淺論財政內部監督檢查

●孫耀東

淺論財政內部監督檢查

●孫耀東

財政部印發的《財政部門內部監督檢查辦法》明確規定了內部監督檢查的職責和任務，歸納起來集中涵蓋以下三點：一是履行財政管理工作職責的合法性、合規性和有效性；二是內部財務管理與會計核算的合法性、真實性以及資產的完整性、安全性；三是內部控制的健全性、合理性和有效性。通過上述重點工作的開展，進而對財政內部財務管理、會計核算、內部控制運行作出全面、準確的評估，加強和規范內部管理服務。完成三大任務，財政內部監督檢查工作必須持續關注和認真把握以下四個方面。

一、程序性監督

這里所稱的“程序性監督”，是指作為監督客體的程序。程序從表象看是對事物的次序、進程在時空上排列的約定。程序具有兩重屬性，它既遵循事物內在的邏輯與規律，又體現出程序制定者的主觀意志與意圖。因此，程序的本質是控制。科學、嚴密的工作程序是內部控制與制衡的基礎要件，要靠程序保規范、保安全、保有序運行。因此，程序性監督是內部監督的應有之義。實際工作中，程序的執行往往易于出現三種缺損：

1、程序的環節性缺損。執行時跳過某一個或某幾個環節，環節的缺損意味著管理風險的增大。

2、程序的真實性缺損。某種情況下，如果程序執行中出現虛假、偽造的環節，或在程序執行中獨自、串通作弊等，最能揭示主觀故意的過錯行為，應當注意細致查驗。

3、程序的監督性缺損。程序執行環節的缺損或失真未及時發現、及時糾正，程序的監督性缺損往往導致小錯釀成大錯、小問題釀出大問題。財政系統違紀違法案件顯示，相當一部分大要案作案人貪污、盜取財政資金的時間跨度長、金額大，既反映出監管的失效，也充分說明對程序執行各環節監管的意義重大、責任重大。

關注內部業務工作流程的執行，重視發現程序執行中的問題，是堵塞漏洞、防范風險，提高財政內部監督針對性、有效性十分重要的途徑和方法。在程序性監督中，要重視和運用遵循性檢查的方法，對程序、規程、制度、辦法、政策等設計的科學性、合理性，及其遵循性標準執行的嚴謹程度作出客觀、全面、準確的評價。

在運用遵循性檢查方法實施程序性監督時，應當認真做好以下四點：一是要充分熟悉和掌握各項重要的遵循性標準，如工作規程、控制制度等，關注其關鍵環節、重要節點，這是實施遵循性檢查的基礎和前提。二是要充分關注遵循性標準執行中的問題。如：程序執行的失序、缺失，稽核授權執行的錯位、缺位與越位等。對異常情況應當對其屬性作出甄別，是主觀故意，還是過失疏漏。對于在遵循性標準執行中發現的重要問題，應保持應有的職業謹慎，予以高度警覺，并及時報告。三是對遵循性失效的風險作出恰當的判斷與評估。遵循性失效既是程序性監督重要內容，也是內部控制的重要風險。判斷與評估遵循性失效的風險，在于提出有效的糾正和應對之策。四是從篩查遵循性標準執行中的問題入手，關注遵循性標準可能存在的操作性缺陷和體系性缺陷。在微觀和宏觀兩個層面上查漏補缺，增強和充分釋放程序設計與執行的約束力。

二、實體性監督

所謂實體性監督，是指從財政內部財政財務管理和內部控制的問題入手，尋求改進和加強內部控制管理的對策措施。在實際監督檢查工作中主要應做好以下三點：

1、關注異常。資金撥付異常；資金流向異常；銀行存款及國庫資金異常；賬務處理異常等。

2、注重核對。強化財政資金對賬工作。一是強化內部業務機構之間、業務機構與服務單位、國庫與銀行的全方位對賬，尤其要加強內部業務機構與預算單位的定期對賬。二是強化對賬的經常性、時效性和制度化，以便及時發現和糾正可能存在的問題。

