從公共財政制度到現代財政制度：邏輯演進與職能定位

●劉明慧

從公共財政制度到現代財政制度：邏輯演進與職能定位

●劉明慧

黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次提出了“現代財政制度”的概念，并明確了新一輪財稅體制改革的基本思路是完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率。這24個字實際上蘊含著改革的具體任務目標，其中完善立法是構建現代財政制度體系的基石，明確事權是規范財政體制的重要環節，改革稅制與穩定稅負是完善稅收制度的核心，透明預算和提高效率是改進預算管理制度與提高制度績效的前置條件與保障。2014年6月30日中共中央政治局會議審議通過的 《深化財稅體制改革總體方案》再次聚焦新一輪財稅改革，進一步強調了現代財政制度建設的方向是現代預算制度構建，稅收制度改革深化，政府間財政關系改革。為什么在我國財稅體制改革與運行20年的節點需要用“現代財政制度”這一核心概念來闡述新一輪財稅體制改革的目標與發展路徑，財政制度與國家治理有什么內在關聯性，以及公共財政制度與現代財政制度的邏輯關系，都是當前正確解讀“現代財政制度”，以及有效發揮其職能作用必須面臨的重要研究課題。

一、財政制度與國家治理的關系機理

《決定》明確提出將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。一般來說，一個國家治理有效的前置動作就是制度規范，或者說良好的國家治理需要有效的制度保障，而國家治理體系的構建就是各種治理制度安排、治理機制設計及其相互運行關系。國家治理主體的多元化決定了治理方法和治理技術的多樣性，其中政府作為國家治理的主體性力量之一，其職能的履行和職能目標的實現與國家治理有效性密切相關，而這在很大程度上取決于財政分配制度的制定及其實施，財政對公共資源配置的公平與效率直接影響和制約著一個國家治理水平的高低。

財政制度是對財政分配關系的制度性安排，是國家為保證公共財政活動所建立的法律和政策規范，是國家對財政活動的內容、目標、組織機構、行為主體、管理方法、運作程序等方面的原則規定。財政制度作為整個國家制度體系的一個子系統，既是財政活動規范和有序進行的基本保證，為財政運行提供了方向和路徑，又是一國政治、經濟、社會、管理、法律制度的重要集結點，涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方等關系領域，具有很強的綜合性，對于國家制度體系的整體功能以及其他相關制度的職能的實現都具有不可或缺的約束力與影響力，這也是把財稅改革定位于全面深化改革的關鍵性因素的緣由。

從國家治理的角度，要打造一個現代化國家就需要有其治理體系的基本支柱和基礎，并且該項制度在整個國家治理體系中處于主導的位置，同時滿足這兩個衡量標尺的就是財政制度。國家善治的衡量維度主要包括法治性、透明性、責任性、有效性。一個規范有效的財政制度事實上可以起到降低國家運行的社會成本與穩定現有國家制度的雙重作用。因此，國家治理現代化的前提是財政制度自身的完善?？v觀發達國家走過的歷程，在國家治理中都牢牢控制住財政收支的基本線索，國家治理體系的演進和完善，都是以財政制度的不斷發展為基礎的。一套公平與效率兼顧、激勵與約束相容的財政制度不僅可以提高財政運行的有效性，而且有助于建設法治政府、責任政府、陽光政府、高效政府，而這些也是建構國家治理價值目標的題中之意?？梢姡七M國家治理體系和治理能力的現代化離不開財政制度的現代化，而財政制度現代化的標志就是財政制度的日趨完善。

二、現代財政制度與公共財政制度的比較

與1998年建立的公共財政制度相比，現代財政制度是一種新的提法，二者的共性與區別是什么？新的表述背后是否意味著放棄已有的公共財政制度呢？本文認為，任何一項制度改革都必須立足于現有的各項制度基礎和發展階段。公共財政制度在市場經濟體制下具有普遍適用性，也是規范有效財政制度的發展方向。而現代財政制度是參照成熟市場經濟國家現代化財政制度的做法，并基于當前我國公共財政制度的運行環境、方式及效果難以適應現階段國家治理的要求提出的，是我國財政制度實踐改革的具體體現，具有一定的特殊性。現代財政制度既繼承了公共財政制度的某些要素，又有其獨特性，倡導現代財政制度不表明要取代公共財政制度，也不等同于公共財政制度的簡單讓位。相反，財政制度從公共財政制度向現代財政制度的轉變蘊含著公共財政制度的不斷完善和發展，以及公共財政制度概念的縱深推廣，二者在反映現代化財政制度的導向方面是并行不悖的。公共財政制度是基礎，現代財政制度是在此基礎上的深化與拓展。構建現代財政制度不是另起爐灶，也不能切斷其與公共財政制度的聯系，而是要保持良好的銜接。同時，在現代財政體制的語境下，財政制度研究的邏輯起點、制度特征及制度體系構建的著力點也要適時地進行調整。

