財政監督存在的問題分析與思考

●王鐵栓 王治中 謝 闖 劉合定

財政監督存在的問題分析與思考

●王鐵栓 王治中 謝 闖 劉合定

近年來，財政監督在規范被查單位的財政財務行為，維護財經秩序中發揮了重要作用。通過對相關單位開展檢查，筆者發現在財政監督工作實踐中還存在著許多問題，其中主要表現在：人力物力投入大、財政效果不顯著、對預算執行關注不夠，基本上沒有涉及預算編制和執行環節，尚未形成健全有效的日常監督機制等，這些問題嚴重影響到監督效能的充分發揮。本文擬通過分析財政監督實踐中存在問題的原因，從完善政策法規、明確職能定位、創新監督方式、提升監督成效等角度入手，對完善財政監督工作提出若干建議，以期進一步加強財政監督對財政資金安全、財政政策執行情況的控制職能。

一、財政監督存在的問題分析

（一）政策法規不完善

當前,我國財政監督的法律法規主要包括 《政府采購法》、《注冊會計師法》、《預算法》、《財政違法違紀行為處罰處分條例》和《會計法》等。這些法律法規在經濟轉型時期為財政監督工作的正常運轉以及財政監督機制作用的發揮提供強有力的法律保障。然而在實際工作中,由于立法層次與立法部門的不同,相關法規還沒有整體上體現財政監督的特殊要求,對財政監督實際工作中存在的重要問題不能準確定位，主要表現為三個方面：

1、立法層級較低。與財政監督職能有類似之處的審計監督，有1995年施行、2006年修訂的《審計法》作為其開展工作的依據。但至今為止，除了2005年施行的 《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令427號），尚未有一部規范財政監督行為的法律，這在客觀上導致了財政監督的依據不足、地位不高。

2、政策依據不充分。《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令427號）主要規范違規問題的處理處罰，對如何定性違規問題、如何開展監督檢查則沒有涉及。財政部雖以指導意見的形式頒布了 《關于加強地方財政監督工作的若干意見》（2008年）、《關于加強財政監督基礎工作和基層建設的若干意見》（2010年）等規范性文件，但這些意見均屬于探索和完善性建議，對財政監督的具體方式程序、階段性要求、規范性文本、復核審理制度等則沒有明確規定，一定程度上影響了財政監督的規范運作。

3、財政監督和其他經濟監督的關系尚未理順。我國現行的經濟監督有財政監督、稅務監督、審計監督和社會審計機構監督等多種形式，各項監督均有所側重，但也存在交叉重復、信息不能共享、溝通銜接不到位的問題，客觀上導致多頭檢查、重復檢查等問題，既增加了被檢查單位的負擔，也增加了財政監督人力、財力和時間成本。

（二）財政監督自身存在局限性

1、財政監督手段落后。行政事業單位的財務工作隨著金財工程、金稅工程等信息化工程的推行使電子化水平大大提高。然而，財政監督卻依然停留在查賬本、翻憑證的原始階段，電子化數字化的水平很低。在財政系統內部，財政OA系統并未向財政監督機構開放查詢端口，無法及時了解財政資金的收支情況；在檢查軟件方面，尚未研發并推廣適合財政監督的專用軟件，不利于提升監督工作效率；在信息化建設方面，未實現財政監督法規庫、案例庫、預算單位信息庫的實時更新和查詢，不利于財政監督的規范統一。

2、財政監督缺乏強制性。財政部門作為綜合性經濟管理部門，主要職能是為政府發展提供資金支持，并通過發揮杠桿作用，引導社會經濟發展，所以其第一要義是服務政府、服務部門、服務民生，這就決定了財政監督更多是規范資金的管理、督促財政政策的落實，本質上決定財政監督在實施過程中缺乏強制性，無法以強制力迫使檢查對象提供原始資料、接受檢查結論。以實地走訪為例，原本是落實資金到位、檢查項目實施情況的一個重要手段，但實際上其形式意義遠大于實質意義。從受訪對象看，一般是受益者，即使不是也往往難以找到當事人，難以確保受訪對象的全面客觀；從走訪程序看，農村在家的對象多為老人和婦女，文化水平和理解能力偏低，并且懾于村干部的權威，擔心遭遇迫害或報復，難以保障走訪結果的真實性；從證據效力看，對那些與基層政府及村委會存在不同意見的村民言論，難以進行落實，無法形成有力的檢查結論。

