電力城市公用事業(yè)附加面臨的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新

●戚 沁 范先國

電力城市公用事業(yè)附加面臨的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新

●戚 沁 范先國

電力城市公用事業(yè)附加是城市公用事業(yè)附加的重要組成部分，由電力企業(yè)代征，隨銷售電價(jià)收取，作為地方財(cái)政的非稅收入，主要用于城市公共照明支出，是城鎮(zhèn)路燈建設(shè)與運(yùn)營維護(hù)資金的主要來源。電力公用事業(yè)附加開征幾十年來，為保證城市功能的正常發(fā)揮起到了巨大作用。近年來，隨著我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、國家電網(wǎng)“三集五大”體系的建設(shè)和城市公用事業(yè)附加社會(huì)關(guān)注度的日益提高，電力城市公用事業(yè)附加面臨著巨大的挑戰(zhàn)，創(chuàng)新電力城市公用事業(yè)附加的管理迫在眉睫。本文探討了創(chuàng)新電力城市公用事業(yè)附加管理的方向和原則，并分別從近期、遠(yuǎn)期兩個(gè)角度，提出了創(chuàng)新電力城市公用事業(yè)附加的具體措施。

一、電力城市公用事業(yè)附加面臨新的挑戰(zhàn)

（一）新型城鎮(zhèn)化對城市公用事業(yè)附加提出挑戰(zhàn)

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2012年的52.6%，提高了34.7個(gè)百分點(diǎn)，但與發(fā)達(dá)國家70%以上的水平相比差距依然明顯，并且以城市戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率才35%左右，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展空間仍然很大。城鎮(zhèn)化還將是一個(gè)長期的過程，我國城鎮(zhèn)化率要從2012年的52.6%上升到70%的“穩(wěn)定期”，意味著將有多于2.3億人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。

快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程把大量農(nóng)村人口吸納到城鎮(zhèn)，隨之而來的就是對于城鎮(zhèn)交通、電力、供排水系統(tǒng)等城市基本公共設(shè)施需求的增加。新型城鎮(zhèn)化要求著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要大量的齊全完善的城市基本公共設(shè)施與之配套，需要政府不斷加大基本公共設(shè)施建設(shè)力度，以增強(qiáng)城市的綜合承載能力。

城市基本公共設(shè)施需求的增加，必然會(huì)增加城市基本公共設(shè)施建設(shè)投資資金的需求，必然會(huì)增加城市公用事業(yè)附加的需求。隨著我國城市規(guī)模的擴(kuò)大、城鎮(zhèn)人口的增加以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，對城市公用事業(yè)附加的需求規(guī)模將會(huì)越來越大，如果仍然沿用原來的管理模式，必然會(huì)出現(xiàn)收不抵支的情況。以湖北省為例，目前，全省各地市供電公司在電力城市公用事業(yè)附加征收、管理中存在大量赤字，這些都由供電公司墊付，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)行，電力城市公用事業(yè)附加收不抵支的情況將會(huì)更加嚴(yán)重。

（二）國家電網(wǎng)“三集五大”體系的建設(shè)提出新要求

由于電力城市公用事業(yè)附加是由電力企業(yè)代征，電力企業(yè)管理模式的變化會(huì)影響電力城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加的征收。“三集”管理，要求推行統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)、管理模式以及統(tǒng)一的信息平臺(tái)，提高對人才、資金以及核心能源的利用效率，并加強(qiáng)對各種資源的集中化管理，確保最大限度的發(fā)揮資源優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢。“五大”體系要求推進(jìn)管理體制、工作體制、管理方式、人才資源管理和業(yè)務(wù)拓展，實(shí)現(xiàn)公司由粗放型管理向集約型管理轉(zhuǎn)變。“三集五大”體系建設(shè)是按照“四化”要求，實(shí)施人、財(cái)、物集約化管理，構(gòu)建大規(guī)劃、大建設(shè)、大運(yùn)行、大檢修、大營銷體系，實(shí)現(xiàn)國家電網(wǎng)公司發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。這是國家電網(wǎng)公司貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神的重要舉措。

