優(yōu)化我國部門預算的改革建議

●馬國賢 李艷鶴

優(yōu)化我國部門預算的改革建議

●馬國賢 李艷鶴

一、引言

減少預算專項是李克強總理在2013年國務院第一次常務會議上提出的。目前，我國許多省的向下轉(zhuǎn)移支付專項超過了2000項。專項過多、過雜、效率過低是當前財政弊病，也可以說是“公害”，可見，國務院的要求切中時弊。而在如何減少預算專項上，我們可以用行政手段去“砍”專項，但這未必奏效，因為若某單位圍繞某目標設定了10個相關專項，除非全部砍去，否則就會無效，且“風頭”一過，其又會“死灰復燃”。

政策學指出：“治理問題的原因，而非問題”。治理了原因，問題將迎刃而解。預算專項膨脹是由部門利益擴張和部門預算不適應共同造成的，因前者源于“部門競爭”，故難以避免，為此，部門預算不適應是“問題的原因”。這表明，在治理專項膨脹上或許我們還有另一做法：通過科學管理和績效管理來優(yōu)化部門預算，達到“一石二鳥”的效果。本文試圖沿著該思路展開研究。

二、我國部門預算的現(xiàn)狀與問題

在預算管理中，項目和專項是兩個相關概念。項目指列入部門預算中的預算項目，是由“做什么事”和“花多少錢”組成的預算單元。它分為本級支出的項目(如各廳局調(diào)研項目、會議項目)和納入本級預算但由下級政府實施的項目(如農(nóng)業(yè)、水利項目)，后者稱為轉(zhuǎn)移支付專項，簡稱為預算專項或?qū)ｍ棥?/p>

我國的部門預算是作為基數(shù)法預算的替代，于2000年起各地陸續(xù)實施的預算制度。特點是預算編制采用“部門預算公式”：部門預算=基本支出預算+項目預算。前者按人員編制和公用經(jīng)費標準編制，后者按預算單位實際需要，采用項目方式編制。由于部門預算能控制行政人員和對項目資金專款專用，在當時的“吃飯財政”下，能擠出一點錢搞項目就不錯了，因而受到各級政府重視。而缺點是缺乏對項目膨脹的控制機制，隨著我國財政規(guī)模擴大和項目預算比重提高，其不適應的一面逐漸暴露。

部門預算不適應主要指預算項目膨脹：一是預算項目過多。當前我國預算項目(含轉(zhuǎn)移支付專項)膨脹達到了無以復加的程度，2012年某省級預算有5000多個項目，其中轉(zhuǎn)移支付專項有2000個。河南省某縣財政有近千個預算項目，70%在10萬元以下，有198個是省級專項；二是項目過雜。從性質(zhì)看，既有戰(zhàn)略性項目，又有行動性項目。從內(nèi)容看，它既有業(yè)務費項目，也有政策性項目和建設性項目。由于性質(zhì)混雜，難以形成科學的管理辦法；三是項目過散。從用途看，約有70%的預算項目是補充業(yè)務費的，發(fā)展性項目不足20%；從管理看，差不多每個預算單位有10-30個項目，因而“項目是個筐，什么都往里裝”。

預算項目膨脹是財政管理上的重大難題，其后果：一是導致資金分散“撒胡椒面”，資金浪費，效率低下；二是導致財政、審計監(jiān)督失效。一個縣的財政監(jiān)督編制不過3人，如何監(jiān)督上千個項目？為此，他們只能是“告發(fā)了才查賬”。項目過多監(jiān)督不了，也是審計難題。監(jiān)督是最后的防線，失去了監(jiān)督，專款專用就形同虛設；三是阻礙了預算績效管理。預算績效管理是中共十六屆三中全會提出的，也是各國公認的科學管理方法。但它有一些條件：適宜評價戰(zhàn)略性、政策性項目或政府某項職能的總體效果，而無法評價具體項目，如開一次會或購一臺電腦的效果；它必須跟蹤項目，并按“一個項目(專項)、一套指標”設置績效指標體系，因而績效評價成本將隨項目數(shù)增加而提高；公開績效評價結(jié)果并應用于預算編制。這些條件若不能滿足，其作用就無從發(fā)揮。而現(xiàn)實情況是：因項目過具體而績效評價 “做不了”，或者因項目過多，績效評價成本過高而“不能做”；四是導致轉(zhuǎn)移支付專項膨脹。若說預算項目是“源”，轉(zhuǎn)移支付專項就是“流”，前者失控，后者必然泛濫。

此外，它還產(chǎn)生了以下后果：引發(fā)了“跑部錢進”式腐敗；造成了管理難。由于每個單位有十幾個到幾十個項目，且每個項目可報銷請客送禮費，這就等于有十幾個支出漏洞，因而“三公支出”分散于各項目。因此統(tǒng)計真實的“三公經(jīng)費”支出數(shù)很困難，更不用說管理了。

