排污費征管現狀及趨勢分析
——基于黑龍江省的案例分析

●薛 鋒

排污費征管現狀及趨勢分析
——基于黑龍江省的案例分析

●薛 鋒

近年來，隨著黑龍江省人口的不斷增加，工業化、城鎮化的加速推進，能源消費總量繼續攀升，環境污染也到了相當嚴重的程度，2013年10月21日哈爾濱爆發了 “史上最嚴重的霧霾”，PM2.5指數“爆表”，市區能見度不足10米，致使全市中小學停課，公交線路暫停運營，多條高速公路全線封閉。環境污染越來越成為威脅公共安全、人體健康和社會穩定的重要因素。李克強總理在 2014年政府工作報告中提到“生態文明建設關系人民生活，關乎民族未來，霧霾天氣范圍擴大，環境污染矛盾突出，是大自然向粗放發展方式亮起的紅燈，必須加強生態環境保護，下決心用硬措施完成硬任務”。為了貫徹李克強總理政府工作報告的精神，也為了掌握環境治理資金使用效果，黑龍江省財政廳監督檢查局對環境治理重要資金排污費的征收和使用情況進行了調研。

一、黑龍江省目前的環境狀況

（一）水質狀況

目前全省河流水質為輕度污染，主要污染指標為化學需氧量、高錳酸鹽和總磷，水質達標率為60%，一-三類水質比例53.3%，劣五類水質比例5.7%。黑龍江省主要河流松花江水質達標率為65.8%，一-三類水質比例55.3%，劣五類水質比例7.9%。總體看，水質逐年趨好，年際變化情況如下表：

表1 全省水質年際變化情況表

松花江流域水質年際變化情況

（二）空氣狀況

按照1996年 《環境空氣質量標準》，只對 PM10、SO2、NO2進行評價，2012年以前，全省平均達標天數比例為92.5%。目前，該標準已明顯不適應現在人們對環境空氣質量的要求，于是2012年國家出臺了的新 《環境空氣質量標準》，該標準除保留了原標準的三個評價指標外，新增了PM2.5、CO、O3三個指標，以新標準評價哈爾濱年達標天數比例僅為66.0%（該標準于2013年開始實施，黑龍江省只對哈爾濱進行了檢測）。

從近幾年污染情況看，一方面反映出環保資金的投入一定程度上降低了環境污染，全省水質從重度污染轉為輕度污染（以新標準評價的年空氣達標天數不高，主要原因是以舊標準評價空氣質量達標天數較高，影響了人們對大氣污染的判斷，導致治理大氣污染投入不足）。另一方面也反映出環保治理仍然跟不上經濟發展和社會進步的要求，環保治理仍任重道遠，需要加大環保投入，以確保環境持續改善。

二、黑龍江省排污費征收使用現狀

（一）排污費征收體制

我國排污收費制度自1982年開始，經過20多年的發展，現在排污收費項目已經有廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性等五大類。在征收體制上，全省環保部門設立了省級環境監察總隊，地市監察支隊，縣區監察大隊，實行各級條塊征收管理，按中央、省、市（縣）1：2：7的比例解繳入庫（總裝機容量三十萬千瓦以上電力企業二氧化硫排污費中央和省分成比例為1：9）。排污費征收的對象是直接向環境排放污染物的單位和個體工商戶。排污費征收過程是通過排污行為人年初申報年排污數量，由環境監測部門進行審核批準，并在月末或季末通過在線自動監測設備、手工、原材料當量推算等監測方法進行實測核實后，下達繳款通知書，企業收到通知書后進行繳款的全過程。

（二）近三年排污費征收情況及趨勢分析

近三年，全省共計征收排污費13.5億元，其中繳入中央財政1.35億元，繳入省級財政3.83億元，繳入地市級財政8.34億元。（見表2）

由以上圖表可見，排污費征收總量在逐年增加，顯現出征收管理水平逐步提高的趨勢，另一方面也反映出污染問題同樣十分嚴峻。

（三）兄弟省份排污費征收情況

由于現階段經濟增長方式與資源消耗和環境退化聯系緊密，因此全國的排污費征收額與國民生產總值總體呈現一種正相關態勢。根據環境保護部排污費公告情況，2012年部分省份的GDP收入與排污費征收情況如下：（見表3）