現(xiàn)在的公用事業(yè)附加管理模式的不規(guī)范管理問題直接影響了國家電網(wǎng)公司“三集五大”體系的建設(shè)。這要求對城市公用事業(yè)附加的管理也要符合“三集五大”的要求，轉(zhuǎn)變管理模式，再造業(yè)務(wù)流程，變革組織結(jié)構(gòu)，通過集約化管理提高效益，通過專業(yè)化管理提高效率，通過扁平化管理改善效能，通過一體化管理鞏固成效，使城市公用事業(yè)附加的管理模式符合企業(yè)科學(xué)發(fā)展的目標(biāo)。在這一過程中，迫切需要解決電力城市公用事業(yè)附加如何融入 “三集五大”體系的問題。

（三）社會(huì)關(guān)注度的日益提高，也為城市公用事業(yè)附加管理模式帶來新的挑戰(zhàn)

改革開放以來，我國民眾參與國家政治生活和社會(huì)公共事務(wù)的積極性越來越高，履行社會(huì)責(zé)任和義務(wù)的公民意識(shí)越來越強(qiáng)。公民對居民生活用電里附加費(fèi)的認(rèn)知逐漸加深，城市公用事業(yè)附加費(fèi)的收支使用將越來越受到關(guān)注，這將對政府和企業(yè)關(guān)于城市照明公共設(shè)施管理提出更高的要求。

與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，新建路燈數(shù)量增加，需要進(jìn)行改造的舊有路燈也逐漸增加，這進(jìn)一步加大了城市公用事業(yè)附加的收支壓力。在目前“以收定支”的模式下，城市路燈的故障率會(huì)越來越高，這也必然會(huì)引起社會(huì)關(guān)注。

二、創(chuàng)新電力城市公用事業(yè)附加管理的方向及原則

（一）創(chuàng)新方向：規(guī)范管理，以政府購買公共服務(wù)的方式明確路燈管理機(jī)構(gòu)屬性，明確政府、路燈管理機(jī)構(gòu)和供電企業(yè)之間的關(guān)系

現(xiàn)行的城市路燈管理的模式，沒能具體理順政府和電網(wǎng)公司之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，在具體的實(shí)踐操作中，容易出現(xiàn)政府管理缺位，職責(zé)不明確等問題。結(jié)合當(dāng)下發(fā)展中的困境和國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以政府購買公共服務(wù)的方式，由電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)的管理模式是分步改革的方向。2013年7月31日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，部署加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。會(huì)議明確指出要將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。這就首先為政府購買公共服務(wù)由電網(wǎng)負(fù)責(zé)的管理思路提供了必要的政策依據(jù)和保障。

一方面，路燈作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其本身就屬于社會(huì)服務(wù)內(nèi)容的一部分，而其具有的排他性和一定程度上的競爭性，又為其市場化提供了可能；而另一方面電網(wǎng)作為國有企業(yè)，資金力量雄厚，組織紀(jì)律性強(qiáng)，社會(huì)認(rèn)可度高，信譽(yù)好，具有承擔(dān)路燈服務(wù)的主客觀實(shí)力。兩者結(jié)合使以政府購買公共服務(wù)的方式由電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)的管理思路就具有了很大的可行性和操作性。

在該管理模式之下，電網(wǎng)只代收電力附加費(fèi)并全額上繳給地方財(cái)政，電網(wǎng)設(shè)立一個(gè)專門管理路燈的下屬分部，再由財(cái)政將上繳的電力附加返還部分給電網(wǎng)，由電網(wǎng)去履行管理職能，資金不足部分則仍由國家財(cái)政補(bǔ)充。除考慮電網(wǎng)承擔(dān)部分政府職能的報(bào)酬之外，政府還應(yīng)建立具體行之有效的成本監(jiān)督體系，視路燈的電費(fèi)支出、人員工資、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)等情況及其管理績效，給予電網(wǎng)合理的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。電網(wǎng)也應(yīng)加強(qiáng)同財(cái)政部門的溝通，將財(cái)政部門的電力附加費(fèi)的返還和補(bǔ)助納入預(yù)算管理，確保資金安全，執(zhí)行中有問題及時(shí)向上級部門匯報(bào)。

