寧波促進低碳技術創新的財政政策研究

竺培楠

摘 要：隨著全球氣候問題的突出，發展低碳經濟逐漸成為必然發展趨勢。低碳經濟帶來了經濟趕超的新一輪機遇，而低碳技術創新則是其中的關鍵。有效發揮政府的財政政策功能可以有效引導技術進步朝低碳方向發展，解決資本不完全延展帶來的低碳技術替代和擴散方面的困難，并促進低碳技術研發的動力，因而從理論上看財政政策能夠促進低碳技術創新，從而有利于低碳經濟發展。基于上述分析，對寧波市地方財政促進低碳技術創新的現狀、存在的問題，以及相應的對策進行細致的探討。

關鍵詞：低碳；技術創新；財政政策；寧波

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0128-04

引言

隨著全球氣候問題的突出，發展低碳經濟逐漸成為一種必然的發展趨勢。近幾年發達國家開始把碳關稅的征收提上日程，一種強有力的貿易壁壘正在興起，低碳經濟的影響進一步遍及全球。2009年中國代表在哥本哈根會議上承諾：到2020年，中國單位國內生產總值CO2排放比2005年下降40%～45%。因此，中國未來碳排放控制任務十分艱巨。

寧波市一次能源極為匱乏，陸域“無煤、無油、無氣”，所需能源99%依賴外部輸入，其中96%以上為化石能源（依據《2011年寧波能源利用報告》）。我們以能源消費量為基礎測算了寧波CO2排放量（方法參見鄭長德、劉帥，2011），發現2002—2011年的十年間寧波市CO2排放量增長了約3倍，年均增長率超過13%，高于同期12.7%的GDP平均增幅。寧波市能源消費引起的碳排放形勢嚴峻。這顯然與打造“美麗寧波”的目標不符。本文認為，技術創新是低碳經濟發展的直接推動力，而財政政策將在其中發揮至關重要的作用。

一、低碳技術創新與財政政策的理論關系概述

（一）財政政策是政府促進低碳經濟發展的重要手段

托馬斯·思德納（2002）分析了環境管理政策的兩種基本方式：價格型政策和數量型政策。價格政策的目標是“外部成本內部化”，以最小的社會成本削減污染，其代表有環境稅（碳稅）、排污費等，或者其他相關的稅費（Baumol和Oates，1988；Williams，2003等）。若政府擁有污染削減成本——收益函數等完全信息的話，也可以選擇數量型政策，政府直接干預的政策大多就屬于數量型政策；但若政府難以掌握完全信息，價格和數量控制目標的混合管制政策才是社會最優的（Weitzman，1974；Cason et al，2003），例如節能量審核、清潔生產審核等，配合適當的財政稅收政策。基于中國特色社會主義國情，國家的積極干預，尤其是財政支出、財政稅收等財政政策，將是實現低碳經濟發展戰略的關鍵因素之一。

（二）財政政策可降低技術進步的減排效果的不確定性

IPCC（2001）認為低碳或無碳技術的研發規模和速度決定未來溫室氣體排放減少的關鍵。Abdeen（2007）也認為，在低碳經濟發展中，技術創新在新能源、可再生能源、結構調整、節能減排、碳中和等方面將發揮關鍵作用。Bovenberg（1995）、Aghion和Howitt（1998）、Smulders et al（2003）等在增長模型中，分析了技術進步對于環境的積極作用。當然，對于技術外生性或內生性的不同假設，將有可能影響技術進步對于環境的作用方式，傳統的外生技術假定較容易推導出最優的低碳經濟政策。然而最近的大量研究表明技術進步具有相當程度的內生性，雖然內生技術變遷提高了減排效果，但也使得減排目標變得不確定，張可云、張理凡（2011）對此有專門的綜述研究。也有學者指出技術進步也未必一定能有效地促進減排。例如，Mcfarland et al（2004）認為，在技術特定性資本理論下（基于資本不完全延展理論），所對應技術的擴散程度和速率具有較高上限，其被淘汰并退出該產業的速率會下降，也就是說將阻礙更先進技術的引進，因此技術進步帶來的減排效果可能不盡人意。Sachs（2008）指出，由于低碳技術創新具有高沉沒成本、高研發風險及強外溢性，企業進行低碳技術創新與應用的動力和能力不足，往往效率低下甚至難以持續。因此適當的外部激勵就顯得非常重要。