3、適度的延伸。延伸檢查是查驗與核實問題最直接、有效的方法之一。財政內部監督中對于延伸檢查的運用應注意以下三點：一是范圍不宜過寬，頻率不宜過高。決定進行延伸檢查的，必須是那些諸如大額資金異動、重要資金撥款人為缺失某些環節、或在撥付憑證上作弊等可能涉及財政資金安全的問題。對延伸檢查總體上應持謹慎原則。二是確需開展延伸檢查的必須報請財政局主要領導或分管領導批準，財政監督機構不應自行決定延伸檢查。三是延伸性檢查的客體是失規的某些財政行為，原則上不針對財政干部個人進行延伸性檢查。

在實體性監督中，應注意有選擇地采用分析性復核以及符合性測試與實質性測試等方法。運用分析性復核，有助于分析和發現內部財政財務管理運行以及內部控制中存在或潛在的差異、問題和漏洞，有助于揭示隱藏的違規違紀行為。執行分析性復核時，應當根據內部監督檢查的內容，采取比率、結構、趨勢等分析方法，重點對內部財政財務管理、資金運行的當期與歷史、當期與預期的比率等進行差異分析。差異的程度和性質既是分析性復核關注的重點，又是揭示問題和評估內部控制風險的重要標的物。因此，運用分析性復核，在一定意義上就是發現差異、分析差異的過程。此外，對于重要的財政財務事項、大額資金的異動、結余資金的異常、重要對賬數據的差異以及業務規程執行的異常等情況，內部監督檢查人員應當進行符合性測試或實施實質性測試，查找問題的癥結和環節，并據此對內部控制風險作出評估，提出應對的措施建議。

三、約束性監督

約束是對財政財務行為的強制與規范，遵守約束能最大限度降低財政管理的風險。約束的實現是靠教育、制度、監督與處罰四個因素共同作用的，制度是約束的固化形態。因此約束性監督主要是制度層面的監督。約束性監督應重點關注以下三點：

1、制度執行的漏洞。認真甄別是客觀原因還是主觀原因導致制度執行出現問題，對于主觀因素問題，應進一步甄別是主觀過失，還是主觀故意。對因主觀故意導致制度執行出現問題的應給予足夠重視，抓住不放，發現苗頭和線索，查明問題。

2、制度設計的漏洞。制度缺陷意味著管理風險。制度設計與實際工作可能會存在縫隙，隨著時間的打磨必然需要完善或更新，應當看到，有些問題是制度缺失或制度缺陷造成的。在內部監督中，應當將發現的問題與制度設計的合理性、嚴密性和有效性進行查驗與分析，提出加強制度建設的意見建議。

3、約束性失效分析。約束性失效主要包括制度性失效、管理性失效與教育性失效。發現、糾正問題具有既往性，而約束性失效分析則具有前瞻性，重在進行制度性糾偏，管的是今后和長遠，在財政內部監督中更應該予以重視。財政內部監督質量的提升、內部監督層級的提高、職能作用的充分彰顯，很大程度上體現于此。應當將理性思維、辯證思維、邏輯思維貫穿于約束性失效分析之中，用思索和思想的深度洞察約束性失效的因果。然而在實際工作中，約束性失效分析是財政內部監督亟需探索和加強的重要弱項。

持續開展內部控制執行情況專項監督檢查，是約束性監督的一個重要方向和固有內容，內部控制是制度性約束的載體和形式。在內部控制五要素中（控制環境、風險管理、控制活動、信息與溝通、監督），內部控制活動最為關鍵。因此各項法規、政策，以及內部工作規程、制度執行的嚴謹性、有效性，是評估內部控制質量和風險的重要依據，同時也是進行內部控制監督檢查的重要任務和內容。在具體的內部監督檢查中，既要關注內部控制制度的健全性、有效性，又要充分注意制衡性崗位的履責情況、重要業務事項和憑證記錄的真實性，以高度的職業謹慎，對異常事項和業務行為保持應有的、持續的警覺和專注。

