公積金監管“亂象”幾時休？

公積金監管“亂象”幾時休？

話題嘉賓

肖鵬：中央財經大學財政管理系主任，副教授，經濟學博士，研究領域為公共預算和政府會計

唐云鋒：浙江財經大學副教授，復旦大學公共管理博士后，劍橋大學訪問學者，主要從事政府預算監督、公共經濟與公共政策研究

李建軍：西南財經大學財稅學院副院長，副教授，經濟學博士，研究領域為財稅理論與政策

鄒祥利：湖南省衡陽市財政局監督檢查局局長

翟繼光：中國政法大學民商經濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經濟法、財政法、稅法等

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

近日，據相關媒體報道，檢察機關正在偵查一起有關某地公積金中心的案件，其營業部主任僅靠模仿前來貸款職工手跡的方式便輕松套取上千萬元。無獨有偶，去年通報的吉林省通化市的公積金案，公積金中心原主任車世剛及部分下屬違法挪用住房公積金高達11億多元。根據住房和城鄉建設部統計數據，截至2014年3月，全國實際繳存住房公積金職工達1.06億人；繳存總額6.47萬億元、繳存余額3.27萬億元，如此龐大的資金分散在全國幾百個住房公積金中心，從部委到省、市、縣多級公積金管理部門只是松散指導管理關系，沒有一個機構能真正“管得著”。這一巨額資金不僅成為一些人眼中挪用便利的“唐僧肉”，且在某些地方本應歸繳存人使用的增值收益卻被地方政府拿走，公積金儼然成為地方政府的“小金庫”。公積金監管“亂象”正威脅著數萬億資金的安全。

我國全面推行住房公積金制度二十多年來，住房公積金繳存人數已經過億，繳存總額達6萬億元，在推動住房分配貨幣化、引導城鎮居民住房消費等方面發揮了重要作用。但隨著經濟社會的發展和住房形勢的變化，住房公積金制度與職工在解決住房問題上的期望還有一定差距，公積金領域監管疲軟、案件頻發等問題層出不窮。相關人士以“四不像”形容住房公積金管理問題：公積金中心不以贏利為目的，卻掌管數以億計的資金，采用的是屬地監管模式，即所在地住房公積金的繳存、使用、賬戶余額等由屬地政府負責監管，名義歸本級政府的公積金管委會管理，實際上只是掛個名。中央有關部委、省里對公積金也僅僅是政策方面的監督。“多頭監管”成“空頭監管”，資金安全令人擔憂。如何解讀公積金監管亂象？如何推進公積金管理制度改革？如何從源頭理順公積金監管以確保數萬億公積金的安全？本期監督沙龍將圍繞以上問題進行探討解答。

公積金監管“亂象”凸顯管理割裂

主持人：對于背景材料中住房公積金被套取挪用的案件您怎么看？

肖鵬：背景材料中的住房公積金被套取挪用的案件頻頻發生，反映了目前的住房公積金監管、使用方面存在著很大的制度缺陷，從而部分公積金管理者敢于鋌而走險，利用掌控的巨額公積金沉淀資金謀求個人利益。住房公積金并沒有成為切實解決社會公眾住房問題的資金，而成為公積金管理機構謀取個人利益或部門利益的唐僧肉，與住房公積金的設立政策目標有大的偏差。針對上述問題，有必要通過完善制度、規范流程、加強監督、信息公開等改革手段來加強住房公積金的管理。

李建軍：住房公積金被套取挪用案件時有發生、觸目驚心，說明我們的公積金管理內部控制制度存在著漏洞和不足，需要對公積金管理的內部控制和監督制度、外部監督制度進行完善和強化。

鄒祥利：主要原因還是管理不到位，內部控制制度流于形式造成的。

唐云鋒：簡單說來，住房公積金被套取挪用說明我國當前住房公積金的日常管理的混亂和監管的薄弱以至于出現太多不該有的制度漏洞，讓人鉆了空子。這一方面威脅著住房公積金本身的安全，也不利于我國住房公積金制度健全完善。

