廣西加快發展普惠性民辦教育的財政扶持政策思考*

廣西財經學院 劉紅宇

一、普惠性民辦教育機構財政扶持目標屬性分析

(一)規模維度。

普惠性的民辦教育財政扶持政策，受益對象應該普及到所有有受教育需求的各類群體，從學前教育、義務教育、高中、高等教育、職業教育、特殊教育等。規模上與其他教育投入的專項政策相比，更側重“普及性、普遍性”，政策面向全體社會大眾，特別是對于上學難、學校不足的地區，普惠性民辦教育機構要承擔起促進教育公平、教育均衡發展的重要職能。

(二)價格維度。

普惠性的民辦教育機構財政扶持政策，應該從教育供給的價格上體現“惠民”的政策，不應高于當地同級同類公辦學校的平均水平，以促進更廣泛的教育普及為定價的基本出發點。

(三)質量維度。

在規模“普及”、價格“惠民”的前提下，普惠性民辦教育機構的教育教學質量應得到保障，一方面，確保質量把關要與公辦學校實現統一標準。師資配備、教學設施、儀器設備等軟件、硬件配置應不低于公辦學校的平均水平;另一方面，不應該走“貴族式”、“精英式”的教育路線，以提供大眾化的公民教育為主。

二、廣西普惠性民辦教育機構財政扶持和全國水平比較

(一)廣西民辦教育機構財政扶持和全國水平比較分析。

我國民辦教育經費來源的主體有四個:政府、學校、受教育者和社會群體。在民辦教育經費來源四個主體中，政府對民辦教育投入包括:預算內教育經費(包括教育事業費撥款、基本建設撥款和其他撥款)、各級政府征收用于教育的稅費(包括教育費附加、地方教育附加和地方基金)。學校自身的投入包括:舉辦單位個人投入、事業收入(剔除學雜費部分)、校辦產業和經營收益用于教育的經費。受教育者的個人投入包括:學雜費(屬于事業收入)。社會群體的投入包括:捐贈收入、其他收入(如金融部門的融資等)。根據統計數字顯示(如表1所示)，當前廣西民辦教育經費來源和我國民辦教育經費投入來源結構都不盡合理，學費收入比重過大，而政府財政投入和社會捐贈的比重過低，民辦學校自身的投入也不算很大。同時，廣西的政府投入比重顯著低于全國水平，對學雜費收入依賴程度更大。

2007年廣西民辦教育經費投入來源結構中，政府財政投入占比3.86%，低于全國水平4.03%;民辦學校投入占比為23.58%，高于全國水平21.7%;學雜費收入占比67.03%，低于全國水平70.83%，說明當時民辦教育機構的經費來源中，民辦學校本身的出資比重以及其他社會群體的捐資投入比重相對較高，同時民辦學校的學生及其家庭的學雜費負擔小于全國水平。

但是到2010年，廣西民辦教育的經費來源情況出現了變化。一方面，總體水平依然低于全國水平，全國民辦教育經費中的政府財政投入比重提高到6.72%，但廣西的該項指標僅為5.61%，雖然與2007年的3.86%相比增幅明顯，但與全國水平相比，差距進一步拉大;另一方面，廣西民辦教育的學雜費快速增長，學雜費收入占比74.52%，高于全國水平73.29%，同時，較2007年的學雜費占比提高了7.49個百分點，說明2007～2010年僅3～4個學年期間，廣西民辦教育機構的學生及其家庭的學雜費負擔增加速度高于全國平均水平，不僅在2010年高于全國水平，而且還呈現學生及其家庭的負擔增長速度高于政府財政投入速度的趨勢。此外，數據顯示2010年廣西民辦教育經費來源中的學校自籌經費、社會群體投入經費占比均低于2007年水平。

綜上所述，廣西民辦教育經費來源主要依靠學雜費收入，當教育成本遞增時，如果學費占民辦教育經費構成比重過高，將會導致學費上升，加重受教育者的經濟負擔。在公立學校的規模無法滿足社會需求的同時，民辦教育學雜費收費過高會導致公民的受教育成本增加，特別是相對于義務教育而言，不僅不利于義務教育的普及，還會導致引發其他社會問題，甚至會影響社會和諧發展。因此，從促進民辦教育發展的前提出發，應健全公共財政對民辦教育的扶持政策，民辦教育財政政策的大方向應該是:加大政府財政投入，減少學雜費比例，適當調整民辦教育經費的來源結構。

