建立現代財政投融資制度的思考

●溫來成 李慧杰

建立現代財政投融資制度的思考

●溫來成 李慧杰

黨的十八屆三中全會提出建立現代財政制度的任務?，F代財政制度包含諸多方面的內容，其中，現代財政投融資制度是其重要組成部分之一。財政投融資是指以政府為主體，憑借國家信用，采取有償的方式籌集資金、運用資金的分配活動。在現代市場經濟條件下，財政投融資在世界各國得到了廣泛運用和發展，成為政府調控經濟社會運行不可缺少的政策手段。改革開放以來，我國財政投融資得到恢復和發展，對促進國家現代化建設，特別是對新城鎮化進程起到了積極作用，但財政投融資制度仍然存在諸多問題。因此，改革現行財政投融資體制，建立起規范化、科學化、法治化的現代財政投融資制度具有十分重要的意義。

一、我國現行財政投融資制度的主要問題

如前所述，我國現行財政投融資通過發行債券等籌集資金、發放政策性貸款等運用資金，在國家經濟社會建設中發揮了積極作用，同時，其管理制度還存在以下主要問題：

（一）財政投融資政出多門，多頭管理

我國現行財政投融資缺乏全國統一的領導、規劃和管理以及統籌協調機制，財政投融資涉及發展與改革、人民銀行、城建、交通、國土、國資委等多個部門。地方政府投融資平臺公司有的隸屬于地方政府辦公廳，有的歸國資委管理，有的歸財政部門管理，有的由業務部門管理，條塊分割嚴重，常常出現“借、用、管、還”相分離的現象；國家開發銀行、中國農業銀行和中國進出口銀行由國務院管理；政策性擔保公司由地方政府或者開發區管委會管理，等等。財政部門尚未對全部財政投融資活動進行全面監督管理。

（二）財政投融資活動與市場邊界不清

目前我國政府職能轉變滯后，政府與市場界限不夠清晰，政府承擔了很多一般競爭性領域的事務。在財政投融資領域，部分地方投融資平臺業務延伸到一般競爭性產業，一方面，導致地方政府非公共財政支出增長，加重政府債務負擔；另一方面，也造成市場資源配置的扭曲，損害了市場的公平競爭，抑制了民營經濟的活力，在一定程度上降低了經濟運行的效率。因政府職能界定不清導致財政投融資范圍模糊，財政投融資與市場投融資界限不清，一些本應通過市場融資的項目，卻通過財政投融資籌措資金，扭曲了資金結構，損害了金融業公平競爭；而一些本應使用財政投融資的項目，卻轉而依賴金融市場，尤其是商業銀行，導致商業銀行過分擴張投資性貸款，這不僅加劇重復建設和結構失調，還會導致銀行不良債務不斷上升，阻礙金融體制改革的深化。

（三）部分投融資活動未納入預算管理，脫離財政部門和人大的監督

現行《預算法》未賦予地方政府舉債權，地方政府舉債融資行為缺乏規范，隱性負債、債務信息不透明的現象突出，地方政府投融資行為越來越隱蔽化、復雜化。就融資主體而言，包括融資平臺公司、政府部門、經費補助事業單位、自收自支事業單位、公用事業單位等多重主體；就融資方式而言，發展出銀行貸款、發行債券、BT、信托融資、融資租賃、墊資施工、其他單位和個人借款等多種方式。尤其是自從中央多次出臺政策文件和措施限制、規范地方政府及地方融資平臺的舉債行為以來，地方政府開始更多地利用“影子銀行”業務變相融資。這些投融資活動大多數未納入政府預算管理，游離于財政部門和地方人大監管之外，同時，由于口徑復雜、界限模糊等因素，其資金規模很難準確統計，既不利于債務風險控制和監管，也不利于財政投融資的科學合理規劃。特別是市級以下政府這一現象更為突出，一些地方長期存在債務規模底數不清、償債責任未落實、盲目投資、重復建設等問題。