國內常進雄（2001）、樊海潮（2009）對技術進步進行了分類，探討了技術進步對于環境機制正反兩個方面的作用，以及如何從技術進步中獲得有益于環境的結果。羅堃、葉仁道（2011）認為，對中國而言，技術引進也是低碳發展的有效途徑，例如清潔發展機制（CDM）下的低碳技術轉移，這對企業低碳技術進步及節能減排也具有重要意義。Wen和Tan（2011）指出，中國低碳技術自主研發能力比較薄弱，雖然技術引進可以部分彌補技術能力的不足，但技術引進之后還是很難形成技術創新，僅靠學習引進恐怕還難以形成持久的科技能力，最后只能形成引進、落后、再引進的循環。目前中國低碳技術主要以學習引進為主，但這并不能使國內企業在世界低碳競爭中取得勝利，只有當企業具備了自主創新能力，才能真正在世界經濟中成為成功者。低碳經濟作為一種新興經濟形態將所有企業拉到同一發展起跑線，低碳技術創新成為引領新一輪經濟增長的關鍵。

基于上述分析，我們可以得到如下基本觀點：（1）財政政策是促進低碳經濟發展的重要手段；（2）低碳經濟帶來了經濟趕超的機遇，而低碳技術創新是關鍵；（3）低碳技術創新存在諸多難題：一般意義上的技術進步的減排效果具有不確定性，必須存在一定的外部引導使技術進步方向轉變為低碳的技術進步方向；資本不完全延展性可能帶來低碳技術替代和擴散方面的困難；低碳技術研發具有高沉沒成本、高研發風險及強外溢性，企業研發動力恐不足；（4）基于中國國情，有效發揮政府的財政政策功能將有可能解決上述低碳技術創新存在的難題，例如，可以考慮通過政府的財政扶持政策引導技術進步方向朝低碳方向發展，解決資本不完全延展問題和研發動力不足等問題。

二、寧波市地方財政促進低碳技術創新的現狀分析endprint

從國家層面看，“十一五”期間，國家科技計劃累計安排節能減排科技研發項目經費超過100億元，在煤燃燒、煤氣化、煤液化、太陽能電池、太陽能制氫，生物催化轉化等方面取得了一批基礎研究成果，為國民經濟單位GDP能耗和主要污染物排放量的降低提供了有力支撐。從寧波市的情況來看，財政力量對技術創新的扶持力度也很大，然而對于節能減排方面的低碳技術創新扶持力度還顯得不足。

（一）寧波市地方財政促進技術創新的現狀分析

1.調整稅收政策扶持技術創新。寧波市近年來逐漸加大對企業研發的稅收優惠政策。寧波市執行了企業技術開發費加計扣除，高新技術企業所得稅、增值稅和進口關稅優惠，企業研發儀器設備加速折舊等等技術創新支持政策。寧波市及鎮海區還對寧波市大學科技園入園企業設立了額外稅收優惠政策。例如，從事軟件產業研究開發和創建企業的，經認定后，自獲利年度起，享受企業所得稅“兩免三減半”的優惠政策；對列入國家級、省市級、區級創新服務中心和科技中介服務機構的，從事技術轉讓、技術開發和與之相關的技術咨詢、技術服務取得的收入，免征營業稅，年收入在30萬元以下的，暫免征收所得稅；允許企業按當年實際發生的技術開發費用的150%抵扣當年應納稅所得額，等等。