（一）財政制度研究起點的重新勾勒

從學術理論的淵源來看，公私兩分法通常是研究財政問題的理論依據，或財政問題的研究始終圍繞著政府與市場的關系來展開。從亞當·斯密的古典學派、凱恩斯的國家干預主義到公共選擇學派的政府預算規模最大化理論、尋租理論、制度經濟學的諾斯悖論，都以政府與市場關系作為研究財政制度職能的邏輯起點，進而提出了市場失靈是財政發揮職能作用的必要條件而非充分條件的論斷。

在實踐中，政府與市場的關系應置于市場經濟發展進程中來看待。雖然公共財政制度和現代財政制度都以市場經濟體制為背景，但市場的發育程度直接決定了政府與市場的關系表現差異以及財政制度類型的選擇。我國公共財政制度的建立是在社會主義市場經濟體制的初期到完善階段，在政府與市場的關系方面，市場在資源配置中起基礎性作用，政府則扮演著管理者和主導者的角色，財政制度的制定與實施很大程度上存在著對市場的不適當干預，大大降低了制度運行的公平與效率；《決定》將市場在資源配置中的基礎性作用上升到決定性作用，這是根據治理理論的社會中心論，從社會訴求的視角將政府與市場的關系延展開為政府、市場、社會的新型組合關系，在厘清政府與市場關系的同時還要正確處理政府與社會的關系。通過建立多元治理參與主體，強化有限政府的理念，尋求政府、市場、社會在國家治理中的最大公約數，從而以現代財政制度推動市場化改革邁向成熟階段。

（二）財政公共性與法治性的優先序調整

公共性是公共財政的基本特征，其具體體現就是政府為市場提供公共服務，公共服務的需求與供給是財政分配活動的主線。滿足社會公共需要是財政活動的基本出發點，也是市場經濟條件下財政運行的基本取向，以及研究國家財政活動應遵循的基本邊界或指導性原則，因而規范公共服務提供就構成公共財政制度的基礎。

如果說公共財政制度提出財政的公共性目標，那么現代財政制度就是趨近公共財政制度理想目標的過程，也是一個財政公共性體現的范圍、深度不斷擴展、公共化程度不斷提升的過程?，F代財政制度應是公共財政制度的理想狀態，在充分實現公共性的同時，更加突出財政行為的制度化、法治化、規則化和規范化，強調目標實施的重點手段與方式，并且完全通過公共決策、公共監督來實現公共選擇。公共財政制度雖然也具有法治、民主的內涵，但基于我國當時市場化改革的背景更加強調財政的公共性，對用法治思維和法治方法來調整財政關系重視不夠。

具有法律約束力是現代財政制度存在的基礎。財政制度的制定是公共領域政治選擇過程的結果。以公共選擇為基本運行機制就是要求財政制度的設計符合財政法治化的理念。為此，建立現代財政制度的首要任務就是把財政制度運行納入法治軌道，通過法治手段來約束和引導國家權力的運作，以及推進和保障財稅體制改革，這也是世界范圍內現代化國家公共財政制度發展的趨同方向。在這一意義上，現代財政制度應該是更高層次上的法治化公共財政制度，以法治性來保障財政活動目的、范圍與運行機制的公共性，反之，公共性的方向可能會偏離正確的軌道。財政制度的法治化程度與市場經濟的發展程度密切相關，市場經濟越發達，其對法治化的依賴性越強，因此，隨著我國市場經濟體制的日臻完善，切實加強財政制度的法治化并落到實處，就成為現代財政制度賴以存在的基本依托，同時也是國家治理體系建設和治理能力提升的重要切入點。

