財政收支活動，接受民眾的監督。現階段的重點是要繼續推進政府預算公開，提升政府行為的透明度。要在全面規范的基礎上進一步公開政府預算收支的具體內容，從現行的“類”“款”級公開到“項”和“目”級，特別是要細化“其他收入”和“其他支出”，明確其具體內容；加強部門預算的公開及“三公”經費等重點經費項目的公開，保證民眾看得懂，讀得明。要加強預算執行和決算審批的公開透明，保證科學的預算決策真正落到實處，減少民眾不必要的誤解和猜疑。要注意的是，財政透明的目的是接受民眾的監督和問責，以民眾監督和問責提高財政運行的規范性，并提高國家政權在民眾心目中的合法性，進而減少社會矛盾和摩擦。因此，在實際操作過程中不能盲目地提高財政活動的透明性，而是要在規范中逐步提高財政透明，并以透明倒逼財政規范。

總的說來，現代財政制度建設必須站在國家治理的高度，跳出財政自身的局限，以現代國家治理的理念尋求財政制度的重構。■

（本文得到2014年度國家社科規劃基金項目 “現代財政制度框架下的地方稅系研究”〈14BJY165〉的資助）

西南財經大學財政稅務學院）