三、深層原因

預算項目膨脹的基本原因是部門預算模式不適應。從深層看，它與以下原因有關：

(一)認識原因

預算項目是目標，還是手段？在業(yè)內(nèi)，多數(shù)人將預算項目視為手段，因而不必小題大做。然而，這一觀點是錯誤的。一是從管理學講，項目是政府為解決經(jīng)濟和社會問題而設定的工作或管理目標，預算項目是“包含預算的管理目標”。若非如此，項目預算將是“無意義的數(shù)字游戲”。因此，將預算項目解釋為手段是誤導，否認了預算的管理作用，也說明了政府管理的目標是混亂的，因而預算項目尚不能成為“管理政府的工具”；二是財政監(jiān)督失控，資金效率低下、腐敗等后果，說明了治理預算項目膨脹是我國財政的直接目標和長期目標，而非小題大做；三是從國外看，各國也將治理項目膨脹列為直接目標。例如，英國中央政府有35個部門，1998年設有250個項目，為此，設立了近600個績效指標。項目過多造成了政府目標分散，資金浪費，績效評價困難。1999年，英國實施了以戰(zhàn)略性項目替代行動性項目的減少項目計劃。到2007年，預算項目減少到30個，績效指標減少為180個。可見，治理項目膨脹是政府管理的直接目標，也是科學管理的“抓手”。

(二)制度原因

1、部門預算制度有缺陷。一是部門預算采用“非白(基本支出預算)即黑(項目預算)”的分類方式有邏輯缺陷。由于部門預算分類缺乏“灰色地帶”，這就違背了常識。在實施中，由于前者是按人員標準編制的“硬性預算”，而后者是按需求編制的“軟性預算”，加上缺少有效的“入口控制”機制，導致項目預算膨脹；二是預算項目命名規(guī)則不合理。它不是按目標，而是按“做什么事，設什么項目”命名的，若某單位圍繞某一目標有6件事，就得報6個項目，這也是造成項目數(shù)量膨脹的原因。

2、部門預算制度違背了科學管理要求。預算是管理工具，按公共管理科學化優(yōu)化工具是社會進步的要求，而關鍵是效率。根據(jù)國外研究，公共管理科學化有三項內(nèi)容：確立以效率(績效)為核心的公共價值取向；管理上的六項規(guī)則：合理性、計劃性、專業(yè)化、定量檢測、確立最好方法、標準與標準化等；采用信息化、流程化管理模式。部門預算違背科學管理要求：一是科學管理要求以效率為中心，按“最好方法”來設計路徑，將資金管理與事務管理結(jié)合起來，而部門預算以資金分配為中心；二是績效是科學管理的核心，而我國項目多散雜的事實說明部門預算是排斥績效的。為此，預算績效管理開展了10年，卻始終無法融入部門預算；三是科學管理的本質(zhì)是有效管理，而部門預算的本質(zhì)是“政治預算”，衡量標準不是效率，而是“領導是否滿意”，因而“項目無好壞，只要領導‘批示’就行”。這就違背了科學管理要求：它既不能制止“政績工程”，也不能阻止那些上億元資金的“盡管問題多多，卻一張18開紙就通過的‘拍腦袋’項目”。“政治預算”雖然保障了某些政治集團的利益，卻排斥了資金效率，助推了預算項目泛濫和無效率。

總之，既然治理項目膨脹是財政的長期目標，我們就應給予足夠重視并努力做好，在制度設計上，我們既要保留部門預算的優(yōu)點，也要正視其邏輯缺陷和排斥績效等問題，應用科學管理原理和“確立最好方法”去優(yōu)化，使之真正成為“管理政府的工具”。

圖1新的部門預算分類和性質(zhì)

四、以項目化管理為核心的優(yōu)化部門預算思路

項目化管理是西方80年代創(chuàng)造的，由于它能使復雜的管理問題簡單化，因而是公認的科學管理方法。在做法上建議：

（一）重建“部門預算模式”

新的部門預算模式為：部門預算=基本支出預算+業(yè)務費預算+項目預算(圖1)。基本支出預算指用于保障行政部門 (含參公事業(yè)單位)基本經(jīng)費的預算，含人員工資和公務費預算。預算編制方式不變；業(yè)務費預算是從項目預算中分出的大類，由基本業(yè)務費預算(如會議、購置、修繕、出國經(jīng)費等“三公經(jīng)費”)和專業(yè)業(yè)務費預算(如審計業(yè)務費、公安、司法業(yè)務費等)構成，專業(yè)業(yè)務費包括業(yè)務培訓費、課題調(diào)研費、特別費等。預算管理采用“總額核定，明細支出項由部門編制，預算納入人大審查，專款專用”的方式。總額由財政按部門前三年平均數(shù)核定；項目預算指部門用于發(fā)展性項目的預算，分為事業(yè)費類、工程類和政策類項目(含轉(zhuǎn)移支付專項)預算，采用項目化管理。

