克服傳統法律文化負面影響

楊 陽 譚蘭英

克服傳統法律文化負面影響

楊 陽 譚蘭英

十八屆四中全會《決定》的實施將全面推進中國治理模式的現代化進程;有效理順中國的立法秩序,提高各級人民政府立法的合憲性與合法性;能夠及時糾正黨政機關行政決策普遍存在的合法性缺失問題,扭轉由此帶來的維穩成本不斷攀升的局面;用制度創新保證司法獨立是防止權力越位干預司法、實現司法公正的前提,也是消除地方保護主義、維護司法統一性的必要措施。法治文化就是要使法治成為整個社會的信仰,成為指導政黨、政府、各社會組織和公民的文化“指令”。

依法治國 制度創新 治理模式現代化 文化指令

中共十八屆四中全會公報及隨后推出的《決定》在中共歷史上第一次提出了“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化”的法治國家建設目標，極大地豐富了依法治國的理論內涵，進一步拓展了其在中國社會治理過程中的實踐空間，必將對中國社會治理模式的轉變、政治運行過程、行政決策和行政執法、司法制度等創新產生深遠的影響。

全面推進依法治國，將有力推動中國治理模式現代化進程

在漫長的傳統社會里，中國文明形成了獨特的治理模式。廟堂內的皇帝——官僚與廟堂之外的鄉紳——儒生形成了較為穩定的聯盟關系。作為社會的治理主體，他們以儒教意識形態為主要的知識背景、思維方式和價值準則，在處理各種政治、行政和司法事務中，形成了相對固定行為模式。雖然法律在社會治理中也扮演重要角色，但因為法律難以規范千差萬別的具體事務，在實踐中，往往需要治理者根據儒教意識形態的原則做出臨機決斷和自由裁量，各層級、各部門主官的主觀意志往往成為行政和司法決策中的決定力量。新中國成立后，由于相關法律制度缺失，在很長一段時期內，各黨政機關都是依靠“紅頭文件”來指導和規范工作。因為這些“紅頭文件”，給予各級黨政機關的只是對某些問題的原則性指示，其規范類型與法律原則相近，遠不具備法律規則所特有的具體而微的規范能力，因此仍是賦予各級黨政機關較為寬泛的自由裁量權。

改革開放以來，中國的立法有了跨越式的發展，包括行政法規在內的各種法律逐步建立健全，但由于改革本身必然具有的革命性本質，突破各種條條框框的束縛，在許多時候，就難免會有超越現行法律規范界限的可能。再加上各級黨政機關在推動地方經濟建設過程中，每遇社會矛盾，在解決過程中，為節省成本、提高效率，很少考慮現行法律規定，往往選擇法律以外的解決途徑，有時甚至不惜通過法外交易來化解矛盾，實現廉價的穩定目的。

以上之治理方式，從本質上講，仍帶有明顯的中國傳統的人治特征。雖然在某些時候或某些具體的個案中，可能達到節省行政成本、提高決策和執行效率的效果，但總體來看卻是政出多門、政令不一、司法不公、地方保護主義盛行、矛盾集聚、群體性事件頻發的重要癥結之所在。因此，大力推進依法治國，做到科學立法、嚴格執法、全民守法，最終必將完成對上述人治主義治理模式的革命，構建起以法律為基本準則的現代治理模式，極大地提高政府的治理能力和治理效率。

全面推進依法治國：重點要全面規制行政決策和執行環節

當今中國，依法治國的最大障礙不是法律缺失，而是有法不依、執法不嚴、執法不公，以及執法環境的不斷惡化。近年來，地方政府的經濟社會發展和社會維穩的壓力越來越大，為此，地方政府在很多項目開發中往往采取先建設、后報送審批的做法，這不僅造成很多項目在建設初期就處于非法狀態，也容易導致這些項目一旦引起糾紛，地方政府很難挺直腰桿嚴格執法，依法保護權利人的合法權利，不得不對鬧事群眾姑息遷就，最終導致惡性事件的爆發。近期云南晉寧縣晉城鎮富有村發生的血腥事件就是一個典型的案例。

《決定》要求各級黨政機關都必須對行政決策進行合法性審查，建立公眾參與、專家論證過、風險評估、合法性審查、集體討論決定的“重大行政決策法定程序”。這意味著各級黨政機關在行政決策的過程中，不僅要考慮到決策的民主性、科學性，還必須注重其合法性，不能再以時間緊、任務急等理由為各種違反國家相關法律法規的工程、項目、任務等擅自打開方便之門，也意味著在任何行政工作中，國家的法律法規都必須首先得到維護和遵守。通過政府的守法、保證決策的合法性，以確保執行的嚴格性和有效性。

確保行政決策的合法性和執行力，前提是要厘清各級黨政機關、特別是各個職能部門，乃至相關崗位的職責邊界。長期以來，我國黨政機關存在機構設置隨意性大、科學性不足，各個職能部門之間權責界限模糊，崗位職責含混等一系列問題，客觀上造成決策合法性不足、執行中潛規則盛行、相互推諉扯皮、效率低下等現象。要求建設“職能科學，權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，其中權責法定、誠信守法，不僅提法新穎，更是提醒國人依法治國是依靠這樣一些關鍵的細節而不是空洞的口號支撐的。