2.以財政補助激勵企業從事技術創新活動。（1）以財政支持引導企業技術創新。2010年寧波市發布《關于建設國家創新型城市促進經濟轉型升級的若干意見》，提出要強化各項財政支持政策的創新導向，除國家、省有明確規定外，市、縣（市）區兩級財政資金對企業的支持，須將企業是否開展研發創新活動（具體反映為R&D經費投入）作為必要條件，引導企業真正成為研發投入的主體。（2）對中小微企業研發進行專項財政支持。設立寧波市科技型中小企業技術創新資金，支持中小微企業技術創新等能力建設。（3）建立科技投入增長機制，強化激勵機制。寧波制定了市本級財政科技經費以科技三項經費和技術創新專項資金為基數同步增長的財政科技投入機制，市科技局會同市財政局、統計局出臺了“寧波市科技研發投入資助計劃實施辦法（試行）”，對市級以上高新技術企業、具有市級以上企業工程技術中心的企業、創新型企業（試行）、專利示范（試行）企業、農業產業化龍頭企業、農業創新型企業等八類企業依據企業上年度實際發生的研發費用（即原“技術開發費”）給予一定比例的財政科技經費補助。（4）構建以財政補貼為主的扶持政策鼓勵寧波市大學科技園入園企業技術創新。具體政策包括：為企業提供科研用房和實驗廠房，實行房租金記帳緩繳政策；針對科技企業的實際投入，按一定比例給予補貼；按企業對財政的貢獻額由財政獎勵企業技術創新；加大對獲得國內外專利授權的資助力度，等等。

3.以財政支出扶持各類科技計劃項目。寧波市近年來對市級的科技計劃項目加大了投入力度，項目立項數、項目資助力度都有了顯著提高，獲得科技計劃項目的承擔單位數量也逐漸增加。并且建立了市、縣（市）、區財政分層次的科研配套經費體系，鼓勵企業申報各類科技計劃項目，支持企業創建國家、省、市級創新型企業，引導創新要素向擁有核心技術和自主品牌的創新型企業集聚。目前寧波市企業獲得科技部“科技型中小企業技術創新基金計劃”的企業逐年大幅增長，科技工作效果顯著。2012年寧波市共有112個項目獲立項，項目立項數和爭取經費數分別比2011年增長10.9%和10.8%。這些項目主要集中在寧波市具有較強技術優勢和較大發展潛力的新材料、新能源、新一代電子信息、新裝備等領域。

4.利用財政補助優化技術創新環境。（1）首先是建立創業投資體系，培育投融資環境。寧波市科技局與市財政局共同制定了“技術創新創業投資補助計劃”，對投資技術創新創業項目的創業投資公司等各類社會資本，根據其實際到位投資額按不低于銀行同期基準利率給予補助。（2）其次是針對技術創新進行金融創新?？萍笺y行方面，到2012年寧波市已經有兩家，各縣（市）區科技管理部門要幫助科技銀行與科技型企業對接，拓展科技金融業務。寧波市還將專門建立一家科技擔保公司，并設立 2 000 萬的風險池，各縣（市）區要建立市縣兩級聯動的風險池。

5.以政府采購政策扶持自主創新。采購單位、采購代理機構應合理確定采購需求，在滿足需求或資產配置前提下，優先選擇本地優質產品。要按照“同等優先”的原則，優先使用列入《寧波市自主創新產品與優質產品目錄》的產品。

6.財政支持創新人才引進與培養。寧波市近幾年來持續撥付專項資金支持創新人才、高層次人才的引進與培養。2013年市財政繼續安排人才發展專項資金3.05億元，重點支持高端創新團隊、海外高層次人才引進及高技能人才、專業技術人才引進和培養等工作。

（二）寧波市地方財政促進低碳技術創新的現狀分析

1.在一些科技扶持政策中列入節能環保內容。例如，在鼓勵寧波市大學科技園入園企業技術創新措施中，將環保和節能等高新技術領域列為符合寧波市大學科技園產業導向的主要領域之一；在各類科技計劃項目立項中，均給出一定比例或數量的節能環保或低碳經濟技術的項目，等等。

2.以適當的財政資金支持低碳發展，促進低碳科技進步。寧波經信委主任林克宇介紹，2010年寧波市拿出 1 000 萬元財政資金建設新能源示范企業，支持節能減排企業的資金將達5 000 萬元。寧波經信委副主任葉春華表示，寧波將打造 8 000 平方米的節能服務中介集聚區，第一年免房租，第二年房租減半征收，三年內 50%的稅收獎勵企業，吸引國外的技術服務機構落戶。

