用依法治國理念調整公權力邊界

竹立家

用依法治國理念調整公權力邊界

竹立家

十八屆四中全會確立了依法治國的重要方略,這為我們探討和解決腐敗問題提供了非常及時和切實的解決之道。腐敗問題的解決首先要注重“有法必依”層面上的問題。腐敗問題歸根結底是由公共權力缺乏有效制約所造成的。依法治國的理念可以從根本上解決腐敗層面的問題。現在的重中之重就是要按照四中全會所確立的依法治國的精神,形成對公共權力制度化、常態化、科學化、規范化的約束,真正讓人人參與反腐的過程。

依法治國 腐敗兩難 公共權力制約

關于反腐敗的“剛”與“柔”

腐敗問題對于當今中國而言是個時代大命題，官員腐敗嚴峻的現實與依法依規從嚴治吏的法制不健全形成一對矛盾。腐敗問題究竟該依法嚴格執行“零容忍”，還是根據具體條件相對靈活處理，這是反腐敗層面上“剛”與“柔”的兩難決擇。根據人民論壇問卷調查中心有關調查顯示，近兩年來高壓反腐從嚴治吏使官員的心態正在發生微妙的變化，尤其是部分地方官員干事的動力存在一定程度的不足，顧慮更多。反腐敗“剛”“柔”分寸的拿捏考驗執政黨的智慧。事實上，這一對矛盾共同體在某種程度上并不是對立的。解決好這一“兩難”問題，最重要的還是要掌握好依法治理腐敗的要義。

腐敗問題的嚴峻性與反腐敗法制不健全這一對矛盾產生的歷史原因

腐敗問題的嚴重性是最近我們一直關注的話題，中央下決心反腐，“蒼蠅”、“老虎”一起打，成效比較顯著。這從另一方面也說明，腐敗現象確實比較嚴重，反腐問題已經到了一個必須從制度上治理的階段。腐敗問題歸根結底是由公共權力缺乏有效制約所造成的。這是首要的原因。按照依憲治國、依法執政的理論來說，我們的國家是一個人民民主國家、人民主權國家，對公共權力的監督是授予人民的。而現如今，公共權力沒有得到人民民主的約束，權力部門化、權力個人化等現象確實是比較嚴重的。有很多人把部門權力當成個人權力了，比如說集體腐敗這種現象就充分地說明了這一點，把公共機構當成了一個人的機構。

第二個原因是公開透明度不夠。公共權力運行按理說是應該公開透明，在陽光下運行。但我們現在公開的力度并不夠，制度化程度也不高，這造成公共權力暗箱操作、以權謀私等現象泛濫。

第三個原因是依法行政的意識不是很強。從現在腐敗的案件來看，有些官員腐敗的方式、手段可以說是非常明目張膽的。他們違法行政，為了自身的利益，任何法律、任何準則都可以打破。一人代黨、一人代組織、一人代法等現象確實比較普遍，這在地方官員中間表現地非常充分。這也是四中全會為什么要強調依法行政的重要原因。只有有了依法行政的意識，才能按規范來行使行政權力。

第四個原因是各級人大作為權力部門沒有對執行權和政府機構擔當起對公共權力進行有效的制約作用，各級人大本來要對公共權力進行監督、進行約束。從目前的狀況來看，基層人大，包括縣人大、市人大的作用發揮地非常小。在公共機構里工作，同級人大應該進行監督，但我們的人大幾乎沒有發揮作用。比如說最近河北省發生的小官貪腐案件，其實他貪污了好多年了，但是沒有各級人大來監督。

依法治國的理念可以從根本上解決反腐敗層面的兩難問題

在依法治國的理念下，中國社會已由有法可依向有法必依轉變。在這種情況下，腐敗問題至少可以在兩個宏觀的方面來解決。第一個方面，應限制公共權力，做到真正的依法治國、依法行政。依法治國是指治理國家的一種方式，依法行政是指治理公共權力運行或行使的一種方式。這種方式依據的標準是規則、法律。我們依法治國就是公共權力的運行必須按照法律、法規來進行。如果公共權力運行帶頭違法、權大于法，那么法律幾乎就是廢紙一張。第二個方面，要真正發揮人大的作用。公共權力說穿是人大賦予的，人大代表人民。因此權力運行過程中，人大必須實質監督，而非流于形式上或名義上的監督。各級人大必須把監督政府公共權力的運行置于很高的位置。