全面推進依法治國：確保司法公正這一“生命線”是最起碼的前提

中國傳統社會，在制度設計上，一直堅持行政權兼領司法權乃至立法權的原則。在中央層面，拋開凌駕于一切法律和國家機關之上的皇帝不論，皇帝以下，宰相機構就是一個以行政權兼領立法權和司法權的部門，中國歷史上重要法律制定一般都是宰相主持完成，重大案件也都先上呈宰相，再報請皇帝審核。到州縣一級，知州、知縣，作為行政主官都兼領本轄區的最高司法權。上述制度設計的思路和習慣，自然也會影響到新中國建立之后的制度設計。

1954年之后，我國在黨、政府、司法機構的權力、資源配置、協作聯動機制方面的設計存在諸多問題，總體上為行政權影響、支配甚至統攬司法權提供了方便，致使權力干預司法，司法公正難以保障的問題長期不能解決。近年來，司法不公導致的上訪和群體性事件，呈現逐年增多的趨勢，已漸成威脅社會穩定最重要的誘因之一。造成這種情況的原因復雜，有領導干部利用制度和機制漏洞有意或無意越權干預司法，地方司法機關出于地方利益考量違法裁判，以及司法工作人員政治素質、專業質素不高等等，由此導致的上訪群體逐年擴大、群體性事件逐年增多。長此以往，各級政府都將面臨越來越重的維穩壓力，而社會公正亦必受到更加嚴重的考驗。

司法是民眾權利受損后最后的救濟途徑，其是否暢通不僅決定著個人、家庭、群體當下生命際遇，更直接關系著整個社會未來生活的預期。一個對未來感到絕望的社會不可能是一個和諧的或有前途的社會。《決定》將司法公正作為法治社會的“生命線”，正是基于對社會公正實現途徑的深刻理解，《決定》提出了解決辦法，首先要求建立依法獨立行使審判權和檢察權的制度。這應該看作是落實司法獨立的重要一步。其次要求建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理記錄、通報和責任追究制度。這是要認真地追究越權干預司法機關工作的黨政領導的責任，堵住造成司法不公的重要制度漏洞。再次要求推進審判和執行權分離試點工作。這是要強化執行權，解決“執行難”的老大難問題。第三是要求最高人民法院設立巡回法庭，建立跨行政區的人民法院和檢察院等。這是打破行政區劃造成的司法壁壘，克服地方保護主義，確保國家法律的統一性。

毫無疑問，上述措施非常有針對性，如若能夠落實，將在全國范圍內形成有利于公正司法的制度環境，不僅極大地提高中國司法的公正度，更好地維護憲法和法律的尊嚴與權威，還能夠極大地改善中國社會的人權狀況。

法治國家的建成：必須以營造出深厚的法治文化為前提

中國文明有極其輝煌的一面，但僅就法治傳統而言，我們繼承的遺產卻主要是負面的。中國傳統社會立法和司法活動缺乏公共性。法律和司法，在普通民眾的意識和潛意識里，都是權勢人物對付他們的專用利器，對法律和司法，他們本能的選擇就是逃避、抵觸和抗拒。而權勢人物往往可以利用特權玩弄法律，即便面對司法，也可以通過各種潛規則逃避懲罰。這種情況，數千年相沿，逐漸形成了權勢人物以玩法、弄法為能，一般民眾以逃法、抗法為榮這種很糟糕的法律文化傳統。

全面推進依法治國，不僅要通過制度創新掃除顯性的制度體制和機制障礙，還必須通過扎實的法治文化培育克服傳統法律文化隱性影響。這要求我們必須將法治文化的建設作為基礎工程來抓。要訓練整個社會，從掌握最基本的法律知識入手，使之養成用法律思維思考、用法律的價值取向去裁量是非的習慣，最終是要使憲法和法律成為社會的共同信仰，成為調節大多數社會關系的基本準則，成為裁量是非功過的基本價值維度，成為指導執政黨、各級政府、各種社會組織和公民行為的共同的“文化指令”。

要做到這一點，在立法中就必須將保障全體公民權利和利益放在首位，將規制黨政等有權機關的行為作為重點，實現公權、私權等各種法律主體權利一律平等。要求建立國家公職人員任職宣誓效忠憲法的制度，將有助于提高黨政領導干部的法律知識水平，有利于他們逐漸養成尊重憲法和法律的意識。提出“支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章等社會規范在社會治理中的積極作用”，是希望在發展社會自治的過程培養公民的法治習慣，而“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，完善法律援助制度，健全司法救助體系”，建立社會和公民“利益表達機制、協商溝通機制，救濟救助機制，暢通群眾利益協調、權益保障法律渠道”等，都是落實憲法對公民權利承諾具體舉措。

可以想見，四中全會所提出依法治國、建設法治國家的種種構想，將會逐步落實為一系列制度創新，我國距離社會主義法治國家的目標也將漸行漸近。

（作者分別為中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導；中國政法大學政治與公共管理學院副教授）

①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

②習近平：《關于<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》。

③楊陽：《文化秩序與政治秩序——儒教中國的政治文化解讀》，北京，中國政法大學出版社，2007年版。

責編/徐艷紅 美編/于珊

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