3.其他一些財政支持的項目也可能間接地促進了低碳科技進步。寧波市積極主辦了2012中國（寧波）能博會，通過能博會舉辦節能環保技術與產品展示交易、項目合作交流、高層論壇、企業新技術新產品推介和區域投資項目需求發布等主題活動，推廣節能環保先進技術和產品，倡導綠色低碳生活方式。寧波市支持新能源發展，將新能源產業列為今后重點扶持的產業之一，寧波電業局明確表示在新能源發電上網方面給予技術支持，并將大力支持新能源發電上網。endprint

（三）寧波市地方財政促進低碳技術創新的不足之處

近年來，“低碳經濟”以較高的頻率出現在寧波部門報告甚至市長講話中，實施低碳經濟發展戰略日益成為共識。目前，寧波市已經成為第二批全國低碳城市試點，而寧波象山則成為了全國首個低碳生態示范城。然而，在低碳經濟發展過程中，尤其是利用財政政策促進低碳技術創新方面還存在一些不足。

1.尚未認識到低碳技術創新對低碳經濟發展的重要性。國內企業已經習慣了技術引進、消化吸收、技術淘汰、技術再引進的技術發展過程。然而，作為一個新興概念的低碳經濟，將諸多企業拉到了同一起跑線，也給了所有企業一次新的機遇。低碳技術創新成為了企業占領市場先機的關鍵，一味地技術引進只能再次失去主動權。實際上，發達國家即將出臺碳關稅政策，正是基于其在低碳科技領域的先發優勢和相對壟斷的地位?？梢钥闯龅吞技夹g創新對低碳經濟發展極具重要性。目前寧波市已經提出了加快建設生態文明，建設“美麗寧波”的發展戰略，低碳經濟已經被提到了一定的政策高度。然而在制定低碳經濟發展的具體政策時，往往忽視了低碳技術創新對寧波市低碳經濟發展的重要性，在低碳技術創新方面明顯缺乏針對性政策措施。

2.對低碳技術創新的財政扶持政策較少，財政投入力度尚待加強。寧波市總體上較為重視技術創新工作，財政支持力度也比較大，然而大多都還具體涉及到低碳技術創新方面，已有的一些低碳財政政策還處于相對獨立的狀態，項目較為分散，不能體現出低碳經濟發展戰略的突出地位?？傮w上看，寧波市對低碳經濟發展的財政扶持政策不多，總額十分有限，項目也較少。而針對低碳技術創新的財政政策就更少，目前財政政策明確扶持低碳技術創新的政策還十分少見。結合未來科技發展的需要以及發展低碳經濟發展的要求來看，用于新能源、節能、環保等領域研發的財政投入力度還需要進一步加大，適應低碳科技創新的長期、穩定的財政投入機制尚待建立。

3.財政政策通過市場化機制引導不足。從寧波市目前的情況來看，尚缺乏以市場機制為主的支持低碳技術創新的相關金融機構、基金和擔保機制，沒有形成以市場為導向、企業為主體、財政政策作支撐的節能減排技術創新體系，也沒有形成較為完善的技術交易市場，這些問題影響了財政政策效果的發揮，低碳科技研發的風險問題難以解決。

三、寧波市地方財政促進低碳技術創新的對策分析

（一）加大財政投入，重視財政政策對低碳技術創新的導向作用

1.解放思想統一認識，建立穩定增長的低碳技術創新財政投入機制。寧波市各部門要統一思想，重視低碳技術創新對低碳經濟發展的積極重要作用。明確制訂分年度規劃，不斷加大財政低碳科技投入，確保市、縣（市）、區年財政低碳科技投入增長幅度高于同級財政經常性收入增長幅度一定百分點。加大財政低碳科技撥款監督檢查，確保各級財政科技撥款真正用于低碳科技事業。

2.強化低碳技術創新投入政策導向。強化財政投入支持低碳技術創新政策的服務導向，重點扶持低碳經濟的關鍵共性技術攻關、公共服務平臺建設、創新人才引進培養和勞動者技能培訓。強化財政投入支持低碳技術創新政策的企業導向，加大對低碳科技研發型中小企業、環保產業的企業以及其他節能環保高新技術企業的扶持力度。

（二）形成低碳技術創新的激勵機制

1.完善低碳技術創新的財政稅收激勵措施。理順支持低碳技術創新政策之間的相互銜接關系，對于低碳技術創新的項目，應加大稅收優惠力度，繼續完善企業技術開發費加計扣除、高新技術企業所得稅、增值稅和進口關稅優惠、企業研發儀器設備加速折舊、政府采購等創新支持政策。