翟繼光：住房公積金被套取、挪用是住房公積金的“半政府監管模式”必然導致的后果。政府的錢由人大、媒體和《預算法》來監管，私人的錢由老百姓自己監管，住房公積金既不屬于私人的錢，因為繳存人沒有支配權，又不屬于政府的錢，因為政府對該筆資金也沒有支配權，最后只能采取一個半政府監管的模式。所謂半政府監管實質上就是無人監管，真正的所有人沒有監管權，可以有監管權的政府因為無利可圖也沒有監管的動力。最終就使得住房公積金成為某些人口中的唐僧肉。背景材料反映問題的本質是住房公積金制度定位不明，監管不清。

主持人：據某省一位公積金管理中心負責人透露，當地政府把公積金作為政府性資金，與當地金融機構實行存貸掛鉤，還特意發文，政府辦公廳牽頭，看各個金融機構給地方貸款多少，然后考慮公積金給各銀行的存款，每一筆公積金的存款到期轉存或者有需要時，都要政府來批準。結合背景材料中提到的部分地方公積金管理中心異化成地方政府 “自留地”、“小金庫”，這反映出什么問題？出現這一問題的原因何在？當公積金異化成地方政府“小金庫”又會產生怎樣的影響？

肖鵬：依據2002年 5月，國務院下發 《關于進一步加強住房公積金管理的通知》（國發〔2002〕12號）的規定，要求 “每個設區城市應當按照精簡、效能的原則，設立一個住房公積金管理中心”。在實際運作過程中，住房資金管理中心行使著住房管理委員會的職責，且管理中心有三種模式；一是單獨設立住房資金管理中心，由政府直接領導和管理；二是利用房管局的職能優勢與其合并在一起辦公的模式；三是便于統一管理住房資金的模式，作為財政部門一個內設機構。上述三種管理模式下，地方政府機構對于住房公積金的管理有著強烈的行政干預權。住房公積金形成的巨額沉淀資金，地方政府雖然不能違背住房公積金 “專款專用”的原則規定直接動用住房公積金，但可以成為與地方銀行爭取放貸額度討價還價的一個籌碼，從而出現案例中的情況。出現這種問題的原因在于住房公積金管理中心實行屬地管理，屬于地方政府的下屬機構，這種管理體制下不可避免出現地方政府對住房公積金使用投向的干預。

嚴格意義而言，就“小金庫”的概念內涵而言，地方住房公積金并非地方政府的“小金庫”，地方政府并不能直接動用住房公積金進行消費性或投資性支出，但可以影響地方住房公積金的使用投向，會影響住房公積金“管委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監督”決策模式的實施，從而帶來執行中存在隨意性，繳存人的權利得不到保障等問題，制約了住房公積金事業的發展和資金效益的發揮。

鄒祥利：部分地方公積金管理中心異化成地方政府“自留地”、“小金庫”，反映出政府權力的越位。出現這一問題的直接原因就一些人政績觀、權力觀出現了問題。當公積金異化成地方政府 “小金庫”后，直接損害的是公積金繳存人的利益，同時損害政府在人民群眾心目中的形象。如果公積金管理不善，發生重大損失，將會造成社會混亂，因此必須引起高度重視。

唐云鋒：這反映出住房公積金在現實中已經偏離了原來為實現住房社會保障功能的初衷，甚至產生了職能異化，而成為地方政府與個人牟利的工具。究其原因主要有以下幾點：一是多頭的管理主體與實際由屬地政府控制，造成事實上的責權關系不清而導致的責任主體虛置；二是公積金使用上整體缺乏統籌，導致住房公積金最初定位住房社會保障的設想，與現實中地區特別是行業部門間收入的巨大差距嚴重不符，造成各地住房公積金時間與空間上的豐歉不均，也影響了其社會保障功能的正常發揮；三是現實中地方政府行政權力的中心化，與事實上地方政府對當地各種資源特別是金融資源的控制，難免使住房公積金會成為地方政府眼中的“唐僧肉”；四是公積金內部管理制度不健全，更缺乏有效的相關監管體系。這樣，住房公積金本來的住房社會保障功能不但得不到正常發揮，反而還滋生了嚴重的腐敗。