表1 2007年、2010年全國和廣西民辦教育經費來源的總體情況 億元

(二)廣西普惠性民辦教育機構財政扶持能力分析。

2010年廣西組織的財政收入完成1228.75億元，比上年增長27.1%，農業、教育、科技等法定支出增長均高于全區經常性財政收入增長11.9%的幅度。2012年廣西組織的財政收入完成1810.14億元，比上年增長17.4%;公共財政支出為2985.23億元，比上年增長17.3%。農業、教育、科技等支出增長幅度均高于法定增長要求。①廣西財政廳:《廣西財政基本情況(2012)》，廣西人民出版社2013年版。但是，根據表1所呈現的數據測算，民辦教育從教育總投入獲得的經費并不占優勢，2007～2010年廣西民辦教育機構的政府財政投入的年均增長率為15.1%，低于財政的收支增長速度，也低于同期全國民辦教育機構的政府財政投入年均增長率22.2%。如果要在考慮廣西財力的基礎上，實現與全國民辦教育機構的政府財政投入的同步增長，未來5年應該增加民辦教育機構的財政扶持力度。

三、我國公共財政扶持民辦教育法規政策的梳理和解讀

制定廣西民辦教育機構財政扶持政策，必須對我國現有的相關法規、政策進行深入解讀和運用，在充分利用我國現有的財政扶持民辦教育法規和政策框架下，創造性的設計適合廣西發展需求的民辦教育財政扶持政策。

2010年7月，黨中央、國務院頒發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)，第一次在國家政策性文件中明確提出公共財政對民辦教育的扶持，從而揭開了我國政府扶持民辦教育發展的新篇章。公共財政扶持民辦教育發展政策，雖是第一次明確提出，但其法規基礎卻是由來已久，其發展脈絡可以梳理為:

1995年頒布的我國教育的根本大法——《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)對各級政府扶持民辦教育事業的發展作出了原則性、指導性的法律規定。《教育法》第五十三條規定:“企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學校及其他教育機構，辦學經費由舉辦者負責籌措，各級人民政府可以給予適當支持。”這也為后來一系列扶持民辦教育發展的政策和專門法規的出臺提供了法律依據。

2002年《民辦教育促進法》第三條明確規定:“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針。各級人民政府應當將民辦教育事業納入國民經濟和社會發展規劃。”該規定不僅對民辦教育的性質作出了權威回答，即“民辦教育屬公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”，還對國家發展民辦教育的基本方針作出了法律規定，即“積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理”。

此外，《民辦教育促進法》還以“扶持與獎勵”為專章，規定如何實施對民辦教育的扶持與獎勵政策。值得一提的是，第四十九條規定:“人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務，應當按照委托協議撥付相應的教育經費。”該規定是對《教育法》第五十六條規定的延續、拓展和超越。《教育法》第五十六條只是籠統地對在邊遠貧困地區、少數民族地區實施義務教育的機構進行專項資金扶持，并未區分公辦學校與民辦學校，也未對扶持的形式作出具體規定。《民辦教育促進法》第四十九條的規定則克服了這種立法局限，開創了政府在教育領域實施公共治理的新形式，即政府可以購買民辦學校的教育服務。