3、財政監督深度不夠。近年來的專項檢查均以資金、賬簿為主線，缺乏資金與項目、賬簿與賬簿、單位與單位之間的比較分析，不利于深入被查單位（項目）的業務核心，也就難以確保財政監督的深度。以財政專項資金檢查為例，其主要側重資金的配套落實和管理使用情況，查看資金是否及時配套、是否按規定進行核算、是否依照程序進行撥付，一般不延伸到資金的下游，即商品或勞務供應商。這就無法完整反映資金的全貌、無法實際查看財政資金針對特定項目的開支情況、無法清楚了解供應商與政府部門之間的業務往來，客觀上就難以發現財政資金使用中的違規違紀問題。如農村義務教育學校資金涉及校舍改造和教學裝備，前者由縣教育部門組織實施、財政部門直接向供貨商付款；后者由省轄市或省管縣具體實施，資金也由財政部門直接支付到供應商。不延伸至供貨單位的后果，便是無法形成完整的資金鏈，無法從相互印證的環節來發現可能存在的問題。

（三）財政監督組織形式不科學

1、程序規定不合理?，F行的監督程序包含發放通知書、查賬、走訪、編寫底稿、編發征求意見函、上交檢查報告等環節，且其中檢查通知書和意見函發放環節不僅需要被檢查單位簽收，且需在注明簽收人職務的前提下簽署“已查驗執法證原件”；工作底稿所附的附件不僅需符合客觀性真實性，且要求被查單位在每一頁上都簽字確認。這種繁瑣、刻板的檢查程序占到整個檢查時間的50%，客觀上加重了財政監督的程序負擔。

2、政策口徑不統一。一方面，業務指導不能及時跟進。檢查工作開展前，業務處室不能提供完整的資金管理辦法，檢查組只能在檢查中通過互聯網等方式查找，影響對檢查問題的定性和處理；檢查工作開展中，業務處室沒有對檢查中發現的問題及時予以指導，影響檢查效率。另一方面，文本報表格式不統一。雖然印發的檢查方案報表格式明確了范本，但在檢查過程中甚至外勤工作結束后往往進行更改，文本格式更是反復變動，客觀上增加了檢查工作量和檢查的不確定性。

3、時間安排不科學。外勤檢查任務過于繁重、各項檢查安排過于密集、時間過于緊湊，既不利于檢查的深入展開，全面了解資金管理和項目實施情況，也不利于結合檢查開展調研，為完善政策提供意見建議；同時，外勤工作所占比例過大也不利于開展日常性綜合性監管工作、不利于切實開展事前事中監督，不利于對縣市業務開展情況進行指導。以河南省2013年外勤檢查為例，檢查項目涉及產業集聚區稅收核查、會計信息質量檢查、省直部門報表一致性檢查、高校債務資金化解情況核查、財政專項資金檢查等5個大項，外勤時間為3月至11月，客觀上使檢查人員長期處于疲憊狀態，導致查出的問題不深不透、原因分析和政策建議不系統不全面。

（四）專職監督機構與業務處室銜接溝通不到位

1、對財政監督存在抵觸情緒。部分業務處室片面認為財政監督是對其業務工作的不信賴，存在著“嘴上歡迎心理煩”的心理，認為財政監督就是“挑刺找麻煩”?！柏斦蟊O督”的理念要求監督業務介入到資金運行的全過程，尤其強調事前事中監督，使業務處室產生“被奪權”的錯覺。

2、交流溝通渠道少。一是業務培訓存在脫節現象。業務處室組織的培訓不包括監督人員，監督機構組織的培訓也不包括業務處室工作人員，二者沒有有效銜接。二是未建立監督結果應用反饋機制。每個項目的財政監督均通過處罰告知書、整改通知書、檢查報告的形式下發被檢查單位并抄送業務處室，但業務處室對監督結果的應用情況、對之后年度預算和資金分配的影響情況并未向監督機構反饋，影響監督機構的積極性。