（二）創(chuàng)新城市公用事業(yè)附加管理的原則：因地制宜、分步驟實(shí)施

1、因地制宜，在規(guī)范城市公用事業(yè)附加管理的基礎(chǔ)上，允許各地實(shí)行有差異的管理模式。各個(gè)城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不同，地方政府財(cái)力也各不相同，對全國各地的城市公用事業(yè)附加進(jìn)行“一刀切”的改革不僅不合理，也沒有必要。各地在明確與地方政府在城市公用事業(yè)附加的征收、管理、運(yùn)營維護(hù)權(quán)責(zé)，規(guī)范城市公用事業(yè)附加管理的基礎(chǔ)上，可以允許各地實(shí)行有差異的城市公用事業(yè)附加管理模式。

2、分步驟、分階段創(chuàng)新城市公用事業(yè)附加管理。創(chuàng)新城市公用事業(yè)附加管理要分步驟、分階段進(jìn)行，不能一蹴而就。我國城市公用事業(yè)附加費(fèi)改革必須從我國實(shí)際情況出發(fā)，充分考慮到改革的復(fù)雜性、困難性，并維持電網(wǎng)公司穩(wěn)定，按照總體規(guī)劃，分步實(shí)施：

一是問題復(fù)雜性，各地面臨的問題不一樣。由于我國各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平存在較大差異，城市公用事業(yè)附加費(fèi)征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)不完全一致。另外，各省市城市公用事業(yè)附加費(fèi)管理模式也不統(tǒng)一，這些差異使各地在城市公用事業(yè)附加費(fèi)管理方面存在的問題也有一定差異。因此，在城市公用事業(yè)附加費(fèi)的改革過程中，要考慮到各地面臨問題的復(fù)雜性，制定符合各地情況的政策，任何一項(xiàng)統(tǒng)一的政策都不可能完全適用于各地的具體情況。

二是個(gè)別地方政府不配合。改革要取得成功離不開地方政府的配合與支持。在城市公用事業(yè)附加費(fèi)的改革過程中，地方政府應(yīng)該切實(shí)為人民考慮，結(jié)合地方實(shí)際情況，創(chuàng)新思維，出臺(tái)適應(yīng)本地區(qū)的相關(guān)具體政策，并勤勉執(zhí)行相關(guān)政策。但個(gè)別地方政府可能會(huì)出于自身利益考慮，怠于執(zhí)行相關(guān)政策。例如，有些地方采用 “供電企業(yè)自收自支”的管理方式，即由地方政府委托供電企業(yè)按有關(guān)政策負(fù)責(zé)收取并直接負(fù)責(zé)使用支出公用事業(yè)電力附加，在這種模式下，存在供電企業(yè)責(zé)、權(quán)、利不清晰、資金“收不抵支”的情況，供電企業(yè)為政府墊付了資金，在這種模式下，地方政府有動(dòng)機(jī)不配合城市公用事業(yè)附加費(fèi)的改革。

三是維持路燈管理工作的穩(wěn)定。電網(wǎng)公司在城市公用事業(yè)附加費(fèi)的管理過程中起著重要的作用。電網(wǎng)公司在城市公用事業(yè)附加費(fèi)管理方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，充分利用電網(wǎng)公司的經(jīng)驗(yàn)，維持城市路燈建設(shè)、管理、運(yùn)維等工作的穩(wěn)定，有利于城市公用事業(yè)附加費(fèi)改革的順利進(jìn)行。

三、創(chuàng)新電力城市公用事業(yè)附加管理的對策

（一）創(chuàng)新路燈管理模式，明確路燈管理機(jī)構(gòu)屬性或納入政府購買公共服務(wù)范疇

改革城市公用事業(yè)附加費(fèi)，需要?jiǎng)?chuàng)新管理模式，明確路燈管理機(jī)構(gòu)屬性。目前，個(gè)別地方政府不愿明確路燈管理機(jī)構(gòu)屬性的重要原因是新設(shè)立機(jī)構(gòu)在編制、人員、經(jīng)費(fèi)等方面較難，而通過購買政府公共服務(wù)這一創(chuàng)新舉措，可以有效解決這一問題。這在西方國家早有先例，政府購買服務(wù)最先產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代西方國家的福利改革運(yùn)動(dòng)，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，政府購買服務(wù)已經(jīng)成為西方國家政府提供公共服務(wù)的主要形式，購買的范圍也涉及公共服務(wù)的方方面面，如垃圾收集、救護(hù)服務(wù)、路燈維修、街道維護(hù)等。我國的政府購買服務(wù)歷史還比較短，目前正處于初步探索階段。