（四）地方政府債務風險防范制度不健全，財政風險管控不力

我國財政投融資在推動城鎮化和經濟社會發展的同時，也積累了巨額的政府性債務。根據《全國政府性債務審計結果》（審計署2013年 12月 30日公告），截至2013年6月末，全國政府性債務合計30.27萬億元人民幣，其中全口徑地方政府性債務合計17.89萬億元。與2010年相比，省級、市級、縣級政府債務余額分別增長了61.75%、56.34%和77.34%。政府債務規模大幅增長、短期集中償付壓力加大、部分地方和行業存在較大風險隱患，如不及時有效地化解這些債務風險，則可能造成財政危機乃至整個金融系統的危機，給經濟和社會發展造成巨大損害。

同時，地方政府債務風險管理制度不健全，地方債務風險管控不力。據國家審計署審計，截至2012年底，36個地方政府本級中，仍有8個尚未出臺政府性債務管理規定，13個尚未建立政府負有償還責任債務的舉借審批制度，19個尚未編制債務預算或債務收支計劃，24個尚未建立債務風險預警制度。可見，市縣級地方政府的債務風險防范機制還很不健全。很多地方政府都處于盲目舉債、被動還債的狀態，既難于準確評估債務總體規模，又對未來可用來抵御債務風險的政府資源心中無數，從而導致地方政府難于建立債務預警機制和債務風險應急預案。

（五）財政投融資法律法規制度不健全，業務活動不夠規范

由于我國目前尚未出臺專門的《財政投融資法》或 《財政投融資管理條例》，在融資業務開展、投資決策等方面都缺乏明確有效的法律制度規則，使得政府在項目實施過程中缺乏有效控制，在法律層次上缺乏追究責任的效力，從而導致財政投融資行為的隨意性和資金運用環節的無序狀態，項目運作資金使用效率低下。以政策性銀行的運作為例，至今沒有一部專門的法律法規對其加以規范，政策性銀行的設立和運作，僅依據國務院有關決定和行政命令來實施。政策性銀行在本質上具有政策性，不適用商業銀行法，但由于資本金不足等因素，又不得不廣泛進入商業競爭性領域，造成業務混亂的局面，游離于法律監管之外，不但給商業銀行的業務帶來沖擊，也給國家財政部門對其的管理帶來了困難。

二、我國建立現代財政投融資制度的重點

根據我國現代財政制度建設的總體要求，針對財政投融資管理存在的上述問題，筆者認為，建立現代財政投融資制度的重點領域主要有：

（一）建立全國統一的財政投融資管理機構

建立我國現代財政投融資制度的首要任務，就是要建立統一、高效的財政投融資管理機構，實行科學化管理。中央政府在財政部設置專門管理財政投融資的機構，統管全國的財政投融資工作，制定全國的財政投融資政策，并負責中央財政投融資資金的籌集與使用。同時，地方各級政府在財政部門設立地方財政投融資管理機構，接受中央財政投融資管理機構指導和監管，開展財政投融資業務，為地方經濟社會發展服務。財政投融資管理機構統一負責本級政府的債券發行、公共項目融資、財政投資、政策性貸款、財政擔保等投融資業務，為國家經濟社會發展戰略服務。

（二）科學界定財政投融資的界限和范圍

明確界定政府財政投融資的范圍和責任邊界。從世界范圍來看，盡管各國經濟體制和經濟發展水平各不相同，但是財政投融資的主要領域具有一定的共性，其主要集中在具有公共性、基礎性和外部性的領域，如基礎設施、基礎產業、需要政府扶植的新興產業和高新技術產業等領域。相比之下，我國政府投融資的領域過寬，對社會資本投融資具有明顯擠出效應。應當根據市場經濟條件下政府職能和公共財政的特點，將財政投融資嚴格界定在社會資本無力或不愿、不宜投資的范圍之內，即市場失效或低效、利潤水平低于社會平均利潤率水平的領域，政府應盡快從一般經營性、競爭性領域退出，不與民爭利。