為了更好地貫徹落實《民辦教育促進法》，國務院于2004年制定了專門的行政法規——《民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《條例》)。該《條例》對《民辦教育促進法》中的一些規定進行了必要的補充和細化，使得《民辦教育促進法》在落實過程中更具操作性。與《民辦教育促進法》專章規定對民辦教育的扶持與獎勵相呼應，《條例》也以專章規定如何落實對民辦教育的扶持與獎勵。《條例》第三十八條規定:“捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優惠政策，由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定。”該條規定是《民辦教育促進法》第四十六條規定的細化，將國家對民辦學校的稅收優惠政策以是否要求取得合理回報為據進行了區分。《條例》第四十條規定:“在西部地區、邊遠貧困地區和少數民族地區舉辦的民辦學校申請貸款用于學校自身發展的，享受國家相關的信貸優惠政策。”該條規定是對《民辦教育促進法》第四十八條規定的細化，明確了國家鼓勵金融機構運用信貸手段支持民辦教育事業發展的地區與貸款用途。《條例》第四十一條規定:“縣級以上人民政府可以根據本行政區域的具體情況，設立民辦教育發展專項資金。民辦教育發展專項資金由財政部門負責管理，由教育行政部門或者勞動和社會保障行政部門報同級財政部門批準后使用。”該條規定是對《民辦教育促進法》第四十四條規定的細化和補充。一是考慮各地的地情，規定縣級以上人民政府可以根據本行政區域的具體情況，設立民辦教育發展專項資金。二是明確民辦教育發展專項資金的管理與使用部門，以及使用部門的使用批準程序。《條例》第四十二條規定:“縣級人民政府根據本行政區域實施義務教育的需要，可以與民辦學校簽訂協議，委托其承擔部分義務教育任務。縣級人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務的，應當根據接受義務教育學生的數量和當地實施義務教育的公辦學校的生均教育經費標準，撥付相應的教育經費。”該規定是對《民辦教育促進法》第四十九條規定的細化，明確政府因委托民辦學校承擔部分義務教育任務而撥付教育經費的標準。①李宜江、張海峰:《公共財政扶持民辦教育發展的法規基礎、局限與完善》，載于《復旦教育論壇》2012年第3期，第72～76頁。

綜上所述，從具體實施來看，上述政策仍然存在不足，例如，對營利性和非營利性民辦學校缺乏明確的分類資助規定，使得地方政府對支持民辦教育心存疑慮;又如，目前的規定過于原則且缺乏操作性，在實際執行中缺乏有力的依據;再者，目前的資助力度明顯不足，政策提出了土地使用權轉讓優惠、事業收入稅費減免等方面的間接支持，但直接的財政資助相對較少。基于上述分析，民辦教育財政投入扶持需要各省區根據自己的情況進一步細化，設計出可操作的政策實施細則。

四、加快發展廣西普惠性民辦教育的財政扶持政策建議

(一)完善廣西民辦教育分類扶持的體系架構和政策設計。

針對廣西當前民辦教育發展現在及未來5年的發展趨勢，應著手設計民辦教育的分類扶持機制，扶持的對象包括民辦教育出資者、民辦教育機構、民辦教育機構的入讀學生三類，扶持的形式包括:激勵性資金獎補、一般性資金支持、競爭性資金分配。

1.激勵性資金獎補。

(1)政策目標:激勵社會資金流入教育領域，盤活民間閑散資金。

(2)實施策略:投資新建民辦教育機構的個人或組織(不包括捐贈投入)，以具體到位的資金投入總額為本金，由自治區統籌安排不高于當期銀行存款利率的2倍予以一次性啟動資金補助。

2.一般性資金支持。

(1)政策目標:一是補貼民辦教育機構的日常運轉，保持經費來源結構中的學雜費比重不再繼續增長并力求適度下降;二是補貼入讀民辦學校的學生或家庭，鼓勵學生就近入學。

(2)實施策略:建成后的民辦教育機構由所在地政府予以生均經費補助，補助水平應達到民辦學校的學雜費的實際收費金額不高于當地同級同類公辦學校的平均學雜費水平，補助金額計算基數以當年在校生總數為準，納入地方政府年初預算安排和年終績效考核。同時，以“教育券”、“課本券”等形式予以學生或其家庭教育投入補助，補助水平根據當地的財政支付能力、當地學生入讀民辦學校的學雜費負擔水平為計算依據。

3.競爭性資金分配。

(1)政策目標:建立績效撥款機制，對民辦教育機構的辦學質量進行監督和控制，鼓勵發展和積極培育優質民辦教育資源和特色民辦教育機構。

(2)實施策略:建立民辦學校的專項發展資金，通過競爭性的方式獲取相應的資金支持，用以鼓勵民辦教育機構差異化發展，培養優質民辦教育資源。競爭性資金總額應不高于民辦教育機構財政扶持總額的10%，確保“普惠性”的內涵得到具體落實。