根據下表可以看出，2012年全國平均單位GDP排污費收入比為0.000395（萬元/萬元），而黑龍江省為0.000330（萬元/萬元），若不考慮各省經濟發展模式差異和一、二、三產業在總體經濟中占的比重等因素，根據全國平均水平推算，黑龍江省排污費征收額應在5.4億元，目前仍有8000萬的差距，產生差距的具體原因包括標準低、地方政府行政干預、核定的征收數量不科學等，因此應采取相應措施提升排污費征收額。

（四）排污費支出情況

首先，由于全省排污費收入較少，在使用時，只能作為重大項目配套、補充或獎勵資金；其次，排污費資金實行收支兩條線，在某些市、縣級支出時，分不清到底是排污費資金還是預算資金；再次，現階段還有的縣市將其作為人員和經費支出主要來源，基于以上三點原因很難單獨統計排污費使用情況，因此，我們統計了2011年至2013年全省環保系統年度支出情況。2011年至2013年，全省環保系統年度平均支出64300萬元，平均排污費收入為45060萬元，據了解，項目年平均支出33705萬元中，中央、省投入的項目資金占絕大部分，市、縣投入項目資金很少，大部分市、縣的排污費資金用于基本支出。

表2 2011-2013年黑龍江省排污費征收統計表

表3 2012年度全國及部分省份排污費征收情況

表4 2011-2013年環境保護支出情況調查表

三、排污費征收使用中存在的問題及成因

目前，我國排污費改革的突破方向是“費改稅”，它的好處清晰可見，就是它不僅提高了排污資金征收的強制力，同時也使企業進一步轉變了排污觀念，企業的排污行為由原來的被動服從，轉而向主動減排方向發展。但是，也應看到，未來“費改稅”后，除征收排污資金可以納入稅務部門外，其他環節職能例如企業排污量申報、排污量檢查、核查、排污資金統籌使用等仍會保留在環保部門，通過對現階段排污費征收和使用中存在的問題進行研究梳理，提出改進意見，以保證未來“費改稅”政策的順利實施，排污資金足額上繳入庫，提高環保資金使用效益。

（一）排污費征收方面的問題

1、企業申報排污量數據可信度差。排污費征收過程中，由于環保部發放的《排放污染物申報登記統計表》設計較復雜，小微型企業人員素質差，導致部分企業填報不準確；環境保護部門人員少，難以對所有申報企業進行核查，對于排污申報拒報、謊報和欠繳排污費等違法行為的行政處罰手段單一，法律執行力度和震懾力弱，使得個別重點排污企業為逃避或少繳排污費，故意出現漏報、少報現象，導致出現企業排污費未能做到應收盡收。

