德國環境保護的“生態民主”

郭秀麗

從20世紀20年代開始，德國的生態環境遭受工業和戰爭的雙重重創，日益惡化。到70年代，德國的生態破壞和污染程度已經發展成為一種災難了，萊茵河成為一條毒河，河內有毒物質含量達到了正常值的200多倍，導致沒有任何生物可以存活。空氣污染嚴重，魯爾地區即使在白天，能見度也極低，甚至連樹木也被染成煤灰色。德國政府不得不采取各種措施進行生態治理。到本世紀初，德國生態環境明顯改善，已經成為世界上環境保護最好的國家之一。德國生態治理的成功，得益于政府在制定政策時，始終注重調動社會各階層的力量，充分發揮“生態民主”的強大整合力和激勵作用。

環境保護政策始終體現全民參與和共同負責的原則

在生態治理和環境保護的過程中，政府、企業、家庭、公民、社會團體，都要參與合作，發揮自己的影響力，共同推進環保政策的實施。首先是政府與企業合作、企業與企業合作。如，在杜伊斯堡，兩家大型藥廠和一家造紙廠合作建造了一家污水處理廠，每家占20%左右的股份，另外30%多的股份由政府占有，政府負責污水處理廠的管理和監督。如果有別的企業想新建污水處理廠，政府會建議他們繳納很少的費用，和這三家企業合用污水處理廠。并且，經過這家污水處理廠處理的水會被這些企業循環利用，也可以按照相關要求以低于地下水的價格出售給園林和綠化部門。由此，污水處理廠不僅承擔了公益責任，而且成了有經濟效益的市場主體。建污水處理廠不僅不是負擔，而且能帶來收益，企業建污水處理廠積極性很高。其次是政府與公民合作。以萊茵河的治理為例：政府讓萊茵河兩岸的居民入股，成立萊茵河治理股份制管理機構，對所關聯的河段生態環境進行日常維護，居民也能獲得一定的股份收益。因此，居民在生態效益和經濟效益的雙重吸引下，會積極主動地投入到生態治理全過程。再次是政府與教育機構合作。政府充分利用教育機構的平臺作用，形成了完善的環境教育體制。德國的環境教育內容直接寫入有關中小學教學大綱，并注重學生的生活體驗，強化生態治理的公民責任和義務，使公民環境保護意識成為一種自覺。德國公民較高的生態覺悟使他們能夠主動積極地參與環境保護活動，環境保護變成了一種全民自覺行動。德國的一項民意調查顯示，85%的德國人把環保問題視為國內第二大問題，75%的人希望德國的環境政策水平繼續保持在歐盟的領先地位。

環保行政管理實行地方自治

德國的環保行政管理實行地方自治。德國地方政府的層級包括縣（包括非縣屬市）和鎮（包括鄉鎮和城鎮），地方政府遵循自治原則，縣、鎮級地方政府要完成大部分的環境保護工作。首先，地方政府在制定地方各類發展規劃時，都把環境因素作為必要考量因素。如，在交通規劃里，一方面，注重運用能夠減少污染的交通工具和交通方式，推廣有軌電車、地鐵、高架鐵路、公共汽車、自行車和步行等出行方式。另一方面，通過合適的道路規劃和設計，如采用人為增高路面、綠化帶占用路面縮減車行道、加寬人行道等方法來降低需要節流路段的車速和車流量，從而減少汽車污染。其次，地方政府承擔與環境保護有關的法律強制性職責。要對本轄區環境保護和生態治理中的具體事務進行直接管理，包括空氣污染控制、水體污染控制、污水處理和廢物處置等工作。再次，地方政府要與其他地方進行橫向聯合，以解決一鎮一縣解決不了的環境問題，或通過聯合來降低環境保護工作的成本，提高環境保護工作的效率。如，幾個臨近的鄉往往會聯合起來共建一個垃圾處理廠，共同聘請相關公司進行管理，有效降低地方垃圾處理成本。如果出現了靠地方聯合解決不了的問題，地方政府要申請州政府提供幫助，但上級政府只起輔助作用，主要工作仍舊要靠地方政府承擔完成。

環境標準制定采用多種方式

首先，采用法律的形式制定“普遍條款法”的環境標準。20世紀70年代，德國就出臺《廢棄物處理法》。90年代，兩次修訂《基本法》，增加環境保護的內容。德國聯邦和各州的環境法律多達幾千部，是擁有世界上最完備、最詳細的環境保護法的國家。在林林總總的法律中，對氣候與能源、空氣與噪音、垃圾處理、土地保護、水源保護、自然保護等都確定了目標和標準。比如，《聯邦廢氣排放法》對200多種有害氣體制定了排放標準。值得稱道的是，德國是較早意識到科學技術“雙刃劍”作用的國家之一。從20世紀70年代，德國就開始不斷頒布法律法規，把科學技術的標準放在環境立法體系中加以規范，以使科學技術對生態的破壞和環境的污染得到預防和控制。如，先后頒布了《核能法》《轉基因法》《化學品使用法》《原子能法》等環保法律。其次，通過制定法規和管理條例對“普遍條款法”的環境標準進行具體化。法規仍有法律約束力，且彌補了法律的不確定性缺憾，操作性更強。如，《水資源管理法》對城鎮和企業的取水、用水以及污水處理和排放作了“普遍條款性”的規定。各州根據法律規定制定了具體的法規，對取水的數量、時間、地點等又作了詳細規定。管理條例雖只對相關的行政部門有約束力，但時效性和靈活性更強，更能滿足不斷變化和發展的環境保護需求。再次，援引和吸收環境標準化協會制定的私人標準。政府在制定環境標準時，由于自身知識和專業水平有限，不可能及時有效地在所有領域制定出相應的法律法規，必要時就采取合適的方式援引和吸收專業化基礎雄厚的環境標準化協會制定的私人標準，以彌補相關的法律法規空白。

充分發揮大眾媒體和非政府組織的監督作用

德國的大眾媒體對環境保護的監督作用之大在全世界也是聞名的。大眾媒體對環保問題的跟蹤和采訪，擁有完全獨立的權利，不受政府和其他組織的干擾。盡管政府可以向媒體提供有關的環保信息，但是媒體是否采用以及如何采用政府均無權干涉。媒體雖然要以企業的廣告投入作為運營經費的主要來源之一，但是媒體仍舊要刊登對企業不利的環保信息，借以獲得大眾的廣泛支持。比如，《西德意志匯報》對2008年魯爾河發生的PTF污染事件進行了連續報道，并對政府、企業、專家和讀者各方的反應進行全方位跟蹤報道，直到相關責任人受到處罰。

在德國民間，環保非政府組織數量眾多且作用非凡。這些環保非政府組織具有代表居民意愿的法定權利，能夠參與政府的環保政策制定和企業的環保規劃。他們在民間的活動也門類眾多，其中最重要的一部分活動是通過寫信提建議或抗議的方式提醒和督促政府采取更好的環境保護措施。德國的很多環保法律也正是在這些環保非政府組織的提醒和監督中出臺的，許多政府的公共行為也正是在這些環保非政府組織的提醒和監督中作出調整。如，德國漢堡市為了適應車輛不斷增加的情況，準備擴建公路。可當地經常有環保組織和個人上街抗議汽車數量的增加擠占和污染了他們的生活空間。最后政府改變思路，把公路建得越來越窄，促使人們改變出行方式，更多地采用公共交通和自行車等綠色出行方式。endprint