3、信息交換不暢通?！柏斦O督大格局”的思想在日常工作中未得到有效貫徹，業務處室尚未與監督機構建立規范、暢通的溝通方式和制度，致使監督機構不能準確掌握各項財政資金的撥付情況及有關文件和會議精神，導致財政監督缺乏開展事中監督的媒介和切入點。如日常預算資金追加、人大對預算的批準性決議、國庫預算貫徹執行情況以及重大資金運作情況等沒有及時抄送監督機構。同樣的，業務處室也不了解監督處的工作內容，無論是檢查程序性規定，還是檢查方案的制訂、檢查的組織實施、檢查結果的處理處罰，均沒有業務處室的參與。

二、進一步完善財政監督工作的建議

（一）建立健全法律制度

1、完善政策制度，提高財政監督法律地位。一是提升財政監督的法律層級。既可以考慮制定單行的《財政監督法》，明確財政監督的職能定位、業務范圍、具體流程等內容；也可以在修訂的《預算法》中增加并體現財政監督的內容，強化財政監督的法律地位，然后再以行政法規的形式出臺《財政監督實施條例》，從制度層面為財政監督的順利開展保駕護航。

2、明確程序，規范財政監督檢查行為。要借鑒審計的立法經驗，在出臺改革方向、工作目標、階段性要求等方面指導意見的同時，制定操作性強、可復制、能考核的規范性文件，細化財政監督工作程序。如，對文書的送達要求、工作底稿編制及簽署規則、附件裝訂簽署規范、征求意見函和檢查報告撰寫方式及反饋規則、復核審理程序進行明確，規范監督檢查行為。

3、理順財政監督與其他經濟監督的關系。要協同審計、稅務、紀檢等部門建立聯席會議制度，定期進行協商溝通，明確各自職能定位、統籌安排工作計劃，減少對被查單位的重復檢查；要加強信息平臺建設，推進法規政策庫和典型案例庫建設，提高各項經濟監督的工作效率；要建立違規違紀問題的移交反饋機制，及時按照事情輕重緩急，或者將檢查項目移交其他部門、或者協助其他部門調查取證，提高協同監督的能力和效果。

（二）明確財政監督職能定位

1、明確財政監督目標方向。緊緊把握財政監督寓于財政管理的內在特性，著眼財政管理的全過程，服務財政中心工作、確保財政資金安全、確保財政政策貫徹落實到位。要逐步將監督關口前移，把監督的側重點由過去單純的事后監督向事前、事中、事后全過程監督轉變。要努力做到“四個結合”，即財政監督與財政業務相結合、日常監督與專項檢查相結合、外部檢查與內部檢查相結合、對省本級和市縣檢查相結合，實現財政監督無死角。要以省直駐省管縣基層單位為突破口，對基層單位的基礎信息（機構、人員、資產）和項目申報進行日常審核，逐步推進對省直駐基層單位的綜合監管工作。

2、拓寬財政監督手段。在財政系統內部，要充分依托“金財工程”應用支撐平臺，做到預算編制、執行和監督之間的信息溝通便捷，并賦予監督機構全面查詢權限，及時掌握財政資金的分配、撥付、使用方向、結存等動態情況。在部門之間，要探索解決“金財”、“金稅”、“金審”等信息工程中監督數據的聯網問題，逐步實現財政、稅務、審計等部門監督信息的實時共享，降低監督管理成本。要加快財政監督檢查軟件的開發，借鑒審計、稅務部門的成功經驗，結合內部審計、會計信息質量和財政專項資金等業務特點，開發運用財政監督軟件，實現監管數據采取、分析、預警信息化，解決好計算機輔助檢查與傳統檢查的有機結合，提高財政監督信息化水平。

3、強化財政監督責任追究機制。要對明顯違規違紀事項及時進行移交，切實做到執法必嚴，違法必究；要對違規情節輕微事項，在全省范圍進行通報，并作為安排財政資金的一項扣減因素，督促被查單位規范財政財務行為；要對阻礙、拖延、逃避檢查的行為，由監督機構向業務處室行文，在未依照檢查要求提供資料之前，停止審批、撥付除人員經費公用經費以外的所有財政資金，確保檢查工作的順利開展；對調查走訪中發現疑點但無法具體落實的，監督機構可以要求基層部門在一定期限內提交涉及該事項的調查報告，確保各種違規問題得到及時糾正。