2、排污費征收未能做到全覆蓋。一是未能覆蓋所有排污企業。據統計目前黑龍江省排污申報登記及排污費征收工作覆蓋面約占全省排污企業數量85%，未能覆蓋的企業均為餐飲、娛樂、住宿等小、微型三類企業。此類企業的生產經營狀態變化較為頻繁，經營者對于排污申報和排污費繳納等法定義務的認識基本空白，而基層環境監察人員缺乏對此類排污企業變更的實時掌控。二是未能就所有污染物收費。根據《排污費征收標準管理辦法》規定，污水、廢氣類排污費核定是對每一排放口征收，且以污染當量數從多到少的順序最多不超過3項污染物。而以化工、鋼鐵等重污染類企業為例，其排放的廢水、廢氣污染物均超過3種，有的甚至達到十幾種，由于基層部門監測力量不足、人員水平有限，對于排污狀況復雜的企業，在核定時均采用了排放量較大的化學需氧量、氨氮、懸浮物等或者煙塵、二氧化硫、氮氧化物等三項污染物進行核定，而對毒性更大或一些給人和環境造成損害更大的如酚類、苯類、重金屬離子等廢水污染物和苯并芘、二噁英乃至一些成分復雜的廢氣污染物排污費均無法核定、征收。三是未能就新增主要污染源征收排污費。在《排污費征收標準管理辦法》里規定，對機動車、飛機、船舶等流動污染源不征收廢氣排污費，但隨著我國近年來經濟發展迅速，國民生活水平的大幅提高及受國家一系列促進機動車消費政策刺激，機動車保有量增速驚人，根據黑龍江省交警總隊網站數據顯示，從2007年至2011年的5年間，全國機動車保有量年均增長1591萬臺，其中黑龍江省機動車保有量為370萬臺。機動車數量增加導致尾氣排放量呈級數增長，我國的污染物排放模式，已經從過去的以排污企業點源排放為主轉向排污企業的點源和汽車尾氣的線源相結合，而排污費的征收還僅僅局限于針對排污企業的污染物排放。

3、排污費核定的科學性、準確性不夠。從環保部門了解，由于人員素質，檢測設施跟不上，排污量核定帶有粗放性，根據《關于排污費征收核定有關工作的通知》（環發【2003】64號）要求，排放污染物的種類、數量核定可以采用污染源自動監控數據、監督性監測數據、物料衡算數據等幾種方法，但由于大部分的企業不具備安裝、使用自動監控設備或不具備進行現場監測的條件，在生產工藝復雜、無組織排放嚴重的排污企業排污費核定中，環保部門核定方法無法滿足各種生產條件下排污量的核算，因此排污量的核定存在可操作性，帶有一定的人為性，影響排污量核定的準確性。

4、排污費征管人員業務能力有待提高。準確、足額征收排污費對征管人員業務能力要求較高。在征管人員對企業排污現場核查中，需要對各種類型企業生產狀況、排污節點、原輔料消耗、污染治理設施運行、污染物排放、污染源自動監控設備運行管理、數據穩定上傳等情況進行核查，在現場核查后核定排污費時，還要對企業上報的生產物料投入產出是否平衡，產、排污量及去除量是否平衡能夠有效甄別，能夠對監督性監測數據進行分析，同時利用相關部門的數據及歷史數據進行橫、縱向分析，對污染源自動監控數據是否能正常使用進行判斷。因此，科學核定排污費工作，一方面需要環境監察人員具備較高的專業水平和現場經驗，另一方面也需要環境監察機構能夠提供齊全、高效的現場檢查裝備。但黑龍江省目前現狀是，各級環境監察機構負責排污費征收工作的人員平均為2-3人，且人員業務能力和業務水平參差不齊，負責排污費征管的監察人員常身兼數職，要面對企業情況繁多、復雜，導致一些人員較少的環境監察機構被迫在開展工作時抓大（重點污染源）放小（小型三產），這也是導致排污費征收未能做到全覆蓋的主要原因。

5、存在地方政府行政干預，使排污收費不穩定，不透明，具有任意性。個別地方政府，尤其是縣、區基層政府，思想僵化，單純將經濟增長指標作為領導考核的依據，導致基層領導為了追求招商引資、經濟發展，將減、免排污費作為給企業減負的政策優惠吸引企業，為降低當地企業經濟成本，干預排污費核定、征收工作，或要求環境保護部門與企業進行協商收費、定額收費。而我國的各級環保機構的設置，是作為當地政府的職能部門由當地政府管理，環保部門只能聽命于政府。導致基層的環保部門在排污費征收中遇到行政干預時有法難依，存在任意減免排污費的情況，使排污收費不穩定，不透明。