要使公共權力具有公共性、要使公共權力真正成為為人民服務的權力，要使公共權力真正成為公共資源或公共價值的手段，要使公共權力成為人民的守護者，最根本的措施就是依法治國、依憲治國、依法執政、依憲執政。按照依憲執政的原則，人大是人民代表組成的、要發揮人民的主體作用的一個地方。權力按照法律、規則進行，這是一方面。另一方面，要確立一個好的制度，一切問題都要習慣性地從制度上進行解決。民主制度，權力產生、運行、效果的監督都必須通過制度來規范化。現代社會一個最根本的制度就是要有規范性、穩定性、持續性。事實上，我國憲法和法律法規的規定是很清楚的。關鍵就是在實踐過程中落實不到位，這是一個大問題。我們經常說人民監督，人民通過什么樣的渠道和平臺來監督，這需要程序化、制度化、規范化。任何制度性的權力約束都是具體的、都是有平臺的、都是有渠道的。老百姓有一個相互溝通的機制和平臺，有相互的交流和協商狀態。這樣的權力才是人民的權力。所以，要研究憲法的原則和價值，并把它們具體細化，把它們落實到位。如果我們理念再好、政策再好、法律法規再好，而落不到實處，那就是空話一句。下一步的話，我認為反腐要加強對權力監督和約束的制度建設、法規建設，要將其落到實處。落到實處不光是我們制定一個法律，而且必須是要建立把法律法規落到實處的一些具體的機制和平臺。

事實上，腐敗和反腐在某種程度上并不是對立的。在現代社會中，腐敗或反腐是矛盾的統一，換句話說，只要反腐的制度搞好了就不會產生腐敗。現在的當務之急是要按照四中全會所確立的依法治國的精神，形成對公共權力制度化、常態化、科學化、規范化的約束，真正讓人人參與反腐的過程，只有這樣，腐敗才無藏身之處，這就是我們為什么要建立一個公開透明的權力體系。最終還要落實到發揚社會主義民主和黨內民主方面，按照憲法原則來辦事。協商性民主是一個具體的民主，這與資本主義的民主有很大的不同。我們的公共機構重要的治理方式和組織方式就是民主的治理和民主的組織方式。換句話說，這個機構的每個人對這個機構的運行、管理、發展、環境、績效等都有極大的發言權。但我們現階段協商性的民主和具體化的民主還不夠，普通民眾的參與力度不夠。只有發揮好社會主義協商民主的重要性、調動普通員工的積極性，我們的社會才會向好的方向轉化，民眾對于黨和政府才會有信心。

依法治國要注重四大問題

第一，依法治國首先要解決有法必依的問題，我們現在已經建立了社會主義法制體系，可以說有法可依的問題基本上已經解決了。下一步就是要繼續注重諸如社會亂象、貪腐、權力腐敗等問題，這里面一個重要的原因就在于社會上有法不依的問題比較嚴重。這也是四中全會的一個重要內涵，即我們怎樣去解決有法必依的問題，消除有法不依的現象。

第二，依法治國必須推進和加快司法體制改革。一個社會的公平正義能否實現的基礎便是司法體制或機制的運行是不是能闡述公正這一價值。如果說一個國家的司法體制或機制無法闡述社會公正、公平正義，那么這一司法體制就不是健康的。所以，我們要維持社會的公平正義、落實十八大精神，司法體制或機制的改革和良性運行則是至關重要的。我們應該進一步推進司法的獨立性、進一步推進司法過程的公開透明性、進一步加大對司法進程的監督力度。

第三，依法治國能夠在反腐和預防腐敗方面有一個比較大的制度化的安排。推進反腐的制度化建設，公共權力在于約束、監督層面進一步規范化。在依法治國的框架下，反腐工作應該從“治標”轉變為“治本”。而這一轉變從根本上說便是，我們要從反對腐敗轉變到預防腐敗。下一步我們要“治本”，這主要體現在預防這一層面上。通過制度安排、法律法規來規范、限制、約束公共權力，使官員不敢腐、不能腐、不想腐。我覺得這是依法治國理念在調整公共權力方面的一個比較大的改進或是突破。

第四，依法治國中這個“治國”就是和政治體制相關聯。依法治國這個概念說到底就是社會主義的民主和法治相結合的概念。我們應該在推進社會主義法治的過程中強化人民民主、強化人民當家作主這樣的一個政治意識。在當代文明社會，民主是法治的基礎。如果沒有民主，法治很難推進、很難實現。所以說，應該在民主和法治的相互關系方面、在推進社會主義民主、保障社會主義法治方面，有一個明確的理論標符。

（作者為國家行政學院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任；人民論壇記者譚峰采訪整理）

①竹立家：《直面風險社會——中國改革形勢與走向》，北京：電子工業出版社，2013年版。

責編/劉建 美編/李祥峰

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