李建軍：一些地方公積金管理中心異化為地方政府的“小金庫”，這一方面說明一些地方政府沒有弄清住房公積金的性質，沒有規范自身行為，另一方面更是說明我們的公積金管理宏觀制度設計存在不足。住房公積金是公共資金或基金，其性質應和社會保障基金相同，其資金的繳存、提取使用和管理都應有明確法律約束，現實情況是我國住房公積金管理制度立法層次低，是國務院發布的行政法規，且在實際中政府在具體運行中介入過多。當公積金異化成地方政府“小金庫”，公積金專款專用性將受到威脅，這可能影響億萬人的公積金的安全性和可持續性，最終將損害政府公信力，也可能會產生財政風險。

翟繼光：政府對住房公積金雖然沒有所有權和最終的支配權，但當這筆資金足夠大時，保管和挪用該筆資金的利益就大增，地方政府就會想方設法占有該項利益。導致這一現象出現的原因有兩個：第一，住房公積金的實際所有人沒有監管權，第二，履行監管職責的地方政府無人監管。《住房公積金管理條例》第三條規定：“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有。”職工作為所有人，理應享有住房公積金的使用權、支配權、受益權和監管權。但實際上，作為個體的繳存人，對上述權利的行使都沒有發言權，甚至連使用權在短期內都沒有，更不用提受益權和監管權了。地方政府是監管主體，但問題是沒有人來監管地方政府，當一個監督主體不受監督時，該監督主體就會濫用其監督權。住房公積金演變成地方政府的“小金庫”也就不足為怪了。一旦住房公積金成為地方小金庫，腐敗現象就會由此產生。腐敗的本質是侵犯繳存人的利益，一旦侵犯的程度深了，就有可能引起住房公積金的虧空，繳存人的利益將無法維護，繳存人會將一切責任都推給地方政府，一切虧空都要由政府來承擔，這樣，最終將會導致社會的不穩定，后果是非常嚴重的。

主持人：根據《住房公積金管理條例》規定，公積金管理實行 “住房公積金管理委員會決策、住房公積金中心運作、銀行專戶存儲、財政監督”的原則，由央行制定存貸款利率，住建部履行行政監督。在相關人士看來，管委會既沒有能力也沒有動力執行監督而銀行只關心公積金的存款規模和沉淀資金，不承擔任何風險或托管人責任。同時，由于公積金運行的專業化、封閉化，使得財政部門缺少監督能力，上級監督太遠，同級監督太弱。“九龍治水”、“監而不管”是很多人對現行公積金管理制度的評價。您是如何看待現行公積金監管之弊？

翟繼光：住房公積金名義上由住房公積金管理委員會來管理，根據《住房公積金管理條例》的規定，住房公積金管理委員會的成員中，人民政府負責人和建設、財政、人民銀行等有關部門負責人以及有關專家占1/3，工會代表和職工代表占1/3，單位代表占1/3。由于住房公積金管委會是由地方政府來組建的，而且領導的任命也是由地方政府來負責，因此，住房公積金管委會實際上就是政府的下屬機構。這種名義上獨立但實際上不獨立，名義上由職工參與但實際上沒有職工參與的機構是監管最薄弱的領域。作為獨立機構，政府原則上不應過多干預，作為實際所有人的職工本身又被排除在監管主體之外，住房公積金管委會實際上成了無人監管的主體。再加上住房公積金管理的公開性和透明性較差，住房公積金就成了一個可以任意挪用、套取的蛋糕。

肖鵬：一些地方住房公積金管理委員會成立后，形同虛設，委員來自各個單位，很難集中一起，導致住房公積金管理委員會難以按照國務院 “管委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監督”的要求履行決策職責，沒有統一制定和調整住房公積金的具體管理措施以及統一的繳存比例和個人住房貸款最高額度等，也未對各中心住房公積金的歸集使用計劃及計劃執行情況、年度預決算、增值收益分配方案進行審議，以致各中心長期以來各自為政，自行制定的管理辦法不盡一致，財務報告也未對社會公布，形成了各住房公積金管理中心自行決策、從而形成上級監督太遠、同級監督太弱、公積金使用缺乏監控的不良局面。

李建軍：“九龍治水”、“監而不管”確實形容了當前公積金管理的現實，這是住房公積金管理監督權責過度分散、權責設置不合理的結果。對于住房公積金的管理，完全可以參照社會保障基金的管理模式，并以法律的形式規范和約束，這樣將會大大改善住房公積金管理水平，防范可能產生的各種風險。