（三）財政支出改革向財政制度的系統性重構

1998年公共財政制度改革的重點放在公共財政支出方面，主要體現在國庫集中支付制度、政府采購制度改革。其后的公共財政制度建設仍沿循這一理念，基本公共服務均等化與民生財政都著眼于財政支出結構的調整和優化。雖然公共財政制度改革以來取得了不同程度的成效，但總體而言缺乏一個制度改革的長遠性、系統性框架，特別是缺乏嚴密的規范的法律規定，造成財政制度的法治化水平低、規范性和穩定性較差。例如，政府預算制度仍缺乏完整性，很大程度存在著預算調整不規范、預算執行存在法律空當、收支不夠細化、預算透明度低、支出預算約束偏軟、項目預算缺乏標準和依據、預算管理偏重收支平衡狀態、立法機構預算權被虛化等問題。此外，稅收法定原則執行不力，政府間財政關系尚未上升到憲法和法律的層面，分權體制不穩定、不規范，政府間責任劃分模糊，等等。隨著我國社會經濟發展階段的變化，國家治理面臨著全方位、寬領域、深層次的矛盾沖突和風險挑戰，單一的財政支出制度改革帶來的制度紅利正在消散，而且現行各種財政制度的積弊與推進國家治理現代化的要求非常不適應。

為了保持財政制度內容與客觀現實以及與制度實施環境之間的協調，在對現行財政制度運行情況進行客觀審視和評估之后，《決定》從國家治理的系統性特征及財政改革的戰略基調出發，把預算制度、稅收制度和財政體制置于現代財政制度的大系統中來考量。就財政制度體系而言，這三項制度既是主要綱目和支柱，具有牽一發而動全身的效應，又是整個制度的基座部分，只有基座穩固，未來財政制度改革框架的搭建才能可靠和具有長遠意義。同時，《決定》還明晰了改革進程的路線圖和時間表——預算管理制度改革要取得決定性進展，稅制改革在立法、推進方面取得明顯進展，事權和支出責任劃分改革要基本達成共識，2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務，2020年現代財政制度基本建立，以及三大制度改革的先后邏輯順序和不同稅種稅制要素改革的側重點，這不僅可以避免相關改革的相互掣肘和抵消改革的效果，而且有利于改革有序有力有效地推進。

三、現代財政制度職能的新定位

從應然的角度，財政職能是財政本身固有的功能；從實然的角度，財政職能的內涵、范圍則與經濟體制類型、政府職能轉變密切相關，因而一國不同時期的財政職能會呈現出動態變化特征。從我國計劃經濟體制下的 “財政三職能”（分配職能、調節職能和監督職能）到市場經濟體制下的“財政三職能”（資源配置、收入分配和經濟穩定）就是一個印證。財政制度作為履行財政職能的方式和手段，既要從整體上服從財政職能目標實現的需要，又需細分不同制度的核心職能，因為現代財政制度的三個部分具有目標的多重性和不同的職能屬性，所以現代財政制度職能體系的構建必須根據各個制度職能的側重點進行自主性調適。

（一）現代財政制度：整體保障職能

《決定》明確指出“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障?！边@一論述不僅是新時期關于我國財政職能定位的全新概括，而且也凸顯了現代財政制度對國家善治發揮著根本保障作用，同時更是突破了對西方公共財政職能的照搬移植，表明財政職能將不再僅以彌補市場失靈，調節收入分配與經濟穩定為首要任務，而是要致力于與國家治理能力與治理體系主題的對接。

多中心治理是治理理論的核心內容，就主體而言，政府、市場、社會是國家治理現代化的三個維度?，F代財政制度與國家治理的機理決定了實現國家治理目標的關鍵是建立公共服務的多元化供給機制，在公共產品與服務提供中處理好政府、市場和社會的關系。一方面要合理確定政府、市場、社會的邊界，準確把握公共產品與服務的內容范疇和提供規模，將政府的活動范圍限定在必要的范圍內，如提供純公共產品與服務，并逐步形成一種新型合作和互補供給方式，如采用政府購買服務，基礎設施投融資的公司合作伙伴 （PPP）模式，通過市場與非政府組織等來提供一些準公共品，使三種方式充分發揮獨特的作用，共同保證公共產品與服務的有效供給；另一方面，應注重三種方式之間的互動性、協調性，不斷提高相互間的融洽程度。