（三）編制財政投融資預算，納入預算管理

財政投融資預算作為公共預算的補充，應納入預算管理。日本政府早在1953年就推出了財政投融資計劃，將中央財政一般會計預算中的股本投資資金、政府擔保的國有企業發行的債權收入和大藏省資金運用部資金合并，編制財政投融資計劃。此后每年編制財政預算的同時也制定財政投融資計劃，與一般會計預算草案一同送交國會審議。1953年財政投融資規模占中央一般會計預算的比率達33.2%。自1953年開始，財政投融資規模逐年增大，1965年后基本穩定在50%左右，形成了“小財政、大財投”的財政支出格局。我國可借鑒日本政府的經驗，確立財政預算和財政投融資并行的預算結構體系，編制單獨的財政投融資預算，全面反映財政投融資的融資規模、資金來源、資金運用和投資收益?？梢詫ⅰ柏斦度谫Y預算”作為公共預算的一部分，每年按照法律程序向權力機關進行報告，經人民代表大會審查通過后付諸實施。

此外，還應改革政府會計制度，建立權責發生制的預算體系，在投融資項目決策中充分考慮或有財政風險。由于在權責發生制的預算體系下，政府在編制預算報表時必須包含能夠反映投融資項目潛在財政風險的內容，同時要求對相關風險進行評估和量化，并對外披露，這樣社會公眾和投資者就可以在了解政府真實資產負債狀況的前提下，對政府的投融資行為進行監督。此外，以權責發生制為基礎的預算體系，還可以為政府提供投融資項目經過風險調整后的凈現值數據，為政府決策和監督提供參考。

（四）健全政府債務風險防范機制和制度，加強債務風險管理

要確保財政投融資活動的健康、可持續運行，就必須有效防范和控制政府債務風險，為此必須建立健全各級政府債務風險防范機制和制度，加強政府債務風險管理，包括加強信息披露、建立債務風險預警機制，以及建立償債準備金制度等多個方面。其中重點是建立和完善債務風險預警機制與制度。

政府債務風險預警機制和制度是防范財政風險的前提。政府債務風險預警機制和制度在記錄和評估各級地方政府財政風險的基礎上，可作為各級政府債務監管和緊急財政援助的信息基礎。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“建立規范的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。我國應建立健全政府債務風險預警制度。首先，應加強地方政府債務信息披露。地方政府不僅要定期向上級政府和當地人大匯報債務狀況，還要通過新聞媒體向社會公眾披露地方政府債務信息。其次，應盡快完善政府債務風險預警指標體系，主要指標可包括財政自給率、政府可用財力、債務依存度、負債率、債務率，以及借新還舊比例等。再次，設定合理的債務安全線和風險指標控制范圍，科學劃分地方財政風險信號類別，以便于各級政府及時了解和全面掌握政府債務風險程度，并及時采取措施防范、控制和化解債務風險，方便中央和上級政府實時監控債務狀況，采取必要的監管措施。

（五）制訂《財政投融資法》，將政府財政投融資活動納入規范化、制度化、法治化的道路

現代財政制度的重要特征之一，就是各項財政收支管理的規范化、制度化和法治化。為完善財政投融資體制，規范財政投融資的主體、運作范圍、運作方式、管理機制和風險控制機制，盡快制定和頒布全國統一的 《財政投融資法》，推動我國財政投融資體制走上法治化、規范化、制度化的道路。首先，以法律法規的形式明確財政投融資的原則、范圍和領域，這是完善財政投融資體制的前提。明確界定政府與其他市場主體的投資界限，明確政策性金融與商業性金融之間的界限。其次，以法律形式明確財政投融資管理機構，科學界定財政部門、發展和改革以及有關業務主管部門之間的關系，確立全國統一的財政投融資管理機制。再次，制定和完善財政投融資資金使用的預決算制度、監督檢查制度、效益考核制度、財政投融資內部財務核算制度及其配套管理辦法，并制定相關監管措施和罰則，確保各級政府切實按照相關法律規定組織實施財政投融資活動，保證財政投融資資金的有效投放和健康運行。最后，制定和完善財政投融資項目管理制度，建立項目量化考核指標體系和項目監管信息系統，將財政投融資建設項目納入規范化、程序化監管之中，營造良好的投資環境?！?/p>

（本文為教育部人文社會科學研究規劃基金項目“地方政府投融資公私合作的監管機制創新研究”〈13YJA630101〉、北京市哲學社會科學基金項目“北京市公共服務公私合作的價格監管機制創新研究”〈13JGB016〉、中央財經大學中國財政發展協同創新中心課題的階段性成果）

中央財經大學中財—鵬元地方財政投融資研究所）