新型城鎮化待解的幾個癥結

唐道明

近日，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，規劃中提到，“我國……必須深刻認識城鎮化對經濟社會發展的重大意義，牢牢把握城鎮化蘊含的巨大機遇，準確研判城鎮化發展的新趨勢新特點，妥善應對城鎮化面臨的風險挑戰”。而全面建成小康社會面臨的突出挑戰是經濟社會發展中不平衡、不協調、不可持續問題，問題的形成和發展與傳統城市化緊密相關的。因此必須全面深入研究，找準問題癥結，探尋新的思路和舉措大力推進新型城鎮化。

經濟不平衡、不協調、不可持續

一是市場化條件下，資本、產業、人口等各類資源要素向行政層級高、區位優勢明顯的城市和地區加速集聚，導致產業布局、人口分布的極度非均衡發展。一邊是經濟高速發展、人口急劇膨脹、土地高度稀缺的發達城市；一邊卻是經濟落后、人口萎縮、土地閑置的中小城市、小城鎮和廣大鄉村地區。這種極化現象明顯的傳統城市化路徑，在推動經濟高速發展的同時，并沒有產生最優的社會經濟效果。產業、人口在市場力量驅動下選擇進入城市時，完全不會考慮城市土地綜合承載能力和環境容量，而現有的城鄉規劃調控體系對此缺乏硬約束，對產業、人口在區域、城市間的流動與分布缺乏必要的干預調控手段，直接導致市場和規劃的雙重失效，使“城市病”日益嚴重，區域經濟發展不平衡進一步加劇。

二是工業化的強力推動，原有生產生活統一于農村空間的自然農業模式被迅速打破。據統計，2011年，我國流動人口總量已接近2.3億，占全國總人口的17%，其中主要流向東部地區，廣東、浙江、上海、北京、江蘇和福建六省市集中了全國八成以上的跨省流動人口。但大多數流動人口停留在“流而不遷”的狀態，生產、生活空間分離成為工業化、城市化脫節的最突出標志。

三是農村人口大量外出轉移就業的同時，市民化進程受阻，農村家庭數量難以穩定減少，融入城市夢難以真正實現，社會保障也難以到位，致使農村土地仍帶有部分保障功能。農村土地的極大浪費，使農業現代化舉步維艱，其支撐工業化、城市化的基礎不牢，不可持續發展的矛盾日益突出。

推進新型城鎮化的政策建議

第一，解決市場失效問題，完善推進新型城鎮化的規劃調控體系。市場、計劃都是資源配置手段。極化現象明顯的傳統城市化模式導致區域發展、國土空間布局嚴重失衡，“城市病”加劇，市場利益機制顯然無法應對區域均衡、城鄉統籌、經濟社會協調、生態環境保護、“四化”同步發展等新型城鎮化推進難題，綜觀世界城市發展歷史亦能印證這一點。中央應從戰略高度重視這一問題，在充分尊重市場在資源配置中發揮決定性作用的同時，對市場出現的外部不經濟損害社會利益問題，政府應以國家整體、社會公眾利益最大化，個人利益不受或少受影響為最高原則，進行堅決的規劃干預。要切實改變國家層面規劃調控職能分割、無法實施集中統一的規劃調控引導現狀，盡快整合規劃部門的主體功能區規劃和國民經濟發展規劃、國土部門的土地利用總體規劃以及建設部門的城鄉規劃，實現“四規融合”，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，規劃要突出從宏觀角度考慮城市土地承載能力和環境容量，明確需限制發展的城市和鼓勵發展的城市，重點調控人口流向、分布和產業流向、分布，使土地利用充分滿足人們生產、生活和生態環保需要，實現真正意義的 “人口城鎮化”。

