糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)工作存在的問題與建議
——以湖北省丹江口市為例

●張 彥 張曄明

糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)工作存在的問題與建議
——以湖北省丹江口市為例

●張 彥 張曄明

實(shí)行糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼 (以下簡稱“兩補(bǔ)資金”)政策是國家為了促進(jìn)廣大農(nóng)民增收，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，不斷提高糧食產(chǎn)量的一項(xiàng)重要的惠農(nóng)政策，廣大農(nóng)民群眾從中直接受益,直補(bǔ)政策已經(jīng)成為農(nóng)村最受歡迎和最具影響力的惠農(nóng)政策之一。該政策的實(shí)施,對農(nóng)民種糧的積極性起到了巨大的推動作用。但是，在執(zhí)行政策時仍然出現(xiàn)了一些偏差，近期,湖北省丹江口市多次組織力量,深入基層,通過走訪農(nóng)戶、查看資料、聽取匯報(bào)等方式進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，就丹江口市在落實(shí)糧食補(bǔ)貼方面存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)對策。

一、“兩補(bǔ)資金”工作的基本情況

丹江口市總面積3121平方公里，轄20個鎮(zhèn)（辦、區(qū)、處），現(xiàn)有耕地面積21.1萬畝，補(bǔ)貼面積16.68萬畝，未進(jìn)行補(bǔ)貼的面積4.42萬畝；“糧食兩補(bǔ)”資金規(guī)模2105萬元，其中：直補(bǔ)資金69萬元，綜補(bǔ)資金2036萬元；享受補(bǔ)貼農(nóng)戶數(shù)57191戶，戶平補(bǔ)貼126.22元（糧食直補(bǔ)4.12元/畝，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼122.1元/畝）。“兩補(bǔ)資金”按照“五統(tǒng)一”原則，將當(dāng)年“兩補(bǔ)資金”資金及時全額落實(shí)到種糧農(nóng)民手中。即：一是統(tǒng)一補(bǔ)貼范圍。在全市范圍內(nèi)，對所有種糧農(nóng)民給予補(bǔ)貼。國有農(nóng)場和農(nóng)牧漁良種場的糧食生產(chǎn)者，納入屬地補(bǔ)貼范圍。二是統(tǒng)一補(bǔ)貼品種。結(jié)合全市實(shí)際，“兩補(bǔ)資金”的補(bǔ)貼品種為小麥。三是統(tǒng)一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。市政府按照上年度核實(shí)的糧食實(shí)際種植面積，分別計(jì)算并確定糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼畝平補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。四是統(tǒng)一補(bǔ)貼時限。在全市統(tǒng)一規(guī)定時限前，將“兩補(bǔ)資金”一次性兌付到農(nóng)民手中。五是統(tǒng)一補(bǔ)貼程序。全市“兩補(bǔ)資金”分解、落實(shí)到農(nóng)戶后，由市財(cái)政局通過代理金融機(jī)構(gòu)將補(bǔ)貼資金打入農(nóng)戶的“一本（折）通”上。

二、“兩補(bǔ)資金”存在的問題

（一）移民搬遷，領(lǐng)補(bǔ)貼人與種糧人存在脫節(jié)的現(xiàn)象

由于丹江口市是南水北調(diào)中線控制性工程所在地，為了大壩加高工程順利實(shí)施，近兩年丹江口市先后兩次移民搬遷，其中：外遷移民5萬多人，內(nèi)遷移民5萬多人，大量移民外遷，出現(xiàn)了土地荒蕪或者附近農(nóng)民搶種土地現(xiàn)象，補(bǔ)貼發(fā)給種植戶，外遷移民因政策的限制不能享受補(bǔ)貼，而種地農(nóng)民多次呼吁要補(bǔ)貼；同時，對于內(nèi)遷的移民，新的土地還未落實(shí)到位，但種糧補(bǔ)貼要發(fā)給他們，這就存在領(lǐng)取糧食補(bǔ)貼的人與種植糧食的人脫節(jié)的現(xiàn)象。

（二）補(bǔ)貼面積與種植面積不符，易產(chǎn)生矛盾

近年來，農(nóng)民紛紛外出打工，村里將土地給別人種，而外出務(wù)工農(nóng)民看到農(nóng)村形勢大好后，紛紛返鄉(xiāng)回家，返鄉(xiāng)時又要地，村里不得不將不享受補(bǔ)貼的機(jī)動地分給這批返鄉(xiāng)的農(nóng)民，他們分到地后種植了糧食又要補(bǔ)貼；同時，農(nóng)村新生兒分到機(jī)動地也要求享受糧食補(bǔ)貼。而此前上報(bào)的計(jì)稅面積中這部分機(jī)動地大多數(shù)是未計(jì)稅面積，現(xiàn)在若要納入補(bǔ)貼面積，需要相當(dāng)多的補(bǔ)貼資金，若用現(xiàn)有資金進(jìn)行平均分配，則可能引起新的矛盾沖突。