四、體系性監督

財政工作是一項綜合性、系統性工作，與此相適應，內部監督應當由點到面、點面結合，進行系統性分析。這里所稱的體系性包涵了部分機制體制因素。顯而易見，單項規范的邊界較窄，而多個單項規范、流程組合形成的體系，可能由于內部業務及職能分離，或缺乏統籌而難以相互銜接形成有機整體，而體系具有宏觀性、全局性。在對財政業務系統的多個子系統或單項規范執行情況進行內部監督時，應當進行體系性、系統性審視與反思。從對共性和個性問題的分析切入，梳理可能存在的體系性癥結，從而在完善和創新財政體系及機制建設上發揮作用。開展體系性監督，要重視以下三點：

1、要有全局視野。將查找、發現的具體問題以及各個環節，從整體上加以思考，既重視局部，又要從局部中跳出來，將注意力和著力點聚焦內部制衡體系以及財政資金安全、規范運行制度體系的建設、改善和健全上來，用戰略眼光和思維，讓體系性監督在宏觀層面上發揮作用，重在防范內部系統性風險。

2、要將風險管理的思維和方法引入體系性監督之中。系統性風險往往具有更大的潛在危害性，進行系統性、體系性風險管理的目的，是預見、評估、控制和防范各種內部管理風險。因此，在內部監督工作中，要注意運用定性和定量的方法，將風險識別、風險評估、風險應對貫穿于體系性監督之中，通過對問題的揭示和分析，拿出制度性建設的成果，提出改進機制體制建設的意見建議，從而在更高層次、更大范圍上發揮內部監督的作用。

3、要重視財政支付信息系統安全監督工作。財政支付信息系統是財政資金運行的單一通道，它承載的是財政職能的履行，反映的是部門、單位以及社會組織、群體之間的以資金繳撥為紐帶的經濟關系，體現的是黨和政府各項民生政策的落實。財政支付信息系統運行的可靠性、安全性在財政內部管理、內部控制中的地位和作用極其重要，內部監督工作對此必須加以持續的關注。

關注的重點應當聚焦以下兩個方向：一是財政支付信息系統中財政資金的流向、流量、流速情況。并將資金運行與財政內部以及財政與預算單位、財政與銀行賬務資金的核對相銜接，通過實時跟蹤和比對分析，及時發現和重點關注資金的異動及賬務核對的異常，及時分析原因，提出措施建議，充分利用現代信息技術手段實現對財政資金運行過程的動態監督。二是財政支付信息系統安全控制情況。事實表明，有些盜取、挪用、貪污財政資金的典型案件，其作案手段就是利用支付信息系統的違規操作頻頻得手，暴露出財政支付信息系統在安全控制及其監管上的疏漏與缺失，從反面揭示了實施財政支付信息系統安全控制監督的重要性、緊迫性。

內部監督的主要資源和精力應投放在一般性控制的信息技術風險和業務流程的信息技術風險兩個層面。在財政支付信息系統一般性控制方面，應主要關注其信息安全管理，包括系統設置的職責分離控制，數據輸入與變更的授權與審批，密匙、密碼分級設置與控制等。在財政支付信息系統業務流程控制方面，應當主要關注系統配置控制、系統訪問權限、職責分離控制、一致性核對、授權與審批執行情況等。內部監督的組織者和具體檢查人員，應當將財政支付信息系統安全的全部監督檢查工作落腳于支付信息系統內部控制的設計以及執行的有效性，從這一基點出發，在檢查的實施中，要高度重視以下三種方法的運用：

一是實際觀察和驗證職責分離控制、密匙分級管理、訪問權限、數據輸入、輸出、數據刪改的批準、執行與復核等支付信息系統內部控制運行狀況；二是對重要的或異常的財政資金運行處理過程實施穿行測試驗證；三是將支付信息系統的存疑數據與支付批準文件以及相關預算單位、開戶銀行的賬務及資金進行比對分析。

總之，財政支付信息系統是整個財政運行機體中的重要組成部分，其運行安全在財政內部控制和內部監督中的意義重大，應當成為體系性監督中的恒定內容。■

湖北省襄陽市財政監督檢查局）

（本欄目責任編輯：周菲）