2.強化低碳技術創新的財政支出激勵措施。把企業低碳技術創新的管理制度突出出來，作為優先評選或推薦創新型企業、高新技術企業、科技型企業的重要標準；對低碳技術專利優勢企業加大獎勵力度；對節能環保重大項目和技術開發、產業化示范項目，給予用地安排、資金補助、貸款貼息等傾斜支持。

3.強化對低碳技術創新和人才工作的激勵。貫徹落實市政府關于加快創新型領軍和拔尖人才引進培養的有關精神，形成相應配套的制度。制訂出臺引進和培養低碳技術創新型人才的實施意見，優先落實購房安家補助、人才公寓、家屬就業、子女就學、科研經費資助等人才引進培養的激勵政策，吸引海外留學人才和外籍專家創辦節能環保科技企業或實施重大科研項目，大力引進博士后研究人員，加快構筑全市低碳技術創新型人才高地。

（三）優化低碳技術創新的宏觀環境

1.健全低碳技術創新的金融支持體系。充分發揮創業投資引導基金作用，探索與商業銀行合作建立科技支行，建立科技項目貸款風險補償機制，尤其是低碳科技項目貸款風險補償機制。引導部分有條件的民營企業家向天使投資人轉變。以低碳科技金融為橋梁逐步引導民間資本進入節能環保高技術產業領域，建設具有區域特色的低碳科技金融體系。對節能環保型科技型中小企業技術創新活動提供貸款支持，緩解企業創新、發展中的資金瓶頸。以科技銀行為依托，引進知識產權質押評估機構，探索專利、品牌等知識產權質押融資，拓展節能環保型科技型中小企業的融資渠道。

2.優化低碳技術創新的社會環境。從區域創新軟硬環境角度，積極運用公共財政功能，推動寧波低碳技術創新環境持續優化和提升，營造全市重視低碳技術創新、全面激勵低碳技術創新、全員參與低碳技術創新的良好氛圍。

（四）利用寧波區位優勢開展低碳科技合作

寧波市位于東部沿海發達地區，是一座工業發達城市和國際港口城市，科技人才流動頻繁，具有科技合作的多種優勢。因此，可以積極擴大多種形式的國內外低碳科技合作與交流，促進低碳科技資源聚集。

1.積極搭建低碳科技合作平臺。積極運用財政稅收政策，大力引進國外知名企業的研發機構以及知名科研院所分支機構落戶寧波，深入推進國際先進低碳技術轉移；積極與國內科研院所、高等院校開展低碳科技合作，以共建科研機構，不斷深化合作的廣度和深度。

2.積極參與重大低碳科技合作活動。設立專項資金積極爭取主辦、承辦或組團參加低碳科技成果展覽會、交易會等重大低碳科技合作活動，努力拓展低碳科技合作范圍，深化合作促進共贏。

3.積極推進低碳科技交流活動。設立專項低碳科技交流活動資金，鼓勵企事業單位科研人員和科研機構參與或牽頭組織國際和區域性低碳科技交流活動；建立培訓制度，提高科技人員參與國際低碳科技交流的能力；推進低碳科技交流活動的常態化和國際化，為科技人員參與高水平的交流活動創造良好條件。

（五）實現地方財力與低碳技術創新扶持的協調

低碳發展的公共財政性質決定了財政政策對低碳技術進步有著重要的推進作用，然而低碳經濟發展中，對財政的無限需求與有限地方財力還存在著一定的矛盾，因此要實現地方財政支出與低碳技術創新扶持的協調。為此，我們首先需要明確低碳科技創新中哪些是應由市場解決的，哪些是應由政府提供財政支持的，確立有限的財政扶持原則；其次是要明確政府提供財政支持的具體方式，必須合理運用政策稅收政策、財政支出政策，并有效引導社會資金的參與；第三是要明確低碳財政的資金來源，如中央和地方的轉移支付、環保服務收費、排污收費、罰款、碳稅、節能環保產業相關稅收，以及其他政府收入等，要避免過度的財政支出負擔。

參考文獻：

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[責任編輯 吳明宇]endprint