6、排污費征收程序繁雜，缺乏強有力的法律保障。排污費征收時間長，程序復雜，不便于操作，環保部門又沒有強制執行權，造成執法效果差，成本高。按照《排污費征收使用管理條例》的有關規定，如果排污者拒不繳費就要立案調查，下達《行政處罰決定書》，兩個月后才能夠移交法院強制執行，而部門間發生互相推諉、扯皮現象屢見不鮮，有時一個案子辦完至少需要半年時間，甚至部分地方法院拒絕予以立案，“馬拉松”式的執法直接影響執法效果。

（二）排污費使用方面的問題

1、排污費未能完全用于污染防治。根據國務院公布的《排污費征收使用管理條例》排污費只能用于重點污染源防治、區域性污染防治等污染防治項目，但是，據調研情況看，真正用于環境污染治理的投資排污費總量較為有限。排污費未能完全用于污染防治由主觀原因和客觀原因所造成，客觀原因是由于黑龍江省是農業大省，工業不發達，財力有限，導致一些地方環保部門的日常公用支出、環境宣傳、環境政策制定、環境監測和監察執法等等專項工作與監管運行無法通過財政預算保障，依然依靠收取的排污費解決支出問題，使用排污費來平衡環保部門預算，或者按照排污費征收的一定比例安排環保部門的支出。主觀原因主要是對排污費全部投入污染治理項目工作重視程度不夠，認識有偏差，資金分配隨意性較大，有法不依，監督檢查不到位，致使一部分排污費不能完全用于污染防治。

2、排污費專項資金的額度有限，資金分散，滿足不了污染防治的需要。黑龍江省近三年年平均收取的排污費在4.5億元左右，按照20%的比例，省級每年集中1.28億元左右，其他部分10%繳入中央國庫，70%分布在各市、縣，相對比較分散。據調查電力企業30萬千瓦發電機組上一套脫硫設施6000萬元左右，一套脫硝設施4000萬元左右，據統計全省30萬千瓦以上的發電廠有16家（見下表5），只上脫硫、脫硝環保設備至少投入16億以上，這只是一些發電企業，全省還有石油石化、煤炭等污染物排放大戶還未包括在內。可見，目前的排污費收入與治理成本明顯倒掛，滿足不了環境治理的需要。由于目前排污費收入較少，因此近年來排污費資金都主要用于國家投資項目配套，相對于污染防治大量的投資需求來講，排污費專項資金目前只能起到牽動作用，不能起決定性作用。

在設計階段，只有將安全預警、安全控制系統有效地引入氣瓶充裝的各個環節中，運用先進的手段和技術，才能有效提升氣瓶充裝單位的安全管理水平，避免安全生產事故的發生。

（三）部門之間協調不夠，項目實施難，致使排污費資金不能及時發揮作用

環境保護項目一般會涉及較多的部門，各部門工作重點不同，難免會因為部門之間協調不夠，步調不一致，出現“扯皮”、“推諉”、“懈怠”情況，形不成合力，導致在環境綜合污染防治的過程中，項目實施時間延長，項目實施困難。如在淘汰高排放老舊“黃標車”項目推進工作中，項目除涉及環保、發改、財政等部門外還涉及交通、公安等具體的管理部門。由于項目立項前未考慮到各部門的分工，沒有統一的規劃，致使治理資金到位，但各地、各部門對項目準備不充分，部分地方項目實施進展較慢，資金不能及時發揮作用。

