央地關系與中國地方治理改革

李燕毅

【摘要】在現代國家治理中，不同的中央—地方關系模式中，二者的行為邏輯具有顯著的不同，進而影響到地方治理。改革開放以來，在中央與地方關系上，我國形成了集權與分權相結合的治理模式。通過持續推動制度創新，我國逐步找到解決治理困境的出路，促進了國家治理的現代化和治理能力的提升。

【關鍵詞】中央—地方關系 地方治理 新制度主義

【中圖分類號】D64 【文獻標識碼】A

實現國家治理能力和治理體系的現代化是黨的十八屆三中全會提出的重要課題。尋求一種適合中國國情的處理中央與地方關系的模式是國家治理現代化的重要內容。新中國成立以來，我國在中央與地方關系方面進行了諸多的改革實踐，對于國家的發展發揮了重要的作用。回顧中央與地方關系發展與演變的歷程，對于我們理解中國國家治理的變遷，實現良好的國家治理具有理論和實踐意義。本文將借助于新制度主義政治學的理論成果，分析和考察我國中央與地方關系對于地方治理的影響，從而推進對于地方治理的理解。

新制度主義及其理論啟示

從人類政治實踐的過程中看，制度在政治生活中發揮著規范與引導人類政治行為的作用。在相當長的時間內，制度分析構成了政治學研究的最主要研究方法。在二戰之前的政治學研究中，這種對于制度進行分析的傳統，被學者們稱為舊制度主義。舊制度主義的分析方法側重于分析政治生活中的正式制度和法律條文的功能。盡管這種制度分析對于人們理解國家政治制度及其功能具有基礎性作用，但是這種僅僅從靜態的角度，對于國家政治制度進行法律條文上的分析仍舊具有較大的局限性。因此，二戰后，舊制度主義逐步衰落，行為主義政治學開始逐步占據了政治學的主流范式。①

20世紀70年代以來，政治學進入到新制度主義的發展階段。新制度主義繼承了舊制度主義傳統的優勢，同時吸取了行為主義政治研究的優點，極大深化了人們對于制度的理解。②在新制度主義的發展過程中，借鑒不同的理論資源，新制度主義內部也發展出了不同特色的制度分析范式。從總體上看，新制度主義涵蓋了三個不同的流派：理性選擇制度主義，歷史制度主義和社會學制度主義。理性選擇制度主義的發展在理論資源上借鑒了經濟學的基本假設和分析方法，將政治活動的參與者假設為利益最大化的行為者，在各種制度約束和制度激勵中實現自身利益的最大化。其優勢在于，理性選擇制度主義擅長于微觀層面的選民投票行為分析，其不足在于對行為人的偏好起源及其變遷缺乏更加深刻的理解。歷史制度主義在很大程度上是政治學領域自身中發展起來的范式，它對于制度的理解采取了歷史的進路，通過歷史的梳理和考察，分析和展現歷史發展進程中不同的關鍵事件對政治制度的影響和政治行為者偏好的塑造作用。歷史制度主義適合對政治發展進行長時段的分析和考察，在歷史的演進過程中追溯政治活動的特點和方式。社會學制度主義則偏重于考察社會環境與制度變遷之間的復雜關系，通過考察外在的社會環境因素的變化，來理解制度變遷的機制和規律。③盡管上述不同的流派在分析和理解制度方面存在著相當的不同，但是新制度主義卻提示我們重新關注制度在政治生活中的重大作用。

新制度主義為我們理解國家治理提供了重要啟示。第一，政治制度在塑造和引導政治行為者的偏好方面具有決定性的作用。人類在政治生活中的偏好并不是憑空產生的，而是在一系列制度環境的影響中不斷形成和鞏固的，需要在制度的環境中來理解政治行為者的偏好及其行為特點。第二，制度的形成和發展并不是一蹴而就的，而是在相當長的歷史時期內逐漸演變而成。就此而言，制度建設將是一項長期而復雜的過程，需要我們更加關注影響制度形成和發展的一系列因素。第三，制度在發展過程中，會形成特有的路徑依賴現象，即制度在確立之后會對此后的制度發展和政治行為形成不容忽視的影響。從這個意義上講，對于當前制度的理解需要我們具有歷史的眼光，回溯歷史上所確立的制度的功能與遺產，新制度主義在政治學研究中已經體現出強大的理論解釋能力，因此高度重視新制度學派的思想成果，將有助于我們理解中國的國家治理。

中央地方關系框架下的地方治理理論分析

對于一個國家而言，采取何種中央與地方制度模式對于地方政府的治理具有決定性作用，它將決定著治理權限在中央與地方之間如何分配以及中央與地方之間的互動方式。中央與地方的關系模式在三個方面決定著地方治理的實現。首先，中央與地方的不同制度模式決定著地方政治權威的來源。在不同的中央與地方關系中，地方的權威來源也具有明顯的不同。在單一制國家中，地方政府作為中央政府的派出機構負責本地事務的管理，地方政府的權威來源于中央的授權，地方政府的治理活動則在相當程度上受制于中央政府的規定。而在聯邦制國家，由于中央與地方之間各自的政治權威相互獨立，地方政府擁有獨立的權威基礎。因此，中央與地方關系決定著地方政府的權威來源，進而影響到其權力的運行和治理的實踐。