以政府購買服務(wù)的形式將路燈管理交給電網(wǎng)公司管理，不僅可以彌補(bǔ)政府公共服務(wù)不足，還可提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，同時(shí)，還可以實(shí)現(xiàn)政事、政社分開，建設(shè)服務(wù)型政府，讓“小政府、大社會(huì)”變成現(xiàn)實(shí)，對政府和公司都有利。

（二）適當(dāng)適時(shí)調(diào)整城市公用事業(yè)附加征收標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行規(guī)范

目前電力公用事業(yè)附加費(fèi)收不抵支矛盾日益突出，路燈電費(fèi)的調(diào)整次數(shù)已經(jīng)大大高于附加費(fèi)的調(diào)整次數(shù)，建議物價(jià)部門在調(diào)整電價(jià)時(shí)，能考慮適當(dāng)提高電價(jià)中附加費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)，解決日益增長的路燈電費(fèi)及維護(hù)管理資金問題，確保公共照明事業(yè)有穩(wěn)固的資金保障。按鄂財(cái)規(guī)發(fā)【2001】62號(hào)文件中“按照財(cái)政部文件規(guī)定工業(yè)用水、工業(yè)用電附加率為百分之五到八；公共汽車、民用自來水、民用照明用電等七項(xiàng)附加率最高不超過百分之十”的標(biāo)準(zhǔn)，目前附加費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)僅為電費(fèi)的2.3%，明顯偏低，以致不能滿足目前路燈正常運(yùn)行維護(hù)，更不談新的路燈建設(shè)項(xiàng)目。

目前居民生活用電每千瓦時(shí)1.2分，非居民照明、商業(yè)、非工業(yè)、普通工業(yè)和大工業(yè)用電每千瓦時(shí)1分錢的征收幅度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于以前按上述電費(fèi)百分之五至百分之八的征收標(biāo)準(zhǔn)。隨著人民生活水平的不斷提高和城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，路燈建設(shè)的規(guī)模也在成倍增長，路燈的電費(fèi)支出也大幅提高，加上路燈材料、人工工資及等維護(hù)費(fèi)用，路燈附加費(fèi)收入已不足以彌補(bǔ)其支出。因此，本文建議：國家有關(guān)部門可以選擇幾個(gè)縣（市）對近年來路燈及附加費(fèi)收入、支出情況進(jìn)行調(diào)查和分析研究，掌握第一手資料，再根據(jù)掌握的這些資料作出適時(shí)調(diào)整路燈附加費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的決策。

（三）把城市路燈維護(hù)納入市政維護(hù)的范圍，納入財(cái)政支出范疇，建立穩(wěn)定的資金來源機(jī)制

目前，我國大部分城市的市政建設(shè)、維護(hù)都已經(jīng)納入了財(cái)政支出范疇，并建立了穩(wěn)定的資金來源機(jī)制。即使在目前地方財(cái)力緊張的情況下，地方政府也積極探索通過BT項(xiàng)目等方式籌集市政建設(shè)資金。從遠(yuǎn)期來看，隨著我國財(cái)政體制改革，尤其是中央政府上收部分事權(quán)，這有利于地方政府專注于提供市政設(shè)施等地方公共產(chǎn)品。因此，應(yīng)逐步把城市路燈維護(hù)納入市政維護(hù)的范圍，納入財(cái)政支出范疇，建立穩(wěn)定的資金來源機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該要建立健全城市道路路燈專項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查機(jī)制，城市道路路燈專項(xiàng)資金應(yīng)按照財(cái)政部門的規(guī)定納入績效考核范圍，確保資金使用效益。■

湖北省電力公司)