公共管理方式轉向的必要性與路徑選擇

梁瀟

【摘要】在經濟全球化、一體化格局中，社會公共管理方式正在向多元化、協同治理的方向轉變。協同治理能夠避免單一主體社會管理方式的“失靈”，是我國社會轉型、建設和諧社會與法治政府的需要。協同治理過程中，在保障政府主導地位的同時，要積極發展與培育社會組織；積極轉變政府職能；完善協同治理制度體系與參與機制。

【關鍵詞】協同治理 治理主體 政府 社會組織 市場

【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A

在經濟全球化、一體化格局中，我國正在全面融入世界發展潮流之中，傳統的單一式政府壟斷型的公共管理方式已經不能適用全球經濟一體化及經濟社會發展之需，我國的社會公共管理方式正在向多元化、協同治理的方向轉變。

何謂協同治理

協同治理作為一種政治學理論，其理論源頭是來自于物理學中的協同學理論。協同論是1970年代由德國物理學家哈肯所創，是研究物質在外在參與力量的驅動下與內部原子之間相互作用，形成物質宏觀意義上空間、時間或功能的變化。①將這一物理學理論運用到公共管理領域之中，協同治理指的是在公共管理活動中，政府、社會、市場及公民等多種主體共同參與，各自發揮其應有的作用，使社會達到和諧有序的共同治理狀態。從其內涵上看，包含三個方面的內容。

從治理主體上看，是多元的。在對公共事務的協同治理過程中，政府不再是唯一主體，政府之外的市場、非政府組織、社會中介組織，甚至是企業都可以成為公共事務管理的主體。這些主體在協同治理的過程中發揮各自的優勢，行使各自的職能，承擔起相應的管理責任，達到對公共事務的合作治理，以此推動公共管理活動效率的最大化，形成和諧共治的局面。

從治理范圍上看，是有限的。在傳統公共管理模式中，政府是唯一的，政府的權力涉及到社會各個領域，甚至包攬一切事務，是一個“無限式”的政府。但在協同治理中，政府的權力作用范圍是“有限的”，②不能涉及到社會各個領域，如果是市場與社會組織能夠解決的問題，政府一般不應主動干預或盡量減少干預，政府的治理范圍應該限定在其他主體不能涉及的領域，比如國防、外交、社會保障等領域。這樣一來，既能夠限定政府的權力，同時也為其他治理主體參與公共事務管理提供了一定的空間，保障了公共治理的法治化。

從治理模式上看，是互動的。在傳統的治理模式中，政府在公共管理中的管理方式是一種自上而下的單方性的，與其他的社會主體、公民之間沒有溝通或對話。而協同治理要求作為社會治理最大主體的政府改變其原有的自上而下式的管理模式，建立政府、市場、社會三者互動合作機制及監督機制，在合作、監督的過程中，應積極對話與溝通，以最大限度地吸引公民、相對人參與到公共政策的制定、評估、實施過程中，以此保障公民的合法權益。因此，協同治理的模式是雙向互動式的，不再是原來的單方管理模式，而且這種雙向互動模式是建立在協商、對話、監督與參與機制之上的，是合作與信任的體現。

當下我國公共管理方式轉向協同治理的必要性

改革開放30多年來，我國經濟建設取得了舉世矚目的成就，但相對來說，政治體制改革還比較滯后，在某些領域過度的行政干預已成為了經濟發展的障礙。所以，在新的形勢下，過去的單一性、單方性、管制型、全能型的公共管理方式已經不能適應經濟社會發展的需要，亟需向協同治理的新方式轉變。

協同治理能夠避免單一主體管理方式的“失靈”困境。從世界公共管理實踐來看，從20世紀70年代以來，西方發達國家先后經歷了公共管理領域中的“政府失靈”、“市場失靈”、“社會組織失靈”等階段，由此可見，單一式的公共管理主體在面對復雜多變的社會形勢及社會公共事務時顯得力不從心，在具體實踐中難免走向“失靈”的困境。