鄒祥利：上述現象在一些地方確實存在。隨著中央八項規定和黨的群眾路線教育實踐活動的深入，隨著各項管理制度的落實，問責機制的強力推進，上述現象將會在一定程度上得到遏制。從衡陽市住房公積金監管的情況看，這幾年由于監管力度的加大，特別是建立公積金定期審計制度和公積金信息公開以后，公積金管理已經逐步走向規范。

唐云鋒：現在的監管形式上存在的主要問題是多頭監管，或者監而不管，而本質上是管理過程中各主體的 “責權利”關系界定不清晰，也就是說各管理主體在住房公積金管理流程中，各自面臨的責任、權力與利益都是殘缺的，或者責權利是不對等的，這種被肢解了的“責權利”管理框架，使得不同環節的管理主體自然避重就輕只選擇于自己最有利的一面，不是責任最小，就是權力與利益最大，這樣，結果自然混亂無序。

理順改革思路，推進做實公積金監管

主持人：建立統一完善的公積金管理系統是改進公積金監管的重要一環。近年來，住建部一直在推進住房公積金運行監管系統建設。2012年2月，住建部曾提出力爭2012年年末將該監管系統覆蓋到全國100個城市，主要是進行監控，以確保住房公積金安全運行，由此打破住房公積金賬戶僅由屬地政府監管的傳統格局。但由于整個公積金領域的改革推進不暢，這項工作至今還沒有取得實質性的進展。對此您又怎么看？

肖鵬：建立全國統一完善的公積金管理系統，有利于監控住房公積金安全運行，打破住房公積金賬戶僅由屬地政府監管的傳統格局。但此項改革勢必影響到地方政府的利益，從而使得地方政府對住房公積金使用去向的影響力大為下降，盡管此項改革可以確保住房公積金的安全運行，用于住房相關的事項，但與地方政府的決策目標相背離，因此阻力較大。

對此，應明確住房公積金管理系統推進工作的主導機構與時間表，逐步突破地方、部門利益限制，建立全國統一完善的公積金管理系統。

李建軍：推進住房公積金運行監管系統建設對改善住房公積金管理水平非常重要，但之所以改革推進不暢、推而難進，一方面是因為地方利益，難以得到地方的支持和配合，另一方面是在住房公積金管理制度設計中缺乏全國統一、自上而下的一個比較有力組織系統，同時又缺乏有力的法律支撐。

鄒祥利：建立統一完善的公積金管理系統是改進公積金監管的重要手段，推進兩年多，至今還沒有取得實質性的進展，我認為主要原因在中央。只要中央態度堅決，主管部委措施得力，中央各部委密切配合，整個公積金領域的改革所遇到的困難都將會迎刃而解。

翟繼光：如果由住建部統一監管，本質上又落入了監管的怪圈，即使這一統一的監管系統建好了，又由誰來監督住建部？住建部是否會和地方政府一起腐敗？增加一個監管機構是不能解決根本問題的，要解決根本問題就必須明確誰才是最終的監督主體，誰才應該有真正的監督權。住房公積金既然屬于繳存人，繳存人應當具有最終的監督權。因此，只有建立一個由繳存人行使真正監管權的管理制度，住房公積金的監管才會有出路。

唐云鋒：這種結果主要是由于現實中各部門與各地區間的利益差距過大，所形成既得利益格局帶來的強大阻力，導致了公積金管理的相關改革無法推進。住房公積金最初作為住房市場化改革中一項社會保障舉措推出的，本身就應該有點社會再分配的味道，但在我國巨大而復雜的行業與地區間收入差距的現實面前，如何去達成一種大多數人都能基本接受的利益平衡，顯然阻力與困難重重。特別是現行繳納人與所在單位共同繳納公積金的方式，與現行管理體制形成的地方政府對公積金事實上的控制，要打破這種固化了的既得利益格局，確實一時可能難有良策，各種改良同樣也難有實質性的進展。

主持人：有人建議，建立一個超脫于利益鏈條之外相對獨立的管理機構如中央公積金管理委員會或中央公積金局是填補公積金監管“真空”的有效舉措，在您看來，做實公積金監管的關鍵何在？請就確保公積金資金安全、保障公積金制度有效運行談談您的建議想法。