（二）預算管理制度：規范職能

預算管理制度是管理財政收支、配置公共資源和分配使用財政資金的重要手段，也是制約和控制政府行政權力擴張的重要載體。現代預算制度的基本內涵主要包括預算全面與公開透明、預算民主與法定、預算控制與產出績效、預算監督與問責。針對當前預算制度管理存在的主要問題，改進預算管理制度的著力點是強化規范職能，一是全面加強新《預算法》的規范性；二是提升預算環節的規范性，切實做到預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明；三是合理界定各類預算的功能，健全公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算既相對獨立又統籌銜接的全口徑預決算體系；四是預算管理方式由審批重點轉向支出政策，收入預算從約束性任務轉向預期性；五是清理規范掛鉤事項，根據各地經濟發展水平、資源稟賦、發展階段重點來合理安排財政支出，加大政府統籌安排財政資金的力度和靈活性，減少財政資源浪費；六是建立跨年度預算平衡機制，實行中期財政規劃管理，強化對年度預算的約束，增強財政政策的前瞻性和可持續性。

（三）稅收制度：調節職能

籌集收入和調節經濟是稅收制度的兩大基本職能。長期以來，受扭曲的政績觀的影響，地方政府片面追求GDP和財政收入增長，沒有很好地寓收入職能于調節職能之中，不僅造成宏觀稅負過高和微觀稅負過重，而且大大弱化了稅收制度的調節職能。在稅制結構方面，間接稅比重過高導致稅制結構累退性較強；個人所得稅制度雖經歷了三次改革，但在費用扣除標準與項目、稅率結構、征稅模式、稅負分布等方面的缺陷導致仍不能有效發揮調節作用；稅收優惠政策不規范及區域優惠政策過多過濫不利于企業、行業和地區之間公平競爭和統一市場環境建設；分稅制改革的不徹底使地方自主性財力不足。因此，下一步完善稅收制度的關鍵是如何真正發揮其公平統一、調節有力的職能。本文認為，在保證稅負穩定的前提下應進一步優化稅制結構。通過“營改增”擴圍的推進，適當降低增值稅稅率，進而降低間接稅比重；以科學調整個稅費用扣除額和細化扣除項目為切入點，合理調節不同收入群體的稅負分布；全面清理各種稅收優惠，為在全國范圍內建立統一、規范的市場提供公平的稅制環境；以共享稅比例調整、消費稅征收環節改革，以及加快房地產稅立法為契機，進一步理順中央和地方稅收收入劃分，增強地方政府財力保障能力。

（四）財政體制：穩定預期職能

財政管理體制作為處理政府間財政關系的一項根本制度，政府間事權劃分明晰且與支出責任相適應，與財力劃分相匹配是現代財政制度有效運轉的前提條件。分稅制財政體制運行20年來仍存在一些突出問題，主要表現在：一是中央和地方政府的事權與支出責任劃分不清晰。一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多支出責任，中央和地方職責交叉重疊、共同管理的事項較多；二是尚未形成各級地方政府的主體稅種。地方政府對共享稅和轉移支付的依存度較高，分稅制實踐中演化為收入分成制；三是基層財政在共享稅收入分成比例以及財力增量分配中處于弱勢，支出責任與財力的不匹配程度較高。這些問題不利于財政體制穩定與地方財政行為可預期，直接導致地方財政特別是基層財政稅收收入歸宿的不穩定性，進而加劇了地方財政行為的短期化與非理性化。

《決定》指出，要建立事權與支出責任相適應的財政體制，這首先要求合理界定中央與地方事權與支出責任。其實施的具體路徑是適度加強中央事權和支出責任，對一些便于在全國范圍內實施均等化安排的重大民生支出應由中央財政直接負責(如義務教育、公共衛生、養老統籌、基本社會保障等)；對于難以明晰權責的事項，中央財政可通過轉移支付手段在縱向和橫向兩個層面調節財力分配，從體制上保證地方政府履行支出責任與財力之間的大致平衡。在合理劃分政府間事權與支出責任、中央與地方財力規模穩定兩個前提下，進一步理順中央和地方的稅收收入劃分。短期內可選擇逐步提高共享稅中地方分享比例，而且在省以下層面提高基層財政的分享比例，財力增量分配也應向市縣傾斜；長期目標是按照系統性、協同性與因地制宜的要求全面啟動地方稅體系改革，同時嘗試選擇一些增長潛力較大的稅種，如個人所得稅實行同源共享的稅收劃分方式，這樣既可以避免共享稅比例調整不穩定性對地方財力預期的影響，又能夠調動地方加強稅收征管的積極性和增強正向稅收激勵?！?/p>

（本文得到國家社會科學基金項目 “地方財政收入配置的路徑依賴與合意性研究”〈13BJY159〉的資助）

東北財經大學財政稅務學院）