政府失靈。自有國家以來，政府被視為是天然性的公共事務管理者，是公共產品供給的第一提供者，因此，一直以來，政府在公共管理中有著不可替代的地位與作用。西方古典經濟學、制度主義經濟學都認為，政府作為一個非競爭性的公共主體，在經濟管理、社會治理中并不是完美的，一旦出現不能回應市場的需求或出現回應能力不足時，政府失靈的現象就會出現。

市場失靈。市場失靈出現在1980年代，西方發達國家出現了一股新公共管理思潮及實踐，認為政府可以將其提供的公共產品或公共服務讓與市場，通過合同外包、特許經營權轉讓等方式將這些公共產品或服務由私人部門來供給。這種由市場機制參與公共產品或服務供給方式，對政府而言減少了財政壓力，對民眾而言提高了公共產品的服務效率及服務質量，但同時，私人部門的逐利性容易導致對弱勢群體的忽視，過度地依賴市場使得公共服務的公平性在不斷喪失，由此出現了市場失靈的問題。

社會組織失靈。在政府失靈與市場失靈之后，人們一度將公共事務管理的希望寄托在社會非政府組織上，但社會組織與政府、市場一樣，也有其局限性，也會面臨失靈的危險。美國學者薩拉蒙指出，社會組織之所以失靈，有四個方面的原因：一是社會組織的公共供給明顯不足，即社會及民眾對公共服務的需求，社會組織難以完全提供；二是社會組織不能覆蓋公共事務的所有領域，一般社會組織各有其專業性，在專業領域之外的其他領域則難以提供有效服務；三是社會組織在一定程度上存在著家長制作風，即對社會組織的資源、經濟命脈，有控制力的人有安排使用各種項目的權力；四是社會組織有一定的業余性，即現在很多非政府組織的工作人員是由業余人員組成，難免會影響到服務質量。③由此，社會組織也不是政府失靈、市場失靈的良藥，這說明完全單一主體治理模式不可行。

我國社會結構及社會價值的變化需要新的治理方式。過去30多年來，我國在經濟領域取得了巨大的成就，市場經濟體制已經基本建立，我國已經邁入了全球經濟一體化的發展大潮之中，社會各領域的巨大變化呼喚新的公共管理方式的出現。首先，社會經濟的快速發展帶來了社會結構的分化及價值的多元化。各類社會主體在市場經濟體制下，專業職能得到了一定程度的強化，原有的政治職能相應弱化，社會結構由此發生了分化。我國以前的社會階層主要是工人、農民、干部、知識分子四大群體，現在的社會結構很難用這四大群體去涵蓋了，而是出現了多元化、復雜化的趨勢，各階層之間相互滲透、相互交叉。不同階層、不同群體的人也可以因為某種利益而結為同一利益共同體，社會成員的社會角色并不固定。同時，在社會結構變化的情況下，人們的思想觀念也發生了轉變，計劃時代下高度統一的價值觀正在向個性化、多元化轉變，社會成員之間價值觀念有較大差異。其次，市場化的社會資源獲取機制已經形成。隨著市場經濟的不斷完善，社會資源的分配逐步市場化，原有的通過行政機制分配社會資源的方式已經逐步瓦解，市場經濟的觀念深入人心并滲透到社會各個領域，市場規則已經成為主導社會成員之間關系的重要法則。與此同時，我國原有的“單位”體制在社會機構變化及市場機制的沖擊下已經逐漸弱化，越來越多的社會成員正在脫離單位體制的束縛，單位原有的分配資源的職能也在弱化，資源分配機制走向市場，資源分配主體相對獨立。④在這樣的條件下，經濟體制的改革會促使社會、經濟領域公共服務出現真空，市場機制在逐步填補這些真空地帶；各種新社會角色及社會組織在大量出現，民眾權利意識及參與政治的能力在不斷增強，原有的單一政府公共管理模式顯然已經不能適應形勢發展之需要，我們需要建立參與型、協商型的公共事務管理方式，建立良好的公民利益表達機制，更好地促進社會發展與民眾權利保護。endprint