鄒祥利：我個人不太贊成再另設機構來管理公積金。公積金監管的關鍵是完善現行管理制度，加大對公積金違規行為的查處力度，嚴格實行問責機制。只要各相關職能部門認真履行職責不走樣，確保公積金資金安全、保障公積金制度有效運行是完全可以實現的。

肖鵬：由于住房公積金管理機構的調整工作涉及不同部門、不同單位的利益，從而造成公積金分散管理，管理辦法不統一、不規范、缺乏約束。建立一個超脫于利益鏈條之外相對獨立的管理機構中央公積金管理委員會，對于理順關系，明確責任方面有一定效果，一定程度上可以填補公積金監管“真空”。

做實公積金監管的關鍵在于建立關系明確、監管有力的管理體制。一是在《住房公積金管理條例》的基礎上，盡早制定相關的住房公積金管理實施細則、操作規程等配套制度，使參與住房公積金監管的機構做到分工具體、職責明確，堵住監管中心的死角和漏洞。二是嚴格按照 《住房公積金管理條例》的規定，遵照管理、運用分離和住房公積金專款專用的使用原則，合理科學地營運資金。健全決策機制，強化監督管理，住房公積金管理中心要在保證政策性支付前提下編制住房公積金使用計劃，慎重確定資金使用方向，以確保住房公積金進入良性循環軌道。三是建立健全住房公積金的信息公開制度。住房公積金公開的內容應當包括以下幾個方面：每年住房公積金存款的財務報表；單位或個人向住房公積金管理中心繳存、提取住房公積金的情況；住房公積金管理中心管理、使用住房公積金的情況，特別是利用住房公積金進行資金運作的情況更是必須公開。

李建軍：要做實住房公積金監管關鍵在于完善立法、優化公積金管理和監督的組織方式。可考慮設立全國住房公積金管理委員會，負責住房公積金的繳存、提用和運營，也即將原來住房公積金管理委員會和住房公積金中心統合，住房公積金管理委員會定期公布收支、管理和運營情況，財政部門和審計部門聯合對住房公積金的收支、管理和運營實施監督，同時接受社會公眾監督。

唐云鋒：個人感覺這種凌駕于現實地區與部門利益至上的想法不切實際，原因如前所述。面對本來就不完善的頂層設計，只能通過改善內部管理流程，在管理中適當引進競爭機制，通過激勵與約束機制使管理主體的責權利能較好地統一起來，定期實行社會的獨立審計制度，使管理制度更完善。更關鍵的是要通過推進信息公開與加強管理的社會監督，通過管理條例的規范與完善使公積金從繳納、投資到分配使用的全程信息，能及時對社會與繳納人公開，這一方面由于繳納主體本身就是直接受益人，自然也更有積極性關注并參與監督，同時來自社會多元化與動態的監督自然比政府內部某些職能部門的監管效果要好得多。

翟繼光：做實住房公積金監管的關鍵是給住房公積金定好位，住房公積金制度的本質是幫助職工買房，督促職工買房。但這項制度實際上沒有起到其預定的目標，雖然有人從住房公積金制度中獲益，但更多人的利益并未得到很好的維護，特別是那些繳存了住房公積金，但又沒有足夠的能力買房的人。這些更窮的人為那些比自己富裕的人買房做出了貢獻，這種制度設計本身就存在缺陷。因此，在政府簡政放權的今天，建議政府認真研究取消住房公積金制度的合理性。通過政府和市場兩只手來解決老百姓的住房問題，把屬于老百姓的購房資金歸還于老百姓，讓老百姓自主決定如何使用自己的購房資金。這樣就一勞永逸地解決了住房公積金的監管問題。在當前住房公積金制度仍然存在的階段，建議由政府直接監管住房公積金的運作，將其納入社會保障的范圍，與社保資金一樣接受政府、人大和媒體的監督。同時，住房公積金的利息應當市場化，給繳存人更高的利息，這樣，一方面地方政府就不會把住房公積金的利息作為一項利益而在各家銀行間進行分配，另一方面，也可以更好地維護繳存人的利益，不至于把住房公積金制度演變為強制一部分人為另一部分買房而埋單的制度。■

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