其次，中央與地方關系決定著雙方的博弈規則和互動特征。中央與地方關系的不同制度模式也導致了上述的政治活動中采取不同的行為特征。從制度主義的視角來看，不同的中央與地方關系為二者的互動提供了不同的激勵機制和制度約束。在單一制的條件下，中央政府是雙方制度規范的制定者，地方作為中央政府的派出機構，在規則的制定上具有有限的制度空間。而在聯邦制的條件下，中央政府與地方政府之間的權力有著法律上或約定俗成的劃分，雙方的制度規則來源于其長期的互動之中。從這個意義上講，采取何種中央與地方制度安排將對于地方治理產生決定性影響。

最后，中央與地方關系將決定著治理權限在不同層級之間的分配方式，這對于地方政府的治理方式產生了重要的影響。在現代國家，隨著治理事務的復雜化，國家所面臨的治理任務也越來越艱巨。在大國范圍之內，只有對于治理事務進行必要的劃分，治理的任務才能夠實現。考慮到現代國家通常都采取多層的政府層級，在不同的層級之間如何進行治理事務的劃分將是影響地方治理的重要制度條件。這意味著，治理事務在中央與地方之間如何劃分的問題同樣是我們理解地方治理不可或缺的條件。endprint

我國中央與地方關系演變歷程及地方治理改革前景

回顧中國的中央與地方關系演變歷程，我們能夠發現其對于地方治理的深刻影響。在這個過程中，通過不斷摸索，中國適時進行了中央與地方關系的調整，從而推進地方治理的實現。

在中華人民共和國成立后，廢除了建國之初試行的大區制度，在全國建立了單一制的中央與地方關系模式。④考慮到近代以來中國國家分離所導致的政治動蕩，建立一個強有力的中央政府是國家得以發展的政治前提。除了政治結構的影響之外，我國所建立的計劃經濟體制也極大地促進了國家治理的集權化趨勢。計劃經濟的運轉需要國家對于經濟社會事務的嚴格和集中控制。因此隨著計劃經濟的發展，我國確立了高度集權的治理體制。⑤需要指出的是，對于這種高度集權的國家治理模式，黨的第一代領導集體也進行了諸多的改革嘗試。在1956年的最高國務會議上，毛澤東所做的《論十大關系》講話就體現著改革中央集權體制的努力。毛澤東講到：目前要注意的是，應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情……我們不能像蘇聯那樣，把什么都集中到中央，把地方卡的死死的，一點機動權都沒有。⑥ 根據毛澤東的這一改革精神，我國開始了改革中央集權體制的嘗試。1958年，我國推行了權力下放的改革，使得一系列的管理權力下放到了地方。這次權力下放涵蓋了多個方面的內容：計劃管理權；企業管理權，物資分配權，基本建設項目審批權、投資和信貸管理權；財政權和稅收權；勞動管理權。這次權力下放改革涵蓋了經濟管理的眾多方面，改革的范圍和程度都是空前的。但是令人遺憾的是，這場權力下放的改革卻與此后發生的“大躍進”運動結合起來，眾多管理權限的下放引發了國家經濟秩序的混亂，國民經濟陷入到嚴重的危機之中。為了應對由此導致的嚴重挑戰，國家不得不將下放的權力重新收回中央，由此在中央與地方關系上又回歸到了中央集權的狀態。從這個意義上講，我國在20世紀50年代后期所推動的第一次地方分權改革以失敗告終。

盡管改革遭遇了失敗，但是黨的第一代領導集體并沒有放棄改革的努力。進入20世紀60年代中期，隨著日趨嚴重的外部安全形勢，我國以備戰為中心，又一次推動了向地方下放權力的改革。1969年召開的國家計劃座談會，提出中央部門向地方分權。1970年，國務院召開全國計劃工作會議，批判了管理體制上的“條條專政”，將“塊塊專政”作為了此后經濟改革的重點。⑦會后，中國的經濟管理模式從以行業為中心，向以地域為中心轉型。通過這次改革，地方分權的改革深深嵌入到中國的國家治理實踐之中。一方面，通過持續地推動地方分權改革，中國的國家治理模式已經與傳統的蘇聯模式有了顯著的不同。地方分權所遺留的復雜歷史遺產深刻地影響了中國此后國家地方治理的路徑選擇。⑧另一方面，對于高度集權的國家治理模式進行分權化的改造已經成為了中國領導人的政治偏好，并深深地影響了他們此后對于中國的政策選擇。⑨從這個角度而言，中央與地方關系的變遷重塑了政治偏好，對中國的治理改革產生了不容忽視的路徑依賴。