協同治理是構建和諧社會與法治政府的需要。和諧社會、法治型政府建設是我國當前的主要任務，這也對我國傳統的公共管理方式向協同治理的轉變提出了要求，和諧社會與法治政府的建設需要全社會力量的共同參與，充分發揮各種社會主體及社會力量的積極性與創造力，而協同治理的管理模式為此提供了契機。首先，推動協同治理是加快和諧社會建設與發展的要求。黨的十八大報告指出，和諧社會建設需要依靠全社會的力量來推動，換言之，和諧社會是在黨的領導下，動員社會各方力量，整合社會各種資源，發揮社會主體積極性來共同推進。政府、市場、社會是社會治理的三大主體，也是和諧社會建設的最終力量，在推動和諧社會建設中，政府需要與市場、社會組織、企業、公民進行分工協作，各司其職，共同治理，以達到社會的整體和諧穩定。

其次，推進協同治理是建設法治政府，轉變政府職能的需要。建設法治政府、轉變政府職能是當前政治體制改革的要求，在市場經濟日益發展與法治日益完善的情況下，政府應該積極依法行政，積極推進政府職能的轉變，進一步推行政企分開、政事分開，將政府的職能由管理轉向服務。將政府的部分職能轉移給社會與市場，實現政府、市場、社會的三方互動，這樣才能更好地履行政府的市場監管、經濟調節、社會管理與公共事務管理職能，建設一個有限的、法治的、服務型的政府。

第三，推進協同治理可以充分發揮社會組織的職能。社會組織的發展是當今社會發展的趨勢，也是推進協同治理的需求。社會組織具有民間性、公益性、自治性、非營利性等特點，通常扮演著公民與政府之間的橋梁與中介的角色，其在社會管理、社會服務、公眾訴求及化解矛盾等領域有不可替代的作用。在推進協同治理的過程中，必須充分調動社會組織的積極性，有效動員與整合各種社會資源及社會力量，提升社會自治能力與水平，保證公共管理更具效率、更加有序與公平。

當下我國公共管理方式轉向協同治理的路徑選擇

如前所述，協同治理是擺脫單一主體治理模式的困境、適應經濟社會發展與建設和諧社會、建設法治政府的需要。我國應該向協同治理模式轉變，在發揮政府主導作用的同時，加強政府與社會組織、市場、企業之間的聯系、溝通與合作，培育多元化的公共治理主體。加快法治政府建設，逐步建立并完善政府與其他主體之間的協同機制，以實現公共事務管理的“善治”。

強化政府在公共管理中主導地位的同時，積極培育與發展社會組織。多元化的治理主體是公共事務協同治理的需要，當前我國社會組織發育還不健全，社會組織的“國家屬性”還比較濃厚，需要盡快培育發展社會組織，強化社會組織的公益性、公共性與獨立性，培養社會組織及公民參與公共事務管理的能力。有學者指出，可以在力所能及的范圍內，讓社會組織去嘗試社會管理，在一定范圍內，讓公民習慣社會組織的管理方式，體會到社會組織管理的好處，并逐步形成相應的權利義務關系，從而推動我國公共管理的轉型。⑤毫無疑問，這是一種漸進式的培育方式，對我國當前的社會環境而言，也不失為一種可嘗試的方式。

我國在推進協同治理進程中，仍然需要發揮政府的主導作用及地位。這是因為，從當前的社會大環境來看，只有社會秩序穩定，才能培育健康的公民社會與市場機制，社會組織作為治理主體才能發展。因此，我們不能過度夸大公民社會與社會組織在協同治理中的作用而輕視淡化政府的作用。我國的社會環境、體制與西方國家不同，不能完全套用西方的協同治理路徑，需要按照我國的國情與社會發展狀況來確定社會組織在協同治理中的作用及相關實踐。