第二，解決統計失真問題，完善推進新型城鎮化的考評機制。城市化是人類生產、生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程，首先表現的是地理空間的轉化變遷，其直觀標志之一就是生產、生活空間由統一于鄉村空間轉化變遷為統一于城市空間。而目前我國城鎮化率統計是以常住人口（生活居住城市6個月以上的人口即為城市人口）計算，不能正確客觀反映這一要求。2012年我國名義城鎮化率已達到52.6%，而城市戶籍人口僅4.5億人，真實城鎮化率35%左右。失真失實的城鎮化率統計不利于科學客觀考核評價人口城市化，即農村人口有序市民化的狀況，不利于調動地方（城市）政府推動新型城鎮化的積極性，不利于中央政府在科學客觀評價基礎上調動資源鼓勵支持推進新型城鎮化的優勢地區。因此，要從國家宏觀層面、頂層設計層面完善推進新型城鎮化的考評機制。

首先，要建立以戶籍人口為基數，客觀考核評價城市化的統計指標體系；其次，以城鎮化年增長率為依據建立完善推進新型城鎮化的動態考核評價體系，積極引導城市政府因地制宜制定各具特色、寬嚴適度的城市戶籍管理制度，公告公示明確具體的落戶條件和程序，確保公開透明；再者，中央在政績考核、財政轉移支付、土地供應、金融支持、產業布局項目建設上，應充分考慮城市戶籍人口（或戶籍家庭）增量因素，促使地方（城市）政府真正落實以人為本，將發展經濟的動力與保障外來務工人員合法權益有機結合起來，充分重視家庭價值，以有效減少農村家庭、增加城市家庭為目標，切實引導人口和產業經濟向適宜開發的區域、城市集聚，在適宜的城市實現“安居樂業”，穩步推進農村人口有序市民化，以實現真正意義上的“人口城市化”。

第三，解決住有所居問題，推進完善住房公共政策。農村轉移人口要真正在城市“留得下”，必須解決住有所居問題。但住房需求的多層次性是其顯著特征之一，單純依靠市場或政府都難以解決問題，只有充分發揮政府和市場各自的獨特作用，建立適應中國國情和發展階段特點的長期、系統、穩定的住房公共政策和房地產業發展政策，厘清市場、半市場、非市場的界限，才能真正滿足各層次不同住房需求；另一方面，要充分認識房地產不動產特性，明確界定中央政府、地方（城市）政府在房地產調控中的職能職責。建立健全中央對地方（城市）政府正確履行區域（城市）房地產調控職能的科學考核評價機制，切實改變地方（城市）政府在房地產調控中，由于缺乏執政安全的硬約束而導致單純追求經濟利益的缺位、錯位、不到位等問題，督促強化落實住房保障職能，明確保障對象、保障方式，加快建立多層次住房供應體系，加大中低價位、中小套型普通商品住房供應，平抑房價，實現住有所居。

第四，解決土地流轉問題，完善農業現代化推進機制。當前，必須著眼于城鄉統籌，推進體制機制創新，將兩種福利制度有效銜接。農村轉移人口真正進入城市，在獲得穩定的“城市福利”保障后，必須放棄已有的“土地福利”。將已實現市民化的農村轉移人口承包土地的經營權，通過合法形式，轉讓給種植能手或種植大戶，從而創造條件實施大規模土地流轉，并吸引城市資本投入，開展規模化、集約化、現代化的農業經營，提升農業比較效益，為新型工業化、城鎮化注入不竭動力。

第五，解決發展載體問題，以城市群為主導大力推進新型城鎮化。選擇區位優勢明顯、產業經濟實力雄厚或有相當基礎，土地自然資源豐富，有廣闊經濟腹地，綜合環境承載力強，潛力巨大的核心城市或城市群為依托，大力發展周邊中小城市、小城鎮，鼓勵錯位發展，以城市群為載體，加速推進新型城鎮化，帶動新一輪產業集聚與人口集聚，使工業化的生產、生活方式在城市空間上真正實現，促進城鄉統籌、區域協調發展，形成大中小城市和小城鎮協調發展的格局。

（作者為湖南大學兼職教授，湖南省住房與城鄉建設廳副廳長）

責編/徐艷紅 美編/于珊