進入改革時代，黨的第二代領導集體進一步改革了高度集權的治理模式，繼續推行地方分權取向的改革。一方面，為了更加充分地調動地方政府發展的積極性，我國推動了財政權力的下放改革。在八十年代的改革中，稅收承包制是向地方權力下放的重要體現。通過與地方政府簽訂稅收的定額，中央政府賦予了地方政府在財政事務上更大的自主權。地方政府借助于財政權力，能夠更加積極主動發揮其經濟角色。從一定意義上講，財政分權的改革是推動地方治理轉型的物質基礎。另一方面是人事任免權的下放。1984年，中共中央推動了干部制度的改革，由從前的下管兩級改革為下管一級，建立干部的分級管理制度，賦予地方政府在人事任免方面更大的自主性。地方政府在治理活動中具有人事事務上的自主權力，為地方治理的實現奠定了組織基礎。

80年代的上述改革盡管啟動了中國的改革進程，其所導致的問題也值得警惕。其中突出的表現就是中央權威的弱化。⑩以分權為導向的地方治理導致了一系列的問題。第一，分權為導向的地方治理導致了中央政府調控能力的弱化。財政能力的弱化嚴重影響了國家的治理能力。隨著稅收包干制的推行，中央與地方在財政收入的分配上越來越嚴重地偏向于地方政府，中央政府財政汲取能力受到了制度性的阻礙，我國開始出現“兩個比例”下降的趨勢。金融體制的碎片化也加劇了地方政府干預金融活動的程度，這導致國家統一的金融政策在地方層面面臨著執行層面的重重阻力。第二，分權改革一定程度上導致了地方政府治理行為的轉變，在經濟發展成為了國家政治生活主題的情況下，地方政府將推動本地經濟發展作為了最為根本的任務。以此為中心，各級地方政府在稅收、土地、金融和項目審批等方面為經濟發展營造良好的政策環境。

從總體上看，改革開放以來，我國形成了經濟分權和政治集權的雙重格局。就分權的方面而言，中央與地方在經濟社會事務的管理方面具有高度分權。就集權而言，盡管地方政府掌握著諸多的權力，但是地方政府只是中央政府的派出機構，代表中央政府管理本地區事務。

從制度主義的視角來看，我國集權與分權相結合的雙重體制一方面促進了中國經濟的發展與轉型，另一方面也引發了一系列的治理危機。這一系列的治理危機的制度根源與兩個因素具有密切關系：不對稱的財政收支結構和以經濟增長為準繩的績效考核體制。作為地方政府治理活動的基礎，財政體制是其物質基礎。上世紀九十年代中期以來，隨著我國推行分稅制的改革，中央的財政權力大大增加。但是隨之導致的問題是中央與地方在財政收入和支出的分配上呈現出不對稱的現象，這加劇了地方政府的財政壓力，導致了地方政府為了彌補財政短缺而采取各種方式來增加政府收入。

針對這種情況，我國積極通過體制和制度創新來應對和化解上述挑戰。首先，通過不斷深化發展的內涵，我國修正了國家治理考核中唯經濟增長的傾向，將公共服務的指標納入到績效考核之中。通過豐富地方政府的考核指標體系，我國重塑了地方政府的激勵機制，從而引導了地方政府的治理行為。換言之，通過制度層面的調整，我國重塑了地方政府和地方干部的政治偏好，進而改革地方治理。

其次，面對財政收支的不對稱現象，中央不斷通過政策調整，來改變不同政府之間在財權和事權之間不匹配的問題。通過建立財政轉移支付的體系，加大中央對地方政府的補貼力度，規范地方政府的治理活動。

最后，政治問責的機制建立和發展起來。在我國地方治理的發展過程中，為了更好地實現善治，政治責任制作為一項重要的制度創新被建立了起來。在上級政府掌握官員升遷任免權力的基礎上，官員基于短期利益的政績工程、形象工程是地方治理需要解決的重要問題。政治問責制的發展能夠一定程度上克服地方政府行為的短期化，規范地方官員權力的行使，這對于地方治理的提升將產生重大的促進作用。

（作者單位：西安市行政學院；本文系“關中—天水經濟區陜西縣域經濟發展模式與對策研究”成果，項目編號：12jk0219）

【注釋】

①金太軍：“行為主義政治學的‘新革命及其啟示”，《內蒙古社會科學》，2000年第2期。

②朱德米：“新制度主義政治學的興起”，《復旦學報》，2001年第3期。

③[美]彼得·豪爾，羅斯瑪麗·泰勒：“政治科學與三個新制度主義”，《經濟社會體制比較》，2003年第5期。

④華偉：“大區體制的歷史沿革與中國政治”，《戰略與管理》，2000年第6期。

⑤[美]雅諾什·科爾奈：《社會主義體制：共產主義政治經濟學》，北京：中央編譯出版社，2007年，第91～92頁。

⑥《毛澤東文集》（第7卷），北京：人民出版社，1999年，第31頁。

⑦胡鞍鋼：《中國政治經濟史論（1949-1976）》，北京：清華大學出版社，2007年，第675～680頁。

⑧甘陽：《通三統》，北京：三聯書店，2007年。

⑨鄭永年：《中國的“行為聯邦制”：中央—地方關系的變革與動力》，北京：東方出版社，2013年，第74頁。

⑩《鄧小平文選》（第3卷），北京：人民出版社，1993年。

王紹光：《分權的底線》，北京：中國計劃出版社，1997年。

責編/張曉endprint