多元化主體協同治理方式的有效實施依賴于發達的公民社會與健全的社會組織，只有具備了這兩個條件，才能夠承擔政府轉移出來的公共職能，才能真正實現公共事務的協同治理。因此，我們可以預見，在未來較長的一段時間內，我國還是以政府為主要治理主體。但是，我國應該朝著積極培育公民社會，擴大公民權利的方向努力，積極保障社會組織發展所需的環境，促使社會組織發展的獨立性。唯有如此，社會組織與政府協同治理才能實現。

積極轉變政府職能，為其他主體的協同治理提供空間。協同治理強調治理主體的多元化，政府、市場及社會組織按照憲法及法律的規定在各自的職責范圍之內相互協作，充分利用法律賦予的權利及各種社會資源來共同管理社會公共事務，實現政府與社會、公民博弈共贏的狀態。因此，需要明確政府與其他主體在協同治理中的職責范圍，這是協同治理的前提條件。

要切實轉變政府職能，改變過去傳統式的全能型政府，改變政府無所不能、無所不包的職能擴張傾向，政府的職能應該保持在憲法與法律的框架范圍內，即政府的職能與權力主要集中在市場與社會組織不能提供服務的領域。對于一些公共產品及公共服務既可以由政府提供又可以由社會組織提供，應該盡量打破政府在此領域的壟斷，創造多方供給主體。⑥打破政府在公共產品及公共服務中的壟斷地位，其他的主體如市場、社會組織才有發揮的空間，才能真正發揮市場、社會組織等其他主體的積極性，才能更好地實現各類主體之間功能耦合，以提升公共服務及公共產品的質量，促進協同治理的發展。

當然，我們在推進協同治理的過程中，應該看到政府、市場及社會的權限范圍并不是一成不變的，要保持一定的靈活性，要隨著社會環境的變化而不斷調整。政府職能轉變、權力轉移本身也是一個漸進的過程，其轉變受到諸多因素的制約，不可能一步到位。因此，在轉變政府職能的過程中，既不能操之過急，也不能停滯不前，既不能過度權力轉移，也不能墨守成規不轉變職能，需要的是科學、有序的放權與轉變，在放權與轉變的過程中，保持政府、市場、社會組織與經濟社會發展環境的動態平衡。

完善協同治理的制度體系與參與機制。協同治理參與主體多元，其過程本身也是動態的，因此，需要構建一個行之有效的制度體系來保障各方的參與方式、范圍、權力及職責，使協同治理在法律的框架下運行。首先，應該建立開放式的公共政策制定、評估及實施機制，積極推進政府信息公開，有效降低社會、市場與政府溝通、參與決策的成本，鼓勵社會各類主體充分發揮創造性，參與公共政策的制定、評估與執行之中，保證公共政策決策過程的公開性、平等性與協商性。其次，要健全社會主體對公共政策執行的監督機制，保證社會組織、市場參與公共政策的有效性，強化各類主體在公共政策制定、執行中的對話與合作，這樣既能夠保證公共政策的合法性，也能夠達到協同治理的有效性。第三，要建立并完善多元化治理主體協調治理的參與機制，建立多方主體在協同治理中的對話、溝通與合作機制，用法律的形式保障參與機制的落實及相關的監督體系建設。

（作者單位：四川大學公共管理學院）

【注釋】

①[德]赫爾曼·哈肯：《協同學—物理學、化學和生物學中的非平衡相變和自組織引論》，北京：原子能出版社，1984年。

②盧凱：“基層社會管理與服務體系模式分析”，《人民論壇》，2013年第26期。

③[美]萊斯特·M·薩拉蒙：《全球公民社會》，賈西津等譯，北京：社會科學文獻出版社，2007年。

④田培杰：“協同治理：理論研究框架與分析模型”，上海交通大學博士學位論文，2013年。

⑤文軍：“中國社會組織發展的角色困境及其出路”，《江蘇行政學院學報》，2012年第1期。

⑥劉兆鑫：“利益—風險：面向風險社會的公共政策分析”，《中國行政管理》，2012年第8期。

責編/于巖（實習）endprint