（三）補(bǔ)貼戶與種植戶脫節(jié)，產(chǎn)生矛盾多

由于農(nóng)村外出打工人數(shù)增多，一些家庭缺少勞動力，于是將自家土地轉(zhuǎn)包給有能力耕種的農(nóng)戶。“兩補(bǔ)資金”的初衷是鼓勵農(nóng)民種糧，補(bǔ)貼應(yīng)該補(bǔ)給實(shí)際種地的農(nóng)戶。而實(shí)際操作的情況是，以2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革核實(shí)公示的土地面積為準(zhǔn)，基層財(cái)政部門采用存折（一卡通）的形式，通過農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)直接補(bǔ)貼到農(nóng)戶，誰的地誰領(lǐng)取補(bǔ)貼。而接受轉(zhuǎn)包土地的農(nóng)戶不是土地的戶主，雖然實(shí)際種糧卻無法享受到補(bǔ)貼，產(chǎn)生補(bǔ)貼戶與種植戶脫節(jié)現(xiàn)象，這就有悖于國家財(cái)政補(bǔ)貼政策的初衷。

（四）部分土地二輪延包面積以外的墾荒和自留地未享受“兩補(bǔ)”政策

在調(diào)查時發(fā)現(xiàn)有部分村組，在核實(shí)補(bǔ)貼面積時，以土地二輪延包面積為基礎(chǔ)，而后來農(nóng)民墾荒地和農(nóng)民自留地沒算入補(bǔ)貼面積之內(nèi)，導(dǎo)致種地農(nóng)民不滿，甚至與村干部產(chǎn)生矛盾，影響農(nóng)村穩(wěn)定。同時，基層所財(cái)政干部人員少，平均每個所3至4人，卻要管理十幾個村，每年都要核對農(nóng)戶是否種植小麥、種植面積等基礎(chǔ)工作，而各村組戶種植情況復(fù)雜，面積核實(shí)較難。補(bǔ)貼面積要現(xiàn)場查實(shí)種與不種、補(bǔ)貼品種與非補(bǔ)貼品種、單種與復(fù)種，這要涉及千家萬戶，核實(shí)工作量大，現(xiàn)有人力財(cái)力都難以承擔(dān)。工作量大，成本高，給財(cái)政工作增加困難。

三、幾點(diǎn)建議

丹江口市現(xiàn)行“兩補(bǔ)資金”工作，在執(zhí)行國家政策方面是全面、系統(tǒng)的，經(jīng)過近些年來的努力，已基本形成一套較完善的政策落實(shí)保障機(jī)制、工作機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，成效比較明顯，成績來之不易，目前已深入群眾、深得人心，獲得社會各界的認(rèn)同。若要對現(xiàn)行政策進(jìn)行大的變更，其難度很大。應(yīng)在保證落實(shí)國家政策、保證補(bǔ)貼農(nóng)民既得利益的基礎(chǔ)上，進(jìn)行改革完善。通過調(diào)查分析，提出以下建議：

（一）完善“兩補(bǔ)資金”管理辦法

現(xiàn)行補(bǔ)貼辦法暴露出的問題，已引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，筆者建議：一是對全市“兩補(bǔ)資金”政策進(jìn)行微調(diào)。從2014年開始，對“兩補(bǔ)資金”政策采取“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的辦法，即：保持市對鎮(zhèn)（區(qū)、處、辦）糧食直補(bǔ)及農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金分配原則不變，保持政策的相對穩(wěn)定，將“按農(nóng)戶實(shí)際種植面積補(bǔ)貼”調(diào)整為“以2013年享受補(bǔ)貼的對象為基準(zhǔn)，以該戶2010、2011、2012年三年平均種植面積作為以后年度補(bǔ)貼基數(shù)，一定五年不變”。在均縣和習(xí)家店鎮(zhèn)與農(nóng)民、鄉(xiāng)財(cái)政以及信用社相關(guān)人員座談時，大家對這種辦法普遍比較認(rèn)同。

另外，市級在“鎖定面積”期間，對市轄內(nèi)的補(bǔ)貼面積只能減少，不能增加。新開荒的種糧面積、防洪線內(nèi)的種糧面積、退耕還林面積等等，不能作為新增“兩補(bǔ)資金”面積；因國家重大建設(shè)項(xiàng)目或報(bào)經(jīng)上級批準(zhǔn)征用面積，市級可憑正式征用地手續(xù)，相應(yīng)調(diào)減所轄鄉(xiāng)村及農(nóng)戶的種糧面積（含復(fù)種）和補(bǔ)貼資金，結(jié)余資金可用于提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；土地流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)包面積，有合同的以合同為準(zhǔn)，無合同的以原核定的種糧農(nóng)民為補(bǔ)貼對象；對拋荒或種植非補(bǔ)貼品種的面積，不再重新核定。對國有農(nóng)場、農(nóng)墾企業(yè)和國有農(nóng)牧漁良種場采取何種補(bǔ)貼方式，由各鎮(zhèn)（區(qū)、處、辦）參照上述辦法，按照“簡化操作，不重不漏，不引起矛盾”的原則確定。

（二）明確責(zé)任，完善補(bǔ)貼政策落實(shí)保障機(jī)制

新修訂的“兩補(bǔ)資金”政策，建議以政府正式文件發(fā)布。在政策落實(shí)上，進(jìn)一步明確“行政首長負(fù)責(zé)制”，由市級政府對落實(shí)“兩補(bǔ)資金”政策負(fù)總責(zé)，市、鄉(xiāng)政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。在具體職能分工上，進(jìn)一步明確財(cái)政、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村綜改、金融、紀(jì)檢（監(jiān)察）等部門的職責(zé)，完善補(bǔ)貼政策落實(shí)的組織保障機(jī)制。在具體落實(shí)上，可推廣外縣（市）好的做法，實(shí)行“三級責(zé)任制”，將責(zé)任明確到具體單位、具體人，增強(qiáng)抓政策落實(shí)的責(zé)任意識和主動性。

（三）簡化工作程序，減輕基層工作壓力和補(bǔ)貼發(fā)放成本

從目前個別鎮(zhèn)補(bǔ)貼發(fā)放的工作情況看，補(bǔ)貼發(fā)放工作簡便、快捷，矛盾較少，主要原因：一是政策穩(wěn)定，二是資金不變，三是宣傳到位。今后，落實(shí)補(bǔ)貼政策時，應(yīng)該學(xué)習(xí)先進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，在政策不變、資金穩(wěn)定的前提下，盡量減少中間環(huán)節(jié)，保證補(bǔ)貼資金盡快發(fā)放到位。同時，可考慮在每年發(fā)放 “農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡”的情況下，不再要求向農(nóng)戶發(fā)放“補(bǔ)貼通知書”，不再印制 “告農(nóng)民朋友的公示信”發(fā)到每個農(nóng)戶，而是從補(bǔ)貼發(fā)放之日起，通過電視、電臺等媒體實(shí)行滾動播出，告之農(nóng)民領(lǐng)取補(bǔ)貼的時間和基本方法即可，減輕基層負(fù)擔(dān)和工作成本。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管，保持政策威懾力

現(xiàn)在農(nóng)村補(bǔ)貼資金種類多、金額大，個別干部存在僥幸心理，侵蝕群眾利益，觸及政策紅線，必須嚴(yán)加懲處。一是加大處罰力度，依法監(jiān)督。參照外省市縣的做法，市財(cái)政局與市紀(jì)委（監(jiān)察局）聯(lián)合印發(fā)關(guān)于違反糧食補(bǔ)貼發(fā)放政策的黨紀(jì)政紀(jì)處分處罰規(guī)定，明確什么樣的違紀(jì)違規(guī)行為應(yīng)受到相應(yīng)的處罰，及時查處違規(guī)違紀(jì)行為，保持政策的高壓態(tài)勢。二是設(shè)置政策咨詢電話、信箱等，加強(qiáng)監(jiān)督。市財(cái)政組建專班，建立固定的投訴咨詢電話，集中接待群眾的上訪、投訴或咨詢。三是抓好公示環(huán)節(jié)，強(qiáng)化監(jiān)督。由市財(cái)政出資，統(tǒng)一規(guī)格，每個村級單位設(shè)立固定的公示牌，或者LED顯示屏，公示補(bǔ)貼資金金額，確保群眾的知情權(quán)，接受社會各界和廣大農(nóng)民的監(jiān)督。■

湖北省丹江口市財(cái)政局）