新模式的優(yōu)點：一是按保障性質(zhì)，依次分為基本保障、職能性保障和發(fā)展性保障三類預算，分別設計了標準化管理、基數(shù)管理和項目化管理三種方法。由于發(fā)展性保障并非每個部門都需要，且資金量大，因而對其要求最高是符合管理規(guī)律的。對項目預算采用項目化管理符合“確立最好方法”要求；二是恢復了業(yè)務費預算。此項預算在歷史上就存在，在部門預算改革后納入了項目管理，單項金額不大，但數(shù)量多，是牽扯財政精力最多的一塊。恢復業(yè)務費預算符合簡政放權要求，也有利于完善部門預算，有利于解決項目預算性質(zhì)混雜，無法實施項目化管理的難題。而將“三公經(jīng)費”放在明處也有利于加強監(jiān)督；三是對事業(yè)單位實行“花錢買服務”補助制，有利于落實2011年中央分類推進事業(yè)單位改革意見；四是將項目預算分為事業(yè)、政策和工程項目三類，有利于針對各類項目的特點設計政策，將復雜問題簡單化。

（二）以治理預算項目膨脹為重點，推行項目化管理

一是以戰(zhàn)略性項目替代行動性項目。戰(zhàn)略性項目指以戰(zhàn)略目標命名的預算項目。行動性項目指“做什么事，給多少錢”的項目。由于一個戰(zhàn)略性項目包括多個行動性項目，因而編制戰(zhàn)略性項目預算可減少項目數(shù)，明確政府目標。在政策上，建議中央部委結(jié)合職能，允許每個部委設1-2個戰(zhàn)略性項目(含轉(zhuǎn)移支付專項)，并停止受理行動性項目；二是在去除了業(yè)務費項目后，中央項目應以國家命名，并按“統(tǒng)一規(guī)則，資金各自籌措，統(tǒng)一績效評價”設計制度。為避免重復，應規(guī)定同類性質(zhì)的項目，地方政府不應另設，而是加入國家項目之中；三是鼓勵相關部委聯(lián)合申報項目，如培訓項目、科技項目等；四是規(guī)范項目的名稱。凡列入項目預算的政策類、工程類項目應以戰(zhàn)略目標命名，其下屬的分、子項目應以行動內(nèi)容(做什么事)命名。如教育部現(xiàn)行的高等教育211工程，985工程，2011工程等，按戰(zhàn)略目標只需設“高等教育現(xiàn)代化工程”一項就夠了。此外，部委可通過調(diào)整各年度子項目內(nèi)容、資金量來明確重點，使每個項目真正變成一項國家戰(zhàn)略；五是對長期項目可用“××項目第×期”來區(qū)分。

（三）建立基于績效的項目化管理

對列入預算的項目應采用項目化管理。項目化管理是一種基于績效管理，以預算項目為對象，以環(huán)節(jié)化管理為基礎的管理方式。它分為前期環(huán)節(jié)：包括項目(政策)的可行性研究、項目申報和前期評價、項目的立項等；中期環(huán)節(jié)：項目的實施和中期評價；后期環(huán)節(jié)：完成項目的結(jié)項、資金結(jié)算、對項目結(jié)果績效評價、評價結(jié)果公示等。就是說，一個項目只有經(jīng)過以上環(huán)節(jié)才算完成。單位在申報項目時，還應附績效目標、預算和可行性報告。在項目評審上實行“成熟一個、評審一個”，評審通過的項目納入財政的項目庫管理。

（四）改革會計模式，建立公共會計信息庫

會計信息是財政管理的基礎，近年來，江蘇省江陰市財政局的“部門分散核算，信息集中儲存于財政公共會計信息庫”經(jīng)驗受各方關注。建立公共會計信息庫是科學管理的要求。其好處：一是在不改變核算單位下，有利于加強對單位會計的管理；二是有利于實現(xiàn)財政監(jiān)督信息化，將部分監(jiān)督工作交計算機完成；三是為績效管理提供堅實的基礎信息，降低評價成本。

總之，優(yōu)化部門預算是治理預算項目膨脹和專項轉(zhuǎn)移支付項目膨脹的起點。以上分析表明，優(yōu)化部門預算在技術上是可行的，在政治上是建設廉潔、高效政府的必要環(huán)節(jié)。可見，其改革時機已基本成熟，“空談誤國，實干興邦”，應加快優(yōu)化部門預算的改革進程。■（本文是2012年國家社科重點課題《我國預算績效專項指標體系研究》的成果之一）（作者單位：上海財經(jīng)大學公共財政研究院）