4、科學確定檢查項目。在開展專項檢查前，要切實開展調研，充分考慮項目資金規模、覆蓋區域、政策規定等內容，確保檢查工作有的放矢。要將省直部門、市縣部門、鄉鎮及項目單位全部納入檢查范圍，全面了解項目的申報及批復程序、資金的管理及使用情況、項目建設的績效等內容，要加大績效評價力度，提升檢查工作的質量和效果。

（三）科學安排財政監督工作

1、科學規范檢查程序。要明確檢查程序本質上是保障被檢查人的合法權益（也可稱為知情權），確保檢查收集資料的客觀真實；其目的是規范財政檢查行為，相對于財政監督內容而言處于次要或者輔助的地位，所以檢查程序不應成為財政監督工作的累贅或者負擔。在實踐中，要對不同檢查事項或檢查結果的程序做出區分、要明確一般檢查程序或特殊檢查程序、要區分整改事項和處理處罰事項、要區分內部監督和外部監督。如對于財政部門內部監督而言，其目的是規范管理，簡化檢查程序能夠使檢查人員有更多精力開展實質性檢查；對于工作底稿附件的蓋章確認，目的在于保證資料來源的真實客觀，每一頁都簽字確認明顯人為地增加了工作量。

2、合理安排檢查時間。要統籌安排全年的檢查任務，既要圍繞財政中心工作開展財政監督，又要充分考慮檢查項目之間的銜接性、檢查與調研的時間性、其他工作與檢查工作的關聯性。要合理安排每項檢查任務的時間節點，既要保證檢查任務的順利完成，又要保證檢查人員的正常休息，保證檢查人員在開展檢查時有思考、研究的時間。

3、統一政策口徑。要確保檢查方案的穩定性，明確文本報表格式，避免檢查過程中隨意更改，確保檢查的連貫性和一致性。專項檢查開展前，要收集完備的政策依據，包括指標文件、資金管理辦法，財政部和省政府出臺的規范性文件等，便于檢查組在實踐中開展工作；檢查過程中，業務處室和監督機構應共同研究探討檢查發現的問題，對相關問題的定性、處理建議、證據收集進行統一，以提高檢查效率。

（四）著力構建“財政大監督”格局

1、明確思路。要認識到財政監督不僅是專職監督機構的工作，業務處室在日常監管中擔負著更多的責任。要建立“上下聯動、處室互通”的工作機制,明確“大監督”職責和任務,整合監督資源,統籌安排監督計劃,全員“一盤棋”,合力抓監督,將日常檢查和重點檢查相結合,通過內部審計監督、日常監督及專項監督等相關措施,逐步建立全覆蓋的財政資金運行監督機制。

2、加強溝通交流。一是增進人員流動。在業務處室和監督處室之間實行輪崗交流，促進人員互動；將監督處作為熟悉財政系統的平臺，即新進人員先到監督機構任職，通過參與財政監督檢查了解財政業務的運轉模式。二是完善培訓方式。要將監督培訓與資金管理培訓銜接起來，豐富培訓內容、延長培訓時間，確保監督人員全面了解財政業務政策；要采取“走出去”的方式，積極向兄弟省市學習先進經驗，提升監督實戰能力。三是完善監督結果應用反饋機制。將監督檢查結果作為財政部門改善和優化管理的參考依據，細化各項考核指標，將財政監督檢查結果明確為資金分配扣減因素；業務處室要將監督結果的采納運用情況及時向監督機構進行通報。

3、建立業務銜接機制。業務處室要將專項預算指標文件和資金管理辦法同步抄送監督機構，便于監督機構了解其業務內容；在預算編制環節，監督機構每年選擇部分省級部門，對其機構設置、人員編制、新增項目報告等基礎資料進行審核，及時就部門預算內容、格式、程序性問題提出意見建議；預算追加環節，監督機構可抽取部門項目對其必要性、可行性和合理性及項目預期績效進行審核，并以此作為追加調整財政資金的依據。專項檢查中，業務處室要參與檢查方案的審定，確保檢查的重點與資金管理目標一致；要選派人員參與檢查組，或直接參與檢查工作，或及時跟進了解檢查發現的問題，及時就政策性問題提供智力支持；要選派人員參與檢查資料審核，了解檢查的總體情況，總結共性問題，便于理解和接受監督機構針對資金管理提出的意見建議?！?/p>

河南省財政廳監督檢查一處）