(二)建立與銀行存款利率掛鉤的民辦教育投入獎補機制和貸款利率優惠政策，激勵民間資金投入教育領域。

1.政策目標:充分調動民間資本投資辦學的積極性，財政扶持與現有的金融體系接軌，提高民辦教育財政投入的效率。

2.具體策略:民間個人或組織投資辦學的予以啟動獎補，借、貸款辦學的予以利率優惠，在特別貧困的地方、學校資源特別緊缺的地方辦學的，3～5年內予以免息。

(三)建立民辦教育土地征用和建設配套等各項稅收減免機制，享受與公辦學校同樣的優惠政策。

1.政策目標:建立民辦教育機構發展的綠色通道，特別是政府、城建、國土、人事、銀行等多個相關部門的聯動配合，確保民辦教育的建設與發展得到良好的配套支持。

2.具體策略:由政府組織制定多部門聯動配合民辦教育發展的管理辦法和細則，為民辦教育發展建立“綠色通道”，辦法或細則的落實情況納入相關部門的年終績效考核。

(四)建立與當地經濟發展水平相適應的差異化學生補助機制，完善民辦教育機構學生獎助學金補償機制。

1.政策目標:對入讀民辦教育機構的學生，特別是家庭經濟困難學生予以適當補貼，體現“普惠性”民辦教育政策在學生群體中的具體落實。

2.具體策略:通過“學雜費占教育成本比重”不超過25%，“學雜費占當地城鄉居民人均收入的比重”不超過30%這兩個指標，測算補貼的額度，通過3～5年的努力逐步實現這兩項指標與全國平均水平基本持平。

(五)啟動“普惠性民辦教育機構師資培訓行動計劃”和完善普惠性民辦教育機構師資保障機制。

1.政策目標:全面提升民辦學校教師素質，建立公辦民辦教師相互幫扶流動機制;完善民辦學校教師待遇保障機制，保障民辦教師隊伍的可持續發展。

2.具體策略:一方面，啟動“普惠性民辦教育機構師資培訓行動計劃”(簡稱“民培計劃”)。通過加強民辦教育機構師資的通識培訓，用全新的教育理念引導教師的職業追求。培訓內容可分為三部分:一是教學科研培訓，重在加強教師業務進修和教學觀念的轉變、理念的提升，使教師確立新的課程觀和教材觀，加快教師的專業成長，引導教師的職業追求。二是民辦教育法規培訓。針對民辦學校實際，結合《民辦教育促進法》，對教師進行相關條例及運行規則的培訓，使教師了解民辦學校的性質、運行機制及教師本人和學校在責、權、利方面的關系，明確民辦教育的基本要求和發展規律，更好地適應民辦學校的管理和運作。三是加強管理培訓，盡快使教師掌握管理學生的基本方法。民辦學校生源素質普遍不高，對班主任和初入民辦學校的教師來說，掌握學生管理的方法和技巧尤為重要。這方面的培訓需要上級主管部門的指導，同時，更要依靠學校本身的管理資源和經驗，依靠學校相關職能部門進行定期和不定期的培訓。培訓的形式上可以靈活多樣，一是可以建立公辦學校教師和民辦學校教師的幫扶交流機制;二是可以邀請具有民辦學校管理經驗的專家、教師作有關民辦學校常規事件的處理辦法及應對技巧的指導培訓，促進教師能更好地駕馭學生管理工作;三是要加強學歷及業務進修，提高教師專業文化素質。民辦學校有一個很難解決的問題就是教師的學歷進修和繼續教育。解決這個問題的關鍵還需要政府出面，除監督執行民辦學校與教師進修回崗協議外，政府可以和學校、教師個人三方面分擔進修及生活費用，盡力為民辦學校的教師做好服務工作。

另一方面，民辦教育機構師資保障機制不夠健全，例如有些地方雖制定了保障政策，但監督執行不力，致使許多民辦學校教師的職稱一直無法評定，養老保險、失業保險和人身保險等“三保”政策也得不到落實。亟須完善普惠性民辦教育機構師資保障機制(簡稱“民師保障機制”)，確保民辦學校教師與公辦學校教師享有同等待遇的機會。

(六)健全地方政府普惠性民辦教育機構財政扶持政策的落實監督機制和責任考評機制。

1.政策目標:確保普惠性民辦教育財政扶持政策的有效落實。

2.具體策略:建立各級政府、教育、城建、國土、人事、銀行等相關部門的民辦教育扶持政策落實考評機制，納入該部門的績效考評范圍，考評結果報送當地人大通報審核。