表5 總裝機容量30萬千瓦以上電廠名單

四、意見建議

（一）積極拓展排污費改稅工作思路

國外排污收費主要是通過征收“排污稅”的方式實現,就是將環境污染和生態破壞的環境成本分攤到企業生產成本和市場價格中去，再通過市場機制來分配環境資源。如美國、德國、日本、挪威、荷蘭、瑞典、法國等分別開征了二氧化硫稅、二氧化碳稅、水污染稅、噪音稅、垃圾處置稅或固體廢物稅等。由于對排污行為課稅的自動調節作用，排污行為主體會在利潤最大化的激勵下，在治理污染投入和少交排污稅兩者之間做出選擇，當上交稅款大于治污成本時，企業會主動地加大污染治理投入。借鑒國外的經驗，2013年5月，財政部會同國家稅務總局和環境保護部，完成了《環境保護稅法(送審稿)》的起草，并報送至國務院法制辦，我國排污費改稅已經邁出步伐，漸行漸近。環境保護部環境規劃研究院在“環境稅征管模式和能力建設研究”報告中，做出了這樣的認定：在我國國情下應采用“環保認定、稅務征管”的征管模式，對排污者實行差別稅率，鼓勵減排。“費改稅”比行政收費具有更好的通透性，覆蓋面更大，影響范圍更廣，更規范，指引調節功能更強。排污稅以法律形式確定，具有比排污費更大的強制性，有利于確保排污資金征收入庫，從而避免任意性、濫用性。另外，排污稅由稅務部門征收可充分利用現有的各級稅務征收系統，從而避免機構的效率低下，節省征收成本，提高征收效率。建議政府部門積極加快排污費改稅的改革步伐，摸清排污費征收底數，規范排污費核定方法，加強排污費核定和征收工作的人員和資金保障，為順利完成排污費改稅工作做好鋪墊。

（二）提高排污費征收標準，增加排污費收入，滿足污染治理需求

2012年黑龍江省調整了二氧化硫排污費征收標準，增加了排污費收入。但目前除二氧化硫排污費標準調整之外，黑龍江省其他污染因子仍執行原有標準，國家制定的排污費征收標準目前已不能有效體現污染物治理成本，鑒于當前排污費收入與污染治理投入之間的巨大差距，國務院下發的《節能減排綜合性工作方案》（國發 【2007】15號）文件鼓勵各省（區、市）提高當地排污費征收標準。因此，建議在目前“費改稅”還沒有推出之前，進一步提高污染物的排污費征收標準，用經濟手段促使排污者加大污染防治力度，節約和合理利用資源，減少污染物排放量，達到保護和改善環境的目的。

（三）加強人員培訓，提高工作效率

（四）加大對市縣環保部門的經費保障力度

根據國家要求，將各級環保部門的人員經費、公用經費、監督執法經費、儀器設備購置經費以及基礎設施經費等納入同級財政預算予以保障。政府應根據各市縣財力和環保工作的需要，在保障人員支出的基礎上，設定不同類別的公用經費如監督執法經費、環境管理專項工作經費的定額標準，并給予保障。將儀器設備、基礎設施納入規劃及年度計劃，保證環境監管能力標準化建設。

（五）在排污費“費改稅”的基礎上，建立環境保護多渠道籌、投資方式

隨著排污費費改稅的實施，應多渠道籌措高新技術環保產業投資，建立污染治理第三方市場運行機制。同時，政府應按照財政支出一定比例建立環境保護投資機制，并隨著社會經濟發展逐年提高。在政府投資的基礎上，建立全面的生態環境補償機制，按照誰污染誰補償的原則，建立污染補償專項資金。

（六）整合統籌環境保護投資，集中力量解決重點環境問題

在一定資金保障的基礎上，完善環境保護投資項目庫建設，將環境保護各方面投資需求全部納入環境保護項目庫，形成重點項目政府主導，社會參與；一般項目污染者負責，政府獎懲的投資機制。形成治理有方向、投資有重點、環境效益有監督的環境保護投資體制。

（七）研究細化環保項目工作，建立健全各部門及時溝通、協調的“聯合會議機制”，科學安排各部門環保項目工作

針對跨部門污染防治項目，應由政府統一組織，加強項目前期工作研究，細化各部門職能工作，制定統一、科學的環保項目規劃，通過建立由環保部門牽頭的跨部門聯席工作會議的機制，明確責任，合理分工，加強部門間任務協調，督促各部門相互配合，形成合力。避免由于部門職能整合問題而出現的“打架”、“扯皮”等現象，保證環保項目盡快實施，發揮項目資金環保效益。■

黑龍江省財政廳監督檢查局）

